Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

14 ноября 2017 года Кировский районный суд г. Астрахани в составе: председательствующего судьи Г.К. Шамшутдиновой

при секретаре А.П. Шевченко, 

рассмотрев в открытом судебном заседании в здании Кировского районного суда г.Астрахани, расположенного по адресу: 

<

...>, административное дело № 2а-4303/2017 по административному иску прокурора г. Астрахани к администрации МО «Город Астрахань» о признании распоряжений администрации МО «Город Астрахань» об утверждении градостроительных планов земельных участков незаконными (недействующими),

У С Т А Н О В И Л:

Административный истец прокурор г. Астрахани обратился в суд с административным исковым заявлением, указав, что в целях соблюдения прав человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства проводятся публичные слушания по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений, с участием жителей поселений, городских округов в обязательном порядке.

Прокуратурой района по обращению жителей ул.Ген.ФИО1 г.Астрахани проведена проверка исполнения градостроительного законодательства.

Проверкой установлено, что постановлением и.о. мэра города Астрахани от 24 ноября 2014 года №1277-р-м проведение публичных слушаний по внесению изменений в Генеральный план развития города Астрахани до 2025 г. назначено на 03 декабря 2014 года.

Сообщение о проведении публичных слушаниях опубликовано в официальном периодическом издании - бюллетене «Астраханский вестник» от 27 ноября 2014 года, а также на официальном сайте администрации МО «Город Астрахань».

03 декабря 2014 года в ходе публичных слушаний по обсуждению Генерального плана развития города Астрахани до 2025 г. от населения поступило три предложения о внесении изменений в территориальные зоны, все три предложения в ходе публичных слушаний были обсуждены.

При этом в ходе публичных слушаний предложения об изменении территориальных зон по ул. Генерала ФИО1 г. Астрахани не поступали, в связи с чем предметом обсуждения на публичных слушаниях 03 декабря 2014 года не были.

10 февраля 2015 года на заседании комиссии по землепользованию и застройке г. Астрахани рассмотрено заявление ООО СК «Монтажстрой» о предоставлении земельных участков под строительство четырех многоуровневых гаражей - стоянок по ул. Ген. ФИО1, 2, 4, 6, 8 в Кировском районе. 

По результатам рассмотрения заявления комиссией принято решение по изменению территориальной зоны с СН-6 на Ж-3 для чего предварительно внести соответствующие изменения в Правила землепользования и застройки города и Генеральный план развития города. Впоследствии комиссия пришла к выводу об уточнении зоны и необходимости ее перевода с СН-6 в ПК-4.

Указанные предложения комиссии управлением по строительству, архитектуре и градостроительству администрации муниципального образования «Город Астрахань» включены в проект решения Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» о внесении изменений в Генеральный план развития города Астрахани до 2025 года, который утвержден решением от 16 апреля 2015 № 35.

Однако результаты решений, принятых на комиссиях по землепользованию и застройке от 10 февраля 2015 года, и иные решения, принятые комиссией в период с 03 декабря 2014 года по 26 февраля 2015 года, не выносились на публичные слушания.

Впоследствии, решение Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» от 16 апреля 2015 № 35 легло в основу утвержденных распоряжениями администрации г. Астрахани градостроительных планов и разрешений на строительство многоуровневых гаражей по ул. Ген. ФИО1, 6, 8 г. Астрахани.

Распоряжением администрации МО «Город Астрахань» от 07 декабря 2016 года № 04-01-405 утвержден градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 30:12:000000:7858.

Распоряжением администрации МО «Город Астрахань» от 10 марта 2017 года утвержден градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 30:12:000000:8003.

В градостроительных планах расположение земельных участков по адресу: ул. ФИО1, 6, 8 г. Астрахани указано в зоне ПК-4, что является неверным, поскольку процедура проведения публичных слушаний по изменению территориальной зоны проведена с нарушением.

Таким образом, в результате указанных действий управления по строительству, архитектуре и градостроительству администрации МО «Город Астрахань» нарушены нормы градостроительного законодательства, поскольку изменение указанной зоны не рассматривалось на публичных слушаниях, мнение граждан по данному вопросу не учитывалось.

По результатам проведенной в июле 2017 г. проверки в связи с выявленными нарушениями прокурором г. Астрахани 26 июля 2017 года главе администрации МО «Город Астрахань» внесено представление об устранении нарушений градостроительного законодательства.

По результатам рассмотрения представления требования, указанные в нем, администрацией МО «Город Астрахань» удовлетворены, 28 сентября 2017 года проведены публичные слушания по вопросу изменения территориальной зоны по ул. Ген. ФИО1 2, 4, 6, 8 г. Астрахани с СН-6 на ПК -4.

Однако в связи с тем, что до проведения публичных слушаний застройщиком велось строительство, прокуратурой г. Астрахани 07 сентября 2017 принесены протесты на 2 выданных управлением по строительству, архитектуре и градостроительству разрешения на строительство ООО СК «Новострой», а также на распоряжения об утверждении градостроительных планов на земельные участки, расположенных по адресу: ул. ФИО1, 6, 8 г. Астрахани, по результатам рассмотрения которых 11 сентября 2017 требования прокурора г. Астрахани, изложенные в протестах, отклонены.

В связи с чем прокурор г. Астрахани просит признать распоряжение администрации МО «Город Астрахань» от 07 декабря 2016 года № 04-01-405 об утверждении градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 30:12:000000:7858, распоряжение администрации МО «Город Астрахань» от 10 марта 2017 года об утверждении градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 30:12:000000:8003 незаконными. Впоследствии прокурором требования уточнены в части признания указанных распоряжений не действующими.

В судебном заседании пом. прокурора Лаисцева Н.В. административные исковые требования поддержала.

Представитель административного ответчика администрации МО «Город Астрахань» ФИО2 административные исковые требования не признала.

Представители заинтересованного лица ФИО3, ФИО4, ФИО5 с доводами административного иска не согласились, представили возражения.

Заслушав стороны, исследовав доказательства в письменной форме, суд приходит к следующему выводу.

Судом установлено, что прокуратурой города по обращению жителей ул.Ген.ФИО1 г.Астрахани проведена проверка исполнения градостроительного законодательства.

По результатам проведенной проверки прокурором г. Астрахани 26 июля 2017 года главе администрации МО «Город Астрахань» внесено представление об устранении нарушений градостроительного законодательства, где указано, что постановлением и.о. мэра города Астрахани от 24 ноября 2014 года №1277-р-м проведение публичных слушаний по внесению изменений в Генеральный план развития города Астрахани до 2025 г. назначено на 03 декабря 2014 года.

Сообщение о проведении публичных слушаниях опубликовано в официальном периодическом издании бюллетене «Астраханский вестник» от 27 ноября 2014 года, а также на официальном сайте администрации МО «Город Астрахань».

03 декабря 2014 года в ходе публичных слушаний по обсуждению Генерального плана развития города Астрахани до 2025 г. от населения поступило три предложения о внесении изменений в территориальные зоны, все три предложения в ходе публичных слушаний были обсуждены.

При этом в ходе публичных слушаний предложения об изменении территориальных зон по ул. Генерала ФИО1 г. Астрахани не поступали, в связи с чем предметом обсуждения на публичных слушаниях 03 декабря 2014 года не были.

10 февраля 2015 года на заседании комиссии по землепользованию и застройке г. Астрахани рассмотрено заявление ООО СК «Монтажстрой» о предоставлении земельных участков под строительство четырех многоуровневых гаражей- стоянок по ул. Ген. ФИО1, 2, 4, 6, 8 в Кировском районе. 

По результатам рассмотрения заявления комиссией принято решение по изменению территориальной зоны с СН-6 на Ж-3, предварительному внесению соответствующих изменений в Правила землепользования и застройки города и Генеральный план развития города. Впоследствии комиссия пришла к выводу об уточнении зоны и необходимости ее перевода с СН-6 в ПК-4.

Указанные предложения комиссии управлением по строительству, архитектуре и градостроительству администрации муниципального образования «Город Астрахань» включены в проект Решения Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» о внесении изменений в Генеральный план развития города Астрахани до 2025 года, который утвержден решением от 16 апреля 2015 № 35.

Однако, как указано в представлении, результаты решений, принятых на комиссиях по землепользованию и застройке от 10 февраля 2015 года не выносились на публичные слушания.

По результатам рассмотрения представления администрацией дан ответ, что 28 сентября 2017 года проведены публичные слушания по вопросу изменения территориальной зоны по ул. Ген. ФИО1 2, 4, 6, 8 г. Астрахани с СН-6 на ПК -4.

Судом также установлено, что распоряжением начальника управления по строительству, архитектуре и градостроительству администрации МО «Город Астрахань» от 07 декабря 2016 года № 04-01-405 утвержден разработанный по обращению ООО СК «Новосел» градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 30:12:000000:7858.

Распоряжением начальника управления по строительству, архитектуре и градостроительству администрации МО «Город Астрахань» от 10 марта 2017 года № 04-01-454 утвержден разработанный по обращению ООО СК «Астраханьмонтажстрой» градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 30:12:000000:8003.

Нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами (статья 3 Закона № 210-ФЗ).

Согласно пункту 4 статьи 2, пункту 1 части 1 статьи 6, части 14 статьи 13 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять эти услуги в соответствии с административными регламентами - нормативными правовыми актами, устанавливающими порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. Порядок разработки и утверждения административных регламентов муниципальными органами устанавливается исполнительным органом местного самоуправления.

На период утверждения указанных градостроительных планов действовал Регламент администрации муниципального образования «Город Астрахань» по предоставлению муниципальной услуги «Выдача градостроительных планов земельных участков», утв. Постановлением администрации г.Астрахани 16 декабря 2013 года № 11072.

Административным регламентом установлен перечень документов, необходимых для предоставления услуги по подготовке, утверждению и выдаче градостроительных планов земельных участков.

Основанием для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги, является несоблюдение установленных условий признания действительности усиленной квалифицированной электронной подписи (в случае обращения заявителя за предоставлением муниципальной услуги в электронном виде). Основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги - отсутствуют.

Органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг (пункт 1 части 1 статьи 7 Закона № 210-ФЗ).

В данном случае отношения по утверждению и выдаче градостроительных планов земельных участков относятся к сфере градостроительной деятельности.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей на момент вынесения оспариваемых распоряжений) подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства земельным участкам. Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.

При этом согласно части 17 статьи 46 Градостроительного кодекса (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемых распоряжений) в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, проведения ряда процедур (в частности, подготовки документации по планировке территории, ее проверки, публичных слушаний по проекту планировки территории) не требуется. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.

Таким образом, процедура выдачи градостроительного плана земельного участка носила заявительный характер, данный документ подлежал выдаче уполномоченным органом в упрощенном порядке по заявлению заинтересованного лица. Каких-либо иных документов, необходимых для предоставления градостроительного плана земельного участка, названная норма не предусматривала.

При этом, прокурор ссылается на факт принятия Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» решения о внесении изменений в Генеральный план развития города Астрахани до 2025 года от 16 апреля 2015 года № 35, указывая, что данное решение Городской Думы легло в основу утвержденных распоряжениями администрации г. Астрахани градостроительных планов и разрешений на строительство многоуровневых гаражей по ул. Ген. ФИО1, 6, 8 г. Астрахани, в то время как предложения об изменении территориальных зон по ул. Генерала ФИО1 г. Астрахани не поступали, в связи с чем предметом обсуждения на публичных слушаниях 03 декабря 2014 года не были.

Между тем, предметом рассмотрения настоящего административного иска являются указанные распоряжения начальника управления по строительству, архитектуре и градостроительству администрации МО «Город Астрахань», а не законность внесенных изменений в Генеральный план развития города, для оспаривания которых предусмотрен иной порядок и иная подсудность.

На период вынесения указанных распоряжений, на период обращения в суд с настоящим иском (сентябрь 2017 года) законность принятого решения никем не оспаривалась.

Лишь 16 октября 2017 года прокурором города Главе МО «Город Астрахань» внесены два протеста : на п.1.2 решения Городской Думы МО «Город Астрахань» от 16 апреля 2015 года № 35, на ст.12 Правил землепользования и застройки МО «Город Астрахань», утв. Решением Городской Думы МО «Город Астрахань» от 17 ноября 2016 года № 156.

Решениями Городской Думы МО «Город Астрахань» от 26 октября 2017 года № 153 и № 154 протесты прокурора удовлетворены: внесены изменения в указанные решение и Правила. 

Решения Городской Думы МО «Город Астрахань» вступают в законную силу после его официального опубликования. Решения опубликованы в официальном периодическом издании - бюллетене «Астраханский вестник» № 43 от 02 ноября 2017 года.

Таким образом, на период принятия оспариваемых распоряжений данные акты действовали в прежней редакции. 

Суд также считает необходимым отметить, что генеральный план поселения является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации). При этом территориальное планирование представляет собой планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения; функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (статья 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации ).

Частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Исходя из названных положений законодательства, следует вывод, что действующее градостроительное законодательство не содержит требований, обязывающих органы государственной власти, органы местного самоуправления определять функциональные зоны в генеральном плане исключительно в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие в будущем.

Реализация документов территориального планирования осуществляется путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (статья 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации ).

В силу части 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (часть 5 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации ).

Согласно статье 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории. 

Частью 1 статьи 41.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов функциональных зон.

Положения градостроительного законодательства не ставят возможность непосредственной разработки документации по планировке территории в зависимость от наличия или отсутствия прав на земельные участки в границах территории, на которую разрабатывается проект планировки, и не содержат требований учитывать фактическое использование земельных участков при разработке и утверждении проектов планировки территории.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания (определения от 6 ноября 2003 г. № 387-О, от 15 июля 2010 г. № 931-О-О и от 25 февраля 2016 г. № 242-О).

Исходя из заявленных требований и оснований административного иска судом выяснено, что администрацией соблюдены полномочия должностного лица на принятие оспариваемых распоряжений и порядок принятия.

Распоряжением мэра города Астрахани от 18 июля 2013 года № 487-р-м начальнику управления по строительству, архитектуре и градостроительству администрации города Астрахани, а также лицу, исполняющему его обязанности, делегировано право утверждения градостроительных планов земельных участков в виде отдельного документа.

Процедура и вид данных актов соответствуют требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации, Устава МО «Город Астрахань», Регламента по предоставлению муниципальной услуги «Выдача градостроительных планов земельных участков», утв. Постановлением администрации г.Астрахани 16 декабря 2013 года № 11072.

Согласно пункту 62 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации РФ от 27 сентября 2016 года № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу, что административный иск прокурора удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь ст.ст.175-180,215, 227-228 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении административного иска прокурора г. Астрахани к администрации МО «Город Астрахань» о признании распоряжения администрации МО «Город Астрахань» от 07 декабря 2016 года № 04-01-405 об утверждении градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 30:12:000000:7858, распоряжения администрации МО «Город Астрахань» от 10 марта 2017 года № 04-01-454 об утверждении градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 30:12:000000:8003, незаконными (недействующими) отказать.

Решение суда может быть обжаловано в апелляционном порядке в Астраханский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме. 

Судья: