Дело № 3а-589/2017

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

31 августа 2017 года г. Ростов-на-Дону

Ростовский областной суд в составе судьи Рудневой О.А.,

при секретаре Борозненко Л.Р.,

с участием прокурора Карасева С.В.,

административного истца ФИО1, действующего от своего имени и в качестве представителя административных истцов ФИО2 и ФИО3,

административного истца ФИО2,

представителя административных истцов администрации и Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области ФИО4, 

представителя административного истца АО «Донтрансгидромеханизация» ФИО5,

представителей административного ответчика Правительства Ростовской области ФИО6, ФИО7, 

представителя заинтересованного лица Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области ФИО8,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административное дело по административным искам ФИО1, ФИО2, ФИО3, администрации Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области, Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области, АО «Донтрансгидромеханизация» об оспаривании постановлений Администрации Ростовской области от 8 сентября 2005 года № 120 «О создании государственного природоохранного учреждения Ростовской области «Природный парк «Донской» (в редакции постановлений Администрации Ростовской области от 21 сентября 2006 года № 389, от 15 мая 2014 года № 349, постановлений Правительства Ростовской области от 11 мая 2016 года № 337, от 15 марта 2017 года № 157) и постановления Администрации Ростовской области от 21 сентября 2006 года № 389 «Об утверждении Положения о природном парке «Донской» и внесении изменений в постановление Администрации Ростовской области от 08.09.2005 № 120» (в редакции постановлений Правительства Ростовской области от 12 ноября 2013 года № 686, от 15 мая 2014 года № 349, от 11 мая 2016 года № 337, от 15 марта 2017 года № 157),

у с т а н о в и л :

Постановлением Администрации Ростовской области от 8 сентября 2005 года № 120 «О создании государственного природоохранного учреждения Ростовской области «Природный парк «Донской» создано государственное природоохранное учреждение Ростовской области «Природный парк «Донской», установлены границы территорий, входящих в природный парк «Донской» согласно приложению; комитету по охране окружающей среды и природных ресурсов области поручено утвердить устав учреждения, подготовить проект положения о природном парке «Донской», осуществить ряд иных организационных действий, связанных с началом функционирования учреждения.

В приложении к постановлению от 8 сентября 2005 года № 120 изложено словесное описание границ территорий, входящих в природный парк «Донской» (участков «Дельта Дона» и «Островной»).

Постановлением Администрации Ростовской области от 21 сентября 2006 года № 389 «Об утверждении Положения о природном парке «Донской» и внесении изменений в постановление Администрации Ростовской области от 08.09.2005 № 120» утверждено Положение о природном парке, включающее в себя разделы «общие положения», «границы функциональных зон природного парка», «режим особой охраны территории природного парка» (приложение № 1 к постановлению). Пунктом 2 постановления № 389 введена в действие новая редакция приложения к постановлению от 8 сентября 2005 года № 120, в которой изложено уточненное словесное описание границ территорий, входящих в природный парк «Донской» (приложение № 2 к постановлению № 389).

ФИО1, ФИО3 и АО «Донстрансгидромеханизация» обратились в суд с административными исками о признании не действующими полностью со дня принятия постановлений Администрации Ростовской области от 8 сентября 2005 года № 120 и от 21 сентября 2006 года № 389. 

ФИО9, администрация Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области и Собрание депутатов того же сельского поселения в поданных ими административных исковых заявления просят о признании недействующим со дня принятия постановления от 21 сентября 2006 года № 389. 

По мнению административных истцов, оспариваемые акты необоснованно ограничивают возможности реализации владельцами земельных участков, вошедших в территорию парка, своих правомочий, противоречат конституционным принципам, обеспечивающим права и свободы человека, препятствуют осуществлению функций органов местного самоуправления, ст. 209, 260, 261, 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, преамбуле, п. 1, 3 ст. 18, ст. 19, п. 3 ст. 21 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», пп.8 п. 1 ст. 1, п. 2 ст. 7, п. 1 ст. 8, п. 1 ст. 77, п. 4 ст. 78, п. 1 ст. 83, ст. 85, ч. 1 ст. 94 Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, п. 1 ст. 58, п. 2 ст. 59 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», ст. 14 Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Федеральному закону от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

Административные дела по указанным административным искам объединены судом в одно производство.

В судебном заседании ФИО2, ФИО1, действующий в процессе от своего имени и в качестве представителя ФИО2 и ФИО3, представитель администрации и Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения ФИО4, представитель АО «Донтрансгидромеханизация» ФИО5 поддержали заявленные требования.

Представители Правительства Ростовской области ФИО6 и ФИО7 не возражали против удовлетворения требований административных истцов в части признания недействующими постановления № 389 и п. 2 постановления № 120, приложения к этому постановлению. 

Представителя Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области ФИО8 просила отказать в удовлетворении административных исков.

ФИО3 для участия в судебном заседании не явилась. О времени и месте рассмотрения дела извещена должным образом. С учетом положений ст. 150 КАС РФ суд признал возможным рассмотрение дела в отсутствие указанного лица.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, и их представителей, исследовав имеющиеся письменные доказательства, допросив свидетеля, заслушав заключение прокурора Карасева С.В., полагавшего, что административный иск не подлежит удовлетворению, суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со ст. 58 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории.

Согласно п. 1 ст. 18 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» природные парки являются особо охраняемыми природными территориями регионального значения, в границах которых выделяются зоны, имеющие экологическое, культурное или рекреационное назначение, и соответственно этому устанавливаются запреты и ограничения экономической и иной деятельности.

Статья 20 Федерального закона № 33-ФЗ в редакции, действовавшей на день принятия постановления № 120, предусматривала, что природные парки являются юридическими лицами, которые не имеют в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли, то есть являются некоммерческими организациями и создаются в форме финансируемого за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации природоохранного учреждения.

Постановления Администрации Ростовской области № 120 и № 389 относятся к числу нормативных правовых актов, поскольку устанавливают обязательные для исполнения неограниченным кругом лиц требования, рассчитаны на неоднократное применение, направлены на урегулирование общественных отношений. 

Территория природного парка «Донской», согласно оспариваемым актам, состоит из двух обособленных участков: «Дельта Дона» (расположен на территории Азовского, Мясниковского и Неклиновского районов Ростовской области, площадь 30 212 га) и «Островной» (расположен на территории Цимлянского района Ростовской области, площадь 13 907,38 га). На территории парка выделены следующие функциональные зоны: природоохранная, буферная (территория, отделяющая природоохранную зону от других функциональных зон и предназначенная для защиты природных резерватов от непосредственного воздействия, образуемого различными видами деятельности), зона рекреации, туристско-административная (охватывает земли поселений, расположенных на территории природного парка, предназначена для поддержания благоприятной для проживания среды и организации сервисного обслуживания населения и посетителей парка), агрохозяйственная (предназначена для создания благоприятной среды для проживания местного населения, производства сельскохозяйственной продукции). Зоны выделены с учетом мест концентрации биологического разнообразия, в том числе видов флоры и фауны, подлежащих охране, хозяйственного состояния территории. Для каждой зоны в Положении, утвержденном постановлением № 389, оговорены особенности правового режима с более или менее строгими ограничениями. 

Судом установлено, что ФИО1 на основании договоров дарения в октябре 2015 года приобрел по 332/429 доли в праве собственности на земельные участки: с кадастровым номером ... площадью 39 080 кв.метров, с кадастровым номером ... площадью 1 236 716 кв.метров, с кадастровым номером ... площадью 287 480 кв.метров, находящиеся по адресу: ... ....

Муниципальное образование «Елизаветинское сельское поселение» является собственником земельного участка с кадастровым номером ... площадью 282 115,68 кв.метров, расположенного по адресу: ... (право собственности зарегистрировано 29 ноября 2011 года).

В настоящее время перечисленные земельные участки, согласно зарегистрированным в Едином государственном реестре недвижимости сведениям, относятся к категории земель населенных пунктов, в отношении первых трех указан вид разрешенного использования «малоэтажная жилая застройка». Отнесение данных земельных участков к землям населенных пунктов произведено на основании решения Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения от 21 декабря 2012 года № 16 «Об утверждении Генерального плана муниципального образования «Елизаветинское сельское поселение Азовского района Ростовской области», которым расширены границы сельского поселения за счет земель, входивших в категорию земель сельскохозяйственного назначения. Названное решение Собрания депутатов как противоречащее актам, имеющим большую юридическую силу, признано недействующим решением Ростовского областного суда от 29 марта 2017 года (на настоящий момент не вступило в законную силу, находится на рассмотрении в суде апелляционной инстанции). 

За ФИО3 10 ноября 2015 года на основании договора купли-продажи было зарегистрировано право собственности на земельный участок с кадастровым номером ... площадью 4 000 кв.метров, категория земель – земли населенных пунктов, разрешенное использование – для ведения личного подсобного хозяйства, расположенный по адресу: ... (относится к Рогожкинскому сельскому поселению). 

Решением Азовского городского суда Ростовской области от 16 ноября 2016 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 28 марта 2017 года, признан ничтожным договор купли-продажи указанного земельного участка, заключенный между администрацией Рогожкинского сельского поселения и ФИО3, применены последствия недействительности сделки, признано отсутствующим зарегистрированное право ФИО3 на земельный участок. 

24 ноября 2010 года за ФИО2 на основании договора дарения зарегистрирована 1/10 доля в праве собственности на земельный участок с кадастровым номером ... площадью 1 000 кв.метров, категория земель – земли населенных пунктов, разрешенное использование – для ведения личного подсобного хозяйства, расположенный по адресу: .... 

Решением Азовского городского суда Ростовской области от 25 января 2017 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 15 июня 2017 года, признан ничтожным договор дарения, земельный участок с кадастровым номером ... истребован в неразграниченную государственную собственность, прекращено зарегистрированное право собственности на земельный участок нескольких лиц, в том числе ФИО2 

Решением Арбитражного Суда Ростовской области от 15 мая 2017 года по делу № А53-692/2017 принято решение, которым признаны недействительными договор аренды земельного участка от 18 июня 2014 года, заключенный между Комитетом имущественных отношений Азовского района и обществом с ограниченной ответственностью «Рыболовецкая артель «Тихий Дон», договор о передаче (уступке) прав и обязанностей по договору аренды земельного участка от 17 июля 2014 года, заключенный между ООО «Рыболовецкая артель «Тихий Дон» и АО «Донтрансгидромеханизация»; применены последствия недействительности ничтожной сделки, на АО возложена обязанность возвратить Комитету имущественных отношений Азовского района земельный участок площадью ... кв.метров с кадастровым номером ..., местоположение: ... (территория Рогожкинского сельского поселения), категория земель – земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование – под прудовое хозяйство с лодочной станцией. На день рассмотрения судом настоящего дела указанное решение арбитражного суда в законную силу не вступило, рассматривается судом апелляционной инстанции.

В качестве одного из оснований признания недействительными сделок и прекращения прав ФИО2, ФИО3, АО «Донстрансгидромеханизация» на земельные участки во всех упомянутых судебных актах указано несоблюдение ограничений, установленных для оборота земельных участков, находящихся в границах особо охраняемой природной территории – природного парка «Донской».

По информации, предоставленной государственным бюджетным учреждением (ГБУ) Ростовской области «Дирекция особо охраняемых природных территорий областного значения» (правопреемник ГБУ Ростовской области «Природный парк «Донской»), земельные участки с кадастровыми номерами ..., ..., ..., ..., ..., ... находятся в буферной зоне участка «Дельта Дона» природного парка «Донской», участок с кадастровым номером ... – в агрохозяйственной зоне участка «Дельта Дона».

Изложенное свидетельствует о том, что административные истцы являются субъектами правоотношений, регулируемых постановлениями № 120 и № 389, и, в силу ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, вправе предъявлять требования об оспаривании указанных нормативных правовых актов.

На момент обращения административных истцов в суд постановление Администрации Ростовской области от 8 сентября 2005 года № 120 действовало в редакции постановлений Администрации Ростовской области от 21 сентября 2006 года № 389, от 15 мая 2014 года № 349, постановлений Правительства Ростовской области от 11 мая 2016 года № 337, от 15 марта 2017 года № 157. Постановление от 21 сентября 2006 года № 389 действует в редакции постановлений Правительства Ростовской области от 12 ноября 2013 года № 686, от 15 мая 2014 года № 349, от 11 мая 2016 года № 337, от 15 марта 2017 года № 157.

С соблюдением требований, закрепленных в ст. 4 Областного закона Ростовской области от 29 декабря 2003 года № 85-ЗС «О порядке опубликования и вступления в силу Устава Ростовской области, областных законов, постановлений Законодательного Собрания Ростовской области, правовых актов Губернатора Ростовской области и органов исполнительной власти Ростовской области» постановление Администрации Ростовской области от 8 сентября 2005 года № 120 «О создании государственного природоохранного учреждения Ростовской области «Природный парк «Донской» опубликовано в официальном издании «Собрание правовых актов Ростовской области», № 9, 2005, ст. 779. Изменяющие его редакцию акты официально опубликованы: постановление Администрации Ростовской области от 21 сентября 2006 года № 389 в «Собрании правовых актов Ростовской области», № 9, 2006, ст. 646; от 15 мая 2014 года № 349 – в «Собрании правовых актов Ростовской области», № 5 (часть I), 17 июня 2014 года, ст. 832; постановления Правительства Ростовской области от 11 мая 2016 года № 337 – 16 мая 2016 года на официальных интернет-порталах www.pravo.gov.ru и http://pravo.donland.ru; от 15 марта 2017 года № 157 – впервые опубликовано на портале www.pravo.gov.ru 20 марта 2017 года. Изменяющее постановление № 120 постановление от 16 ноября 2007 года № 439, как следует из сведений, представленных административным ответчиком, официально не публиковалось, в связи с чем не подлежит применению. Помимо упомянутых выше, изменяющее редакцию постановления № 389 постановление Правительства Ростовской области от 12 ноября 2013 года № 686 опубликовано в официальном издании «Наше время», № 628-633 за 21 ноября 2013 года.

Суду представлены сведения о принятии Правительством Ростовской области 18 августа 2017 года и 31 августа 2017 года постановлений, изменяющих границы и правовые режимы функциональных зон природного парка «Донской». Однако эти постановления, как следует из пояснений представителей Правительства Ростовской области, Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области и находящихся в распоряжении суда актуальных сведений с официальных интернет-порталов правовой информации, официально не опубликованы и не вступили в силу. С учетом этого суд исходит из того, что на момент принятия решения по настоящему делу оспариваемые постановления № 120 и № 389 являются действующими в приведенных выше редакциях.

В соответствии со ст. 22 Областного закона Ростовской области «О Правительстве Ростовской области» от 1 августа 2011 года № 635-ЗС, действующего с 2 августа 2011 года, орган, принявший оспариваемые акты, - Администрация Ростовской области - с 15 сентября 2011 года прекратил осуществление своих полномочий. С указанной даты начало свою деятельность Правительство Ростовской области, являющееся правопреемником Администрации Ростовской области.

До внесения изменений в Устав Ростовской области Областным Законом от 1 августа 2011 года № 634-ЗС, в силу ч. 2 ст. 52, 60, 61 Устава области, Администрация Ростовской области являлась высшим исполнительным органом государственной власти Ростовской области, возглавляемым Главой Администрации (Губернатором) Ростовской области, имела полномочия по изданию постановлений нормативного характера.

Таким образом, оспариваемые нормативные правовые акты были приняты администрацией области в форме, предусмотренной областным законодательством, подписаны уполномоченным на то должностным лицом (губернатором). Порядок опубликования постановлений и вступления их в законную силу соблюден.

Пунктом 1 ст. 19 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» (в действовавшей на момент принятия оспариваемых актов редакции Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ) предусматривалось, что решение об образовании природных парков принимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды. 

Решение о создании природного парка «Донской» (постановление № 120) принято Администрацией Ростовской области в пределах компетенции, определенной приведенной нормой, по представлению территориального Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Ростовской области от 11 августа 2005 года № 01-09/964.

Учитывая, что создание природного парка «Донской» не было связано с изъятием земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, в силу п. 2 ст. 19 Федерального закона № 33-ФЗ, согласование создания парка с Правительством Российской Федерации не требовалось.

Утверждение положения о природном парке в соответствии с п. 6 ст. 21 Федерального закона № 33-ФЗ относится к компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Суждение административных истцов о том, что предусмотренные Положением, утвержденным постановлением № 389, конкретные особенности, зонирование и режим природного парка, в нарушение указанной нормы, не были согласованы с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и соответствующими органами местного самоуправления, опровергаются исследованными судом доказательствами.

В уполномоченный федеральный орган – Росприроднадзор в лице его территориального управления по Ростовской области для изучения и согласования был направлен проект устройства Государственного природоохранного учреждения Ростовской области «Природный парк «Донской» (I этап – схема функционального зонирования), на что прямо указано во вводной части заключения государственной экологической экспертизы.

Указанный проект устройства природного парка согласован со всеми муниципальными образованиями районного и поселкового уровней. Согласование было оформлено решениями Собраний депутатов соответствующих районов и сельских поселений, что не противоречило требованиям законодательства.

Собрания депутатов являются представительными органами местного самоуправления, их полномочия, вопреки доводам административных истцов, не ограничены исключительной компетенцией, предусмотренной ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Более того, практически все представленные решения подписаны высшими должностными муниципальных образований – главами районов или сельских муниципальных образований (в том числе главами Азовского района, Елизаветинского и Рогожкинского сельских поселений).

Отмена Собранием депутатов Елизаветинского сельского поселения в период рассмотрения настоящего административного дела 21 июля 2017 года своего решения от 15 мая 2016 года № 21 о согласовании проекта устройства природного парка не влияет на оценку судом законности постановлений администрации области № 120 и № 389.

Проект устройства природного парка (I этап – схема функционального зонирования), выполненный ООО «Южгипрозем» и согласованный уполномоченным федеральным органом и органами местного самоуправления соответствующих районов и поселений, в оригинале исследован в судебном заседании. В данном проекте содержатся разделы, которые содержат описание разработанного функционального зонирования территории природного парка и режимы природопользования в природном парке «Донской» по функциональным зонам с описанием видов деятельности, запрещенных, ограниченных и разрешенных в той или иной зоне парка.

Описание функционального зонирования и правовых режимов территории парка воспроизведено в Положении, утвержденном постановлением № 389.

Допрошенный в судебном заседании свидетель ...., работавший с ноября 2005 года по октябрь 2011 года в должности директора ГБУ Ростовской области «Природный парк «Донской», пояснил, что утверждению Положения о природном парке предшествовала масштабная подготовительная работа. Во всех районных и сельских муниципальных образованиях проводились собрания, которые организовывались местными властями, на которых присутствовали депутаты, представители органов исполнительной власти муниципальных образований, население, руководители организаций и обществ, осуществлявших в тот период хозяйственную деятельность на территории, подлежащей включению в природный парк. После согласования проекта и принятия постановления № 389 землеустроительной организацией произведен вынос обозначений границ на местность, установлены межевые знаки, аншлаги, информационные стенды. Сотрудниками учреждения совместно с правоохранительными органами проводилась разъяснительная работа, контролировалось соблюдение режима охраны территории природного парка.

У суда отсутствуют основания подвергать сомнению соответствия действительности приведенных показаний свидетеля, принимая во внимание, что личной заинтересованности в исходе дела .... не имеет, его показания объективно подтверждены материалами дела, в том числе, поступившими из Ростовской межрайонной природоохранной прокуратуры. 

Зонирование территории природного парка и дифференциация правового режима каждой из зон установлены на основании научно обоснованных результатов комплексного экологического обследования территории, изложенных в проекте функционального зонирования, получившего, во исполнение требований ст. 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», положительное заключение государственной экологической экспертизы (утверждено приказом Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Ростовской области от 17 июля 2006 года № 428).

На основании п. 4 ст. 18 Федерального закона № 174-ФЗ утверждение заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям данного Федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. С учетом приведенной нормы судом не может быть принята во внимание ссылка административных истцов на нарушение требований ст. 14 упомянутого Федерального закона, регламентирующей порядок проведения экспертизы.

Законодательством не предусмотрено получение согласия на создание природного парка, утверждение его границ и правовых режимов со всеми правообладателями земельных участков, находящихся на территории создаваемого парка, в связи с чем судом отклоняется довод административного истца ФИО1 об отсутствии такого согласия.

Статья 18 Федерального закона № 33-ФЗ, п. 8 ст. 95 Земельного кодекса Российской Федерации (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых постановлений № 120 и № 389) допускают нахождение природных парков не только на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, но и на землях иных пользователей, собственников.

Поэтому тот факт, что территории, отведенные под природный парк, не были переданы государственному бюджетному учреждению «Природный парк «Донской» в постоянное (бессрочное) пользование, правового значения не имеет. 

Пунктом 4 Положения о природном парке «Донской», утвержденного постановлением № 389, оговорено, что природный парк создан без изъятия земель у собственников, владельцев и пользователей.

Статья 83 Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующая вопросы, касающиеся понятия земель населенных пунктов и понятия их границ, не исключает наличие в пределах границ населенных пунктов особо охраняемых природных территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное значение.

В силу п. 10 ст. 85 ЗК РФ в пределах черты городских, сельских поселений могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94-100 названного Кодекса. Аналогичные положения закреплены в п. 12 ст. 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации. 

Необходимость перевода таких земельных участков в соответствующую категорию земель законодательством не установлена. С учетом приведенных выше специальных норм, данный вывод не противоречит закрепленному в пп. 8 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации принципу деления земель по целевому назначению, а также положениям, закрепленным в ст. 8, 77, 83 ЗК РФ.

При указанных обстоятельствах нельзя признать обоснованными доводы административных истцов о том, что при создании природного парка обязательно должен быть решен вопрос о переводе земель в категорию земель особо охраняемых природных территорий и о недопустимости включения в состав территории природного парка земель населенных пунктов.

Ссылка административных истцов на неправомерное нарушение конституционных гарантий прав собственников земельных участков и противоречие оспариваемых актов положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющих содержание правомочий собственников и иных владельцев недвижимого имущества, является несостоятельной. 

Свобода реализации правообладателями вещных прав на землю (ст. 36 Конституции Российской Федерации, ст. 209, 260, 261, 263 Гражданского кодекса Российской Федерации) не является абсолютной и может осуществляться только в той мере, которая не наносит ущерба окружающей среде, не нарушает прав и законных интересов иных лиц, не противоречит закону и законодательно установленным ограничениям оборота и использования земли.

Возможность ограничения прав и свобод правообладателей, населения, иных лиц при создании особо охраняемых природных территорий прямо предусмотрена законодательством об охране окружающей среды и об особо охраняемых природных территориях.

Согласно ст. 21 Федерального закона № 33-ФЗ на территориях природных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков. На территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры. В границах природных парков могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий. 

Содержание ограничений, установленных Положением о природном парке, утвержденным постановлением № 389, не противоречит предписаниям федерального законодательства.

Довод административных истцов о неопределенности утвержденных оспариваемыми актами границ природного парка в связи с неуказанием в текстах этих актов координат поворотных точек границ и невнесением этих границ в государственный кадастр недвижимости признается судом ошибочным.

Законодательными актами, действовавшими на момент издания постановлений № 120 и № 389, не была установлена обязательность указания в актах о создании особо охраняемых природных территорий их географических координат. Описание границ природного парка в указанных постановлениях приведено со ссылками на существующие ориентиры. Сведений о том, что после издания этих постановлений возникали споры о границах территорий, не имеется.

Из материалов исследованного судом землеустроительного дела следует, что после принятия постановления № 389 по содержащимся в нем описаниям границ природного парка и его функциональных зон произведено установление границ на местности. В предусмотренном законом порядке местоположение границ согласовано с правообладателями смежных участков.

Границы природного парка отражены в схемах территориального планирования области, районов, поселений, что подтверждено письмами Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области, и подлежали учету при определении назначения соответствующих участков и их использовании. 

Во исполнение вступившего в законную силу решения Первомайского районного суда г. Ростова-на-Дону от 13 сентября 2016 года в 2016 году, вынесенного по административному иску Ростовского межрайонного природоохранного прокурора, в государственный кадастр недвижимости внесены необходимые сведения о границах природного парка. Дата внесения этих сведений в кадастр не влияет на оценку законности постановлений № 120 и № 389, поскольку подобные сведения не подлежали внесению в кадастр до издания оспариваемых актов. 

Наличие или отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений о границах природного парка, как о зоне с особыми условиями использования территорий, не свидетельствует о том, что данные границы не были установлены и не влияет на факт существования природного парка в описанных в оспариваемых постановлениях границах. Ограничение деятельности собственников земельных участков, расположенных в границах природного парка, возникает в силу закона с момента образования парка и установления его границ.

Суд обращает внимание на то, что административные истцы приобрели права на соответствующие земельные участки, находящиеся в различных функциональных зонах природного парка, после создания последнего и установления его границ, в связи с чем не имеется оснований для вывода о нарушении их прав при издании оспариваемых постановлений. 

Ссылки административных истцов на недостаточную информированность населения и хозяйствующих субъектов о расположении природного парка и особенностях правового режима использования земель не могут быть приняты во внимание, поскольку затрагивают вопросы правоприменения и не могут свидетельствовать о противоречии оспариваемых актов нормам, имеющим большую юридическую силу.

Изменение в последующем позиции органов государственной власти областного уровня и местного самоуправления относительно необходимости сохранения режимов охраны на тех или иных территориях, ранее включенных в природный парк, не свидетельствует о незаконности ранее принятых актов о создании природного парка, установлении его границ и правового режима территории. 

Довод представителя администрации и Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения о противоречии оспариваемых постановлений п. 4 ст. 78 Земельного кодекса Российской Федерации отклоняется судом, поскольку постановления № 120 и № 389 не предписывают использование земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства. Более того, названный пункт не действовал на момент издания постановлений № 120 и № 389, введен в ЗК РФ Федеральным законом от 3 июля 2016 года № 354-ФЗ.

При указанных обстоятельствах основания для признания недействующими постановлений администрации области № 120 и № 389 отсутствуют.

Руководствуясь ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

В удовлетворении административных исковых требований ФИО1, ФИО3, АО «Донтрансгидромеханизация» о признании недействующим со дня принятия постановления Администрации Ростовской области от 8 сентября 2005 года № 120 «О создании государственного природоохранного учреждения Ростовской области «Природный парк «Донской» (в редакции постановлений Администрации Ростовской области от 21 сентября 2006 года № 389, от 15 мая 2014 года № 349, постановлений Правительства Ростовской области от 11 мая 2016 года № 337, от 15 марта 2017 года № 157) отказать.

В удовлетворении административных исковых требований ФИО1, ФИО2, ФИО3, администрации Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области, Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области, АО «Донтрансгидромеханизация» о признании недействующим со дня принятия постановления Администрации Ростовской области от 21 сентября 2006 года № 389 «Об утверждении Положения о природном парке «Донской» и внесении изменений в постановление Администрации Ростовской области от 08.09.2005 № 120» (в редакции постановлений Правительства Ростовской области от 12 ноября 2013 года № 686, от 15 мая 2014 года № 349, от 11 мая 2016 года № 337, от 15 марта 2017 года № 157) отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Ростовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья О.А.Руднева

Решение в окончательной форме принято 5 сентября 2017 года

Судья О.А.Руднева