судья Дерябина Е.С. дело № 33а-2401/2025

А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

10 декабря 2025 года

Судебная коллегия по административным делам Костромского областного суда в составе председательствующего Лукоянова А.Н.

судей Пелевиной Н.В. и Колесова Р.Н.,

при секретаре Сайкиной Е.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело (№ 2а-1142/2025, УИД 44RS0028-01-2025-001364-66) по апелляционной жалобе представителя Администрации Костромского муниципального района Костромской области по доверенности ФИО1 на решение Костромского районного суда Костромской области от 28 августа 2025 года, которым удовлетворено административное исковое заявление ФИО2 к Администрации Костромского муниципального района Костромской области о признании незаконным отказа во включении земельного участка в границы населенного пункта и выдаче разрешения на изменение вида разрешенного использования земельного участка, обязании повторно рассмотреть заявление.

Заслушав доклад судьи Лукоянова А.Н., выслушав объяснения представителя Администрации Костромского муниципального района ФИО3, поддержавшей апелляционную жалобу, возражения представителя ФИО2 – ФИО4 относительно апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

ФИО2 обратилась в суд с названным административным иском, просила признать незаконным выраженный в письме от 03 июня 2025 года № № отказ Администрации Костромского муниципального района (далее также – Администрация) в выдаче разрешения на изменение вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером №, площадью 

<

данные изъяты> кв.м, расположенного по адресу: местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка, ориентир земельный участок с кадастровым номером 

<

данные изъяты>, участок находится примерно в 

<

данные изъяты> метрах по направлению на юго-запад от ориентира, почтовый адрес ориентира: 

<

адрес> и включении его в границы населенного пункта село Минское Минского сельского поселения Костромского района, обязать администрацию в четырнадцатидневный срок со дня вступления решения суда в законную силу повторно рассмотреть заявление от 23 октября 2024 года.

В обоснование требований указала, что на основании договора купли-продажи от 12 февраля 2024 года № является собственником указанного земельного участка, относящегося к категории земель – земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования «для ведения личного подсобного хозяйства на полевых участках». 23 октября 2024 года она обратилась в Администрацию с заявлением об изменении вида разрешенного использования принадлежащего ей земельного участка и включении его в границы населенного пункта село Минское. В удовлетворении заявления ей было отказано 12 ноября 2024 года.

Решением 

<

данные изъяты> от 19 марта 2025 года по административному делу № данный отказ признан незаконным, на Администрацию возложена обязанность повторно рассмотреть заявление.

Оспариваемым письмом Администрации от 03 июня 2025 года в удовлетворении поданного ею заявления вновь отказано. Однако из данного письма следует, что Администрацией вообще не рассматривался вопрос о включении земельного участка в границы населенного пункта, соответствующее заключение о возможности и целесообразности включения земельного участка в границы населенного пункта не подготавливалось, не проводилась проверка заявления на предмет наличия оснований к отказу, предусмотренных частями 19, 20 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации». Безосновательный отказ в принятии решения об изменении вида разрешенного использования земельного участка с включением его в границы населенного пункта является препятствием для реализации Генерального плана Минского сельского поселения Костромского муниципального района, в соответствии с которым спорный земельный участок расположен в зоне перспективной застройки и, как следствие, для рационального использования земельного участка его собственником.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены администрация Минского сельского поселения Костромского муниципального района, Комитет имущественных и земельных отношений, архитектуры и градостроительства администрации Костромского муниципального района.

Решением Костромского районного суда от 28 августа 2025 года административные исковые требования ФИО2 удовлетворены, признан незаконным оспариваемый отказ, на Администрацию возложена обязанность в четырнадцатидневный срок со дня вступления решения суда в законную силу повторно рассмотреть заявление ФИО2, сообщить в суд и административному истцу об исполнении решения.

