Судья Лукша Е.Н. дело № 71-154/2018

Р Е Ш Е Н И Е

02 октября 2018 г. г. Южно-Сахалинск

Судья Сахалинского областного суда Богомолова Ю.А., рассмотрев в порядке главы 30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях жалобу министра природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области ФИО1 на постановление судьи Южно-Сахалинского городского суда от 25 июля 2018 г. г. по делу о привлечении указанного министерства к административной ответственности, предусмотренной статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

у с т а н о в и л а :

18 июня 2018 г. Сахалинским межрайонным природоохранным прокурором вынесено постановление о возбуждении в отношении Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области (далее – Министерство) дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. 

Постановлением судьи Южно-Сахалинского городского суда от 25 июля 2018 г. Министерство признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 50 000 рублей.

В жалобе, поданной в Сахалинский областной суд, министр ФИО1 просит постановление отменить и производство по делу прекратить в связи с отсутствием состава административного правонарушения. Приводит довод о том, что на момент внесения прокурором представления все конкурсные процедуры завершены и с победителем конкурсного отбора на условиях объявленного конкурса заключено Соглашение, в связи с чем у Министерства отсутствовала реальная возможность исполнения представления. Также обращает внимание, что по решению Правительства Сахалинской области с 01 января 2018 г. из Положения о Министерстве, утвержденного постановлением администрации Сахалинской области от 15 декабря 2009 г. № 514-па, исключены полномочия по проведению конкурсного отбора и заключению соглашения с региональным оператором. Отмечает, что неполнота (недостаток) сведений в конкурсной документации не препятствовала проведению конкурсного отбора и не повлияла на законность и правильность выбора регионального оператора, а прокурору сообщено о мерах, которые будут приниматься по эпизоду представления в части установления собственников земельных участков силами регионального оператора в рамках заключенного соглашения. Считает, что пункты 2.4.12, подпункт «б» пункта 5.2 проекта Соглашения не противоречат федеральному законодательству и дословно воспроизводят нормы Содержания и порядка заключения соглашения между уполномоченным органом исполнительной власти Сахалинской области и региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами, утвержденного постановлением Правительства Сахалинской области от 27 июня 2017 г. № 298, которое в установленном законом порядке не признано противоречащим федеральному законодательству и недействующим. Обращает, что по каждому пункту представления Министерством дан мотивированный ответ и оснований для привлечения к дисциплинарной ответственности должностных лиц руководителем Министерства не усмотрено.

Проверив материалы дела, выслушав защитника Министерства ФИО2, поддержавшего жалобу, помощника Сахалинского межрайонного природоохранного прокурора Ткаченко О.А., возразившую против ее удовлетворения, прихожу к следующему.

Статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, что влечет для юридических лиц наказание в виде административного штрафа в размере от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) в пункте 1 статьи 21, пункте 3 статьи 22, статьях 24, 28 устанавливает, что прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов наделен правом вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.

Согласно части 1 статьи 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона подлежит безотлагательному рассмотрению. 

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Как следует из материалов дела, в ноябре – декабре 2017 г. Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области проведены мероприятия по конкурсному отбору регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Сахалинской области на основании Правил проведения уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 05 сентября 2016 г. № 881 (далее – Правила отбора регионального оператора).

По итогам конкурсного отбора 05 декабря 2017 г. определен его победитель и 19 декабря 2017 г. между Министерством и АО «Управление по обращению с отходами» заключено соглашение об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Сахалинской области (далее – Соглашение).

В марте 2018 г. Сахалинской межрайонной природоохранной прокуратурой проверена вышеуказанная конкурсная документация, по результатам проверки которой 06 апреля 2018 г. в адрес исполняющего обязанности министра природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства.

Так, в представлении, в числе прочих нарушений, прокурором указано, что:

материалы конкурсной документации в нарушение подпункта «д» пункта 12 Правил отбора регионального оператора не содержат информации о собственниках части земельных участков с несанкционированными свалками твердых коммунальных отходов; 

пунктом 2.4.12 проекта Соглашения на регионального оператора возложена не предусмотренная федеральным законодательством об отходах обязанность по созданию объектов по обращению с твердыми коммунальными отходами; 

подпункт «б» пункта 5.2 проекта Соглашения содержит не предусмотренное пунктом 40 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. № 1156, основание расторжения Соглашения в связи с односторонним отказом Министерства от исполнения Соглашения при невыполнении и/или ненадлежащем выполнении региональным оператором условий соглашения, в том числе в части создания объектов по обращению с отходами, определенными в Соглашении; 

на момент рассмотрения заявки АО «Управление по обращению с отходами» в распоряжении Министерства отсутствовала достоверная и актуальная информация о наличии либо отсутствии судимостей у руководителя общества и его главного бухгалтера. Указанный вывод обоснован тем, что в составе конкурсной заявки АО «Управление по обращению с отходами» представило справки об отсутствии судимости у указанных должностных лиц предприятия, выданные в октябре 2016 г., тогда как в описи материалов конкурсной заявки содержались реквизиты справок об отсутствии судимости, выданные в 2017 г., что было оставлено комиссией без внимания.

Таким образом, в представлении прокурором указано на нарушения при проведении конкурсных процедур и на несоответствие федеральному законодательству условий конкурсного отбора.

В представлении прокурор потребовал: безотлагательно его рассмотреть с участием сотрудника прокуратуры и принять меры к устранению выявленных нарушений закона, причин и условий, им способствующих; рассмотреть вопрос о привлечении к установленной законом ответственности должностных лиц, по вине которых допущены нарушения закона; о месте и времени рассмотрения настоящего представления заблаговременно уведомить природоохранную прокуратуру; о результатах принятых мер сообщить в природоохранную прокуратуру в письменной форме в установленный законом месячный срок, с направлением копии приказа о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности (в случае их привлечения).

27 апреля 2018 г. представление прокурора Министерством рассмотрено, о чем в прокуратуру направлен ответ (исх. № № от 27 апреля 2018 г.).

Посчитав, что меры по устранению четырех вышеперечисленных нарушений не приняты, прокурором в отношении Министерства возбуждено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Рассмотрев дело, судья Южно-Сахалинского городского суда усмотрел в действиях Министерства состав указанного административного правонарушения и пришел к выводу о нарушении им порядка рассмотрения представления и непринятии мер к устранению выявленных прокурором нарушений, с чем согласиться нельзя.

Как следует из материалов дела, прокурор был уведомлен о дате и времени рассмотрения представления, его рассмотрение проведено в присутствии представителя Сахалинской межрайонной природоохранной прокуратуры, о результатах рассмотрения представления в установленный законом месячный срок сообщено прокурору в письменной форме по каждому обозначенному прокурором нарушению.

При таких данных, вывод судьи о нарушении Министерством порядка рассмотрения представления является необоснованным и противоречит материалам дела. 

Необоснованным является и вывод о непринятии мер к устранению выявленных прокурором нарушений.

В силу положений статьи 24 Закона о прокуратуре представление прокурора является мерой реагирования на нарушение закона и должно содержать требования в адрес органа или должностного лица, которые полномочны устранить допущенные нарушения и провести мероприятия по их устранению, а сами требования прокурора должны быть реально исполнимы. 

Исполнимость представления является важным требованием к данному виду документа прокурорского реагирования и одним из элементов его законности, поскольку представление исходит от прокурора, обладающего властными полномочиями, для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Вместе с тем, адресованное Министерству в апреле 2018 г. требование прокурора устранить нарушения закона, допущенные в конкурсной документации и относительно условий проведения конкурса, в данной ситуации являлось неисполнимым, так как конкурсные процедуры завершены и с победителем заключено Соглашение, поэтому внесение изменений в конкурсную документацию по отбору регионального оператора и проект Соглашения со стороны Министерства было невозможным, что судья Южно-Сахалинского городского суда необоснованно посчитал неимеющим правового значения для рассмотрения дела.

В данном случае при наличии спора о соблюдении правил при проведении конкурса и о несоответствии его условий требованиям законодательства он мог быть разрешен прокурором только в судебном порядке путем признания недействительным конкурса и Соглашения либо признания недействительными отдельных условий заключенного Соглашения в силу положений статей 12, 166, 449 Гражданского кодекса Российской Федерации, а не путем подмены разрешения этих вопросов внесением представления. 

Оставлено судьей без внимания и то обстоятельство, что пункт 2.4.12, подпункт «б» пункта 5.2 проекта Соглашения дословно воспроизводят положения нормативного правового акта органа государственной власти субъекта Российской Федерации – пункты 2.5.4.11 и 2.9 Содержания и порядка заключения соглашения между уполномоченным органом исполнительной власти Сахалинской области и региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами, утвержденного постановлением Правительства Сахалинской области от 27 июня 2017 г. № 298 (далее – Постановление № 298) и принятого во исполнение пункта 6 статьи 24.6 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». Поэтому спор мог быть разрешен в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, путем признания отдельных положений Постановления № 298 противоречащим федеральному законодательству и недействующим. 

В этой связи, оценка судьей Южно-Сахалинского городского суда в судебном акте позиций прокурора и Министерства относительно соответствия (несоответствия) вышеуказанных условий требованиям федерального законодательства выходит за рамки предмета рассмотрения настоящего дела. 

Кроме того, в соответствии с постановлением Правительства Сахалинской области от 20 декабря 2017 г. № 596 с 01 января 2018 г. из Положения о Министерстве, утвержденного постановлением администрации Сахалинской области от 15 декабря 2009 г. № 514, у Министерства исключены полномочия по проведению конкурсного отбора и заключению соглашения с региональным оператором.

При таких данных, в связи с завершением конкурсной процедуры и изъятием у Министерства соответствующих полномочий, устранить неполноту сведений о собственниках части земельных участков с несанкционированными свалками, а также исключить подобные нарушения в дальнейшей деятельности Министерства, о чем прокурор указал в представлении, невозможно, так как указанное, а также их причины и условия, находятся вне полномочий и контроля Министерства.

Более того, по каждому пункту обозначенных в представлении нарушений Министерством прокурору дан мотивированный ответ, в том числе об отсутствии оснований для привлечения должностных лиц к дисциплинарной ответственности.

Проанализировав внесенное представление и ответ Министерства, прихожу к выводу о том, что основанием для возбуждения настоящего дела об административном правонарушении явилось несогласие прокурора с содержанием данного ему ответа, оценкой изложенных в нем фактов и позицией Министерства, что не могло являться основанием для привлечения к административной ответственности, предусмотренной статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья 

р е ш и л а :

постановление судьи Южно-Сахалинского городского суда от 25 июля 2018 г. отменить, производство по делу прекратить в связи с отсутствием в действиях Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области состава административного правонарушения.

Судья Сахалинского областного суда Ю.А. Богомолова