Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

28 октября 2019 года г. Иркутск

Иркутский областной суд в составе:

председательствующего судьи Петуховой В.Г.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Петуховой В.Г. - Зуевой А.Н.,

с участием прокурора отдела прокуратуры Иркутской области Лоховой Е.Ю.,

с участием главы, председателя Думы Шара-Тоготского муниципального образования ФИО1, представителя администрации Шара-Тоготского муниципального образования ФИО2, администрации Ольхонского районного муниципального образования ФИО3,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело №3а-140/2019 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Иркутской области в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Думе Шара-Тоготского муниципального образования, администрации Шара-Тоготского муниципального образования, главе Шара-Тоготского муниципального образования о признании не действующим в части положения приложения № 1 к решению Думы Шара-Тоготского муниципального образования № 44 от 17 января 2019 года «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Шара-Тоготского муниципального образования»,

установил:

решением Думы Шара-Тоготского муниципального образования № 44 от 17 января 2019 г. утверждены изменения в Правила землепользования и застройки Шара-Тоготского муниципального образования (далее - решение Думы).

Заместитель прокурора Иркутской области Бабенко В.В. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим с момента издания положения приложения № 1 к решению Думы в части отнесения земельных участков и объектов капитального строительства в границах населенных пунктов Шара-Тоготского муниципального образования – сельского поселения с видом разрешенного использования «Гостиничное обслуживание 4.7» с предельными (минимальными и (или) максимальными) размерами земельных участков и предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства на них, как основных и вспомогательных видов и параметров использования земельных участков и объектов капитального строительства по данному виду разрешенного использования в жилой зоне (Ж), а именно:

- статья 6 (Жилая зона (Ж) главы 2 (Градостроительные регламенты земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах структурно-планировочного элемента – «населенный пункт - Куркут»), в части регламентации вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства «Гостиничное обслуживание 4.7» как основного и вспомогательного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также параметров разрешенного использования к ним;

- статья 12 (Жилая зона (Ж) главы 3 (Градостроительные регламенты земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах структурно-планировочного элемента – «населенный пункт - Курма»), в части регламентации вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства «Гостиничное обслуживание 4.7» как основного и вспомогательного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также параметров разрешенного использования к ним;

- статья 18 (Жилая зона (Ж) главы 4 (Градостроительные регламенты земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах структурно-планировочного элемента – «населенный пункт - Сарма»), в части регламентации вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства «Гостиничное обслуживание 4.7» как основного и вспомогательного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также параметров разрешенного использования к ним;

- статья 24 (Жилая зона (Ж) главы 5 (Градостроительные регламенты земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах структурно-планировочного элемента – «населенный пункт – Сахюрта»), в части регламентации вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства «Гостиничное обслуживание 4.7» как основного и вспомогательного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также параметров разрешенного использования к ним;

- статья 30 (Жилая зона (Ж) главы 6 (Градостроительные регламенты земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах структурно-планировочного элемента – «населенный пункт – Шара-Тогот»), в части регламентации вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства «Гостиничное обслуживание 4.7» как основного и вспомогательного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также параметров разрешенного использования к ним;

- статья 36 (Жилая зона (Ж) главы 7 (Градостроительные регламенты земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах структурно-планировочного элемента – «населенный пункт - Шида»), в части регламентации вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства «Гостиничное обслуживание 4.7» как основного и вспомогательного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также параметров разрешенного использования к ним.

Свои требования прокурор мотивировал тем, что решение Думы в оспариваемой части не соответствует требованиям частей 2 и 3 статьи 36 Конституции Российской Федерации, статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьям 1, 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 1, 30, 34, 35, 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 16.1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7- ФЗ «Об охране окружающей среды», поскольку согласно градостроительным регламентам земельных участков и объектов, расположенных в пределах структурно-планировочных элементов по приведенным населенным пунктам в границах территориальной зоны «Ж» (жилая зона) в качестве основного и вспомогательного видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства значится гостиничное обслуживание (код 4.7), описание – для размещения гостиниц и иных зданий, используемых с целью извлечения предпринимательской выгоды из предоставления жилого помещения для временного проживания в них. 

Прокурор полагает, что нарушение требований действующего законодательства в части градостроительного зонирования путем определения планируемого использования земельных участков в границах населенных пунктов предопределяет совершение новых нарушений недобросовестными пользователями земельных участков на территории Шара-Тоготского муниципального образования путем возможного изменения вида разрешенного использования земель, эксплуатируемых не по целевому назначению, с индивидуального жилищного строительства, на котором эксплуатируется туристическая база, на гостиничное обслуживание с целью извлечения предпринимательской выгоды.

Выслушав объяснения сторон, проверив соответствие нормативного правового акта в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Иркутский областной суд приходит к следующему.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий; территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

К полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся, в том числе утверждение правил землепользования и застройки поселений (часть 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункт 20 части 1 статьи 14, часть 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 131-ФЗ).

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ, пункту 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакциях, действовавших на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения поселений, по которым представительным органом местного самоуправления поселения принимаются муниципальные правовые акты.

В соответствии с частью 3 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ Законом Иркутской области от 3 ноября 2016 года № 96-ОЗ, решение вопросов, предусмотренных пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ, отнесено к вопросам местного значения сельских поселений Иркутской области.

Согласно части 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.

В соответствии с пунктами 1, 2 части 2 указанной статьи основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки, в том числе являются: несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений, а также поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

В силу пункта 14 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации в случае подготовки изменений в правила землепользования и застройки в части внесения изменений в градостроительный регламент, установленный для конкретной территориальной зоны, общественные обсуждения или публичные слушания по внесению изменений в правила землепользования и застройки проводятся в границах территориальной зоны, для которой установлен такой градостроительный регламент. В этих случаях срок проведения общественных обсуждений или публичных слушаний не может быть более чем один месяц.

В соответствии со статьей 1 Закона Иркутской области «О статусе и границах муниципальных образований Ольхонского района Иркутской области» от 2 декабря 2004 года № 69-ОЗ на территории Ольхонского района Иркутской области образовано Шара-Тоготское муниципальное образования с административным центром в селе Шара-Тогот.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, решением Думы Шара-Тоготского муниципального образования от 17 января 2019 года № 44 утверждены изменения в Правила землепользования и застройки Шара-Тоготского муниципального образования, а именно в градостроительные регламенты. 

Решение Думы опубликовано в бюллетене нормативно-правовых актов Шара-Тоготского муниципального образования № 16 от 18 января 2019 года.

С учетом названных норм, а также положений статей 7, 23 Устава Шара-Тоготского муниципального образования, установленных по делу обстоятельств, которые сторонами не оспариваются, суд считает, что оспариваемый акт принят уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением порядка принятия и правил опубликования.

Согласно указанным изменениям по населенным пунктам: Куркут, Курма, Сарма, Сахюрта, Шара-Тогот, Шида (главы 2, 3, 4, 5, 6, 7 соответственно, в статьях 6, 12, 18, 24, 30, 36 в соответствии с порядком глав) в границах территориальной зоны «Ж» (жилая зона) в качестве как основного так и вспомогательного видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства значится гостиничное обслуживание (код 4.7.), описание – для размещения гостиниц, а также иных зданий, используемых с целью извлечения предпринимательской выгоды из предоставления жилого помещения для временного проживания в них. Вид разрешенного использования объектов капитального строительства – гостиницы, здания, используемые с целью извлечения предпринимательской выгоды из предоставления жилого помещения для временного проживания в них, в том числе сельские гостевые дома.

Однако внесенные изменения противоречат требованиям пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а именно подготовлены и утверждены Думой Шара-Тоготского муниципального образования без учета положений Генерального плана Шара-Тоготского муниципального образования, а также возможного состава жилых зон, определенного частью 2 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и состава земель населенных пунктов, определенного пунктом 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, а также Классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года № 540 (далее – Классификатор).

В соответствии с частью 5 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам.

В соответствии с частью 3 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могу также включатся территории, предназначенные для ведения садоводства.

В соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков «Жилая застройка» (код 2.0) (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) к жилой застройке относятся здания (помещения в них), предназначенные для проживания человека, за исключением зданий (помещений), используемых, в том числе с целью извлечения предпринимательской выгоды из предоставления жилого помещения для временного проживания в них (гостиницы, дома отдыха).

Содержание вида разрешенного использования «Жилая застройка» (код 2.0) предполагает размещение объектов капитального строительства, непосредственно не предназначенных для проживания человека «Обслуживание жилой застройки» (код 2.7) и «Хранение автотранспорта» (2.7.1).

Вид разрешенного использования «Обслуживание жилой застройки» предполагает размещение объектов капитального строительства, размещение которых предусмотрено видами разрешенного использования с кодами: 3.1 «Коммунальное обслуживание», 3.2 «Социальное обслуживание», 3.3 «Бытовое обслуживание», 3.4 «Здравоохранение», 3.4.1 «Амбулаторно-поликлиническое обслуживание», 3.5.1 «Дошкольное, начальное и среднее общее образование», 3.6 «Культурное развитие», 3.7 Религиозное использование», 3.10.1 «Амбулаторное ветеринарное обслуживание», 4.1 «Деловое управление», 4.3 «Рынки», 4.4 «Магазины, 4.6 «Общественное питание», 5.1.2 «Обеспечение занятий спортом в помещениях», 5.1.3 «Площадки для занятий спортом», если их размещение необходимо для обслуживания жилой застройки, а также связано с проживанием граждан, не причиняет вред окружающей среде и санитарному благополучию, не нарушает права жителей, не требует установления санитарной зоны.

В соответствии с частью 5 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации для размещения объектов предпринимательской деятельности, к каковым относится «Гостиничное обслуживание», предназначены общественно-деловые зоны.

В соответствии с Классификатором вид разрешенного использования земельных участков «Гостиничное обслуживание» (код 4.7) включен в содержание вида разрешенного использования «Предпринимательство» (код 4.0).

Указанное согласуется и с положением части 6 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой, допускается включение гостиниц в перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в «общественно-деловых зонах».

Из содержания карты функциональных зон к Генеральному плану Шара-Тоготского муниципального образования следует, что размещение гостиниц запланировано именно в «общественно-деловых зонах», а не в зоне «жилой застройки».

Кроме того, в Правилах землепользования и застройки Шара-Тоготского муниципального образования, с изменениями, внесенными решением Думы № 44 от 17 января 2019 года, в статье 7 предусмотрена «Общественно-деловая зона», где основным видом разрешенного использования земельных участков является, в том числе, «Гостиничное обслуживание» (код 4.7.), предусматривающее размещение гостиниц, а также иных зданий, используемых с целью извлечения предпринимательской выгоды из предоставления жилого помещения для временного проживания, в том числе сельские гостевые дома.

Таким образом, поскольку такой вид разрешенного использование земельных участков как «Гостиничное обслуживание» связано с размещением зданий, используемых только с целью извлечения предпринимательской выгоды, что прямо запрещено в «Жилых зонах», внесенные изменения в текстовую часть Правил землепользования и застройки Шара-Тоготского муниципального образования, предусматривающие в качестве основного и вспомогательного видов разрешенного использования «гостиничное обслуживание» (код 4.7) по населенным пунктам: Куркут, Курма, Сарма, Сахюрта, Шара-Тогот, Шида (главы 2, 3, 4, 5, 6, 7 соответственно, в статьях 6, 12, 18, 24, 30, 36 в соответствии с порядком глав) в границах территориальной зоны «Ж» (жилая зона) является противоречащим приведенным нормам закона.

В данном случае заслуживают внимания суда доводы прокурора о том, что нарушение требований действующего законодательства в части градостроительного зонирования путем определения порядка использования земельных участков в границах перечисленных населенных пунктов, предопределяет совершение новых нарушений недобросовестными пользователями земельных участков на территории Шара-Тоготского муниципального образования (учитывая территориальные особенности Ольхонского района, расположенного в границах Центральной экологической зоны Байкальской природной территории), путем использования возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка, на котором имеющееся здание (помещение) фактически эксплуатируется как туристическая база, с индивидуального жилищного строительства на гостиничное обслуживание. 

Кроме того, суд полагает необходимым отметить, что в ходе подготовки данного дела к судебному разбирательству, судом было предложено административному ответчику представить карты градостроительного зонирования к Правилам землепользования и застройки, являющиеся составной частью Правил (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащих границы территориальных зон.

Главой муниципального образования ФИО1 суду представлены карты по населенным пунктам муниципального образования, поименованные как «Проект внесения изменения в правила землепользования и застройки Шара-Тоготского муниципального образования», имеющие условных обозначений и границ территориальных зон. В судебное заседание 29 октября 2019 года ФИО1 представлены иные карты, вновь поименованные как «Проект внесения изменения в правила землепользования и застройки Шара-Тоготского муниципального образования», но уже с нанесенными условными обозначениями границ и территориальных зон. Главой муниципального образования ФИО1 дано суду пояснение, что иных карт у администрации нет, все работы ведутся только с картой функциональных зон к Генеральному плану, к которому сейчас готовятся изменения, поскольку ранее границы территорий не были определены.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о неопределенности оспариваемого в части нормативного правового акта. 

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П и от 21 января 2010 года № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Довод представителя администрации ФИО2 о том, что в административном исковом заявлении указанные обстоятельства прокурором не приведены, не заслуживают внимания суда, поскольку согласно частям 7, 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объеме, оспариваемый акт или его часть подлежат проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в административном исковом заявлении, заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.

При изложенных выше обстоятельствах согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление подлежит удовлетворению.

Разрешая вопрос о дате, с которой оспариваемый нормативный правовой акт признается недействующим, суд учитывает, что он применялся в период с 17 января 2019 года по день вынесения решения суда и на основании него были реализованы права граждан.

В связи с этим, оспариваемое в части заместителем прокурора Иркутской области приложение № 1 к решению Думы Шара-Тоготского муниципального образования № 44 от 17 января 2019 года, должно быть признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о принятом Иркутским областным судом решении подлежит публикации в бюллетене нормативно-правовых актов Шара-Тоготского муниципального образования, в котором и был опубликован оспариваемый нормативный правовой акт, в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 178 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Иркутский областной суд

решил:

административное исковое заявление удовлетворить.

Признать не действующим с момента вступления решения суда в законную силу положения приложения № 1 к решению Думы Шара-Тоготского муниципального образования № 44 от 17 января 2019 г. «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Шара-Тоготского муниципального образования в части:

- статья 6 (Жилая зона (Ж) главы 2 (Градостроительные регламенты земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах структурно-планировочного элемента – «населенный пункт - Куркут»), в части регламентации вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства «Гостиничное обслуживание 4.7» как основного и вспомогательного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также параметров разрешенного использования к ним;

- статья 12 (Жилая зона (Ж) главы 3 (Градостроительные регламенты земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах структурно-планировочного элемента – «населенный пункт - Курма»), в части регламентации вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства «Гостиничное обслуживание 4.7» как основного и вспомогательного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также параметров разрешенного использования к ним;

- статья 18 (Жилая зона (Ж) главы 4 (Градостроительные регламенты земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах структурно-планировочного элемента – «населенный пункт - Сарма»), в части регламентации вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства «Гостиничное обслуживание 4.7» как основного и вспомогательного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также параметров разрешенного использования к ним;

- статья 24 (Жилая зона (Ж) главы 5 (Градостроительные регламенты земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах структурно-планировочного элемента – «населенный пункт – Сахюрта»), в части регламентации вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства «Гостиничное обслуживание 4.7» как основного и вспомогательного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также параметров разрешенного использования к ним;

- статья 30 (Жилая зона (Ж) главы 6 (Градостроительные регламенты земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах структурно-планировочного элемента – «населенный пункт – Шара-Тогот»), в части регламентации вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства «Гостиничное обслуживание 4.7» как основного и вспомогательного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также параметров разрешенного использования к ним;

- статья 36 (Жилая зона (Ж) главы 7 (Градостроительные регламенты земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах структурно-планировочного элемента – «населенный пункт - Шида»), в части регламентации вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства «Гостиничное обслуживание 4.7» как основного и вспомогательного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также параметров разрешенного использования к ним.

Решение может быть обжаловано в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий судья В.Г.Петухова