В апелляционной жалобе представитель Администрации Костромского муниципального района ФИО1 просила решение суда отменить, в удовлетворении требований отказать. В обоснование жалобы указала, что в 2019 году ФИО2 уже обращалась в Администрацию с аналогичным заявлением, в удовлетворении которого было отказано. Решением суда по делу № № этот отказ признан законным. В связи с этим суду следовало отказать в принятии настоящего административного иска. Полагает, что включение земельных участков в границы населённых пунктов в силу положений пункта 1.1 статьи 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 г. N 191-ФЗ после 31 декабря 2012 года возможно только путём внесения изменений в генеральные планы, схемы территориального планирования в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации. Подготовка мотивированного заключения, предусмотренного указанным Федеральным законом, на сегодняшний день действующим законодательством не предусмотрена. При этом на органе местного самоуправления не лежит обязанность удовлетворять соответствующее обращение гражданина.

Отмечает, что, приняв на себя права и обязанности собственника, ФИО2, тем самым, выразила согласие на использование земельного участка в соответствии с его категорией и видом разрешенного использования. Тем более, необходимо учитывать позицию Верховного Суда Российской Федерации, отраженную в Обзоре практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утверждённом Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018 г., согласно которой произвольное изменение вида разрешенного использования земельного участка в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам предоставления земельных участков, находящихся в публичной собственности.

Поскольку градостроительные регламенты должны устанавливаться с учетом фактического использования земельных участков (подпункт 1 пункта 2 статьи 36 Градостроительного кодекс РФ) предполагается внесение изменений в генеральный план Минского сельского поселения именно исходя из фактического использования земельных участков (земли сельскохозяйственного назначения).

Обращает внимание на то, что административным истцом не указано какие права нарушены оспариваемым решением.

В возражениях на апелляционную жалобу представитель административного истца ФИО2 – ФИО4 просила оставить решение без изменения, жалобу – без удовлетворения.

Изучив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Разрешая заявленные исковые требования, суд руководствовался положениями Земельного кодекса Российской Федерации (статьи 1, 7, 8, 77, 83, 84), Градостроительного кодекса Российской Федерации (статья 23), Федерального закона от 29.12.2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (статья 4.1, далее также – Закон о введении в действие Градостроительного кодекса РФ), Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (статья 8), Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 14), а также Закона Костромской области от 04 декабря 2015 года N 38-6-ЗКО «О закреплении за сельскими поселениями Костромской области вопросов местного значения».

При этом суд исходил из того, что Администрация в отказе об удовлетворении заявления не сослалась на предусмотренные в частях 19, 20 статьи 4.1 Закона о введении в действие Градостроительного кодекса РФ основания отказа. По действующему Генеральному плану Минского сельского поселения земельный участок ФИО2 располагается в проектной зоне территории населенных пунктов – зоне развития застройки многоквартирными домами (Ж-2), а проект генерального плана об исключении этой территории из перспективной границы населенного пункта село Минское на данный момент не утвержден.

В связи с этим суд признал незаконным отказ Администрации и удовлетворил заявленные требования.

Судебная коллегия не может согласиться с таким выводом суда, поскольку он не соответствует обстоятельствам административного дела, сделан с неправильным применением норм материального права.

Как следует из материалов дела и установлено судом, ФИО2 с ДД.ММ.ГГГГ является собственником земельного участка с кадастровым номером № площадью 

<

данные изъяты> кв.м, категории земель: земли сельскохозяйственного назначения; вид разрешенного использования: ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках; расположенного по адресу: местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка, ориентир земельный участок с кадастровым номером №, участок находится примерно в 

<

данные изъяты> м по направлению на юго-запад от ориентира, почтовый адрес ориентира: 

<

адрес>.

23 октября 2024 года она обратилась в Администрацию с заявлением о включении данного земельного участка в границы населённого пункта село Минское и изменении вида разрешенного использования на «ведение личного подсобного хозяйств (приусадебного)».

В удовлетворении данного заявления ей было отказано письмом Администрации от 12 ноября 2024 года.

Решением 

<

данные изъяты> от 19 марта 2025 года, вступившим в законную силу 06 мая 2025 года, отказ признан незаконным ввиду его немотивированности, на Администрацию возложена обязанность повторно рассмотреть заявление.

По результатам повторного рассмотрения заявления во исполнение указанного решения суда Администрация направила ФИО2 ответ от 03 июня 2025 года № об отказе в удовлетворении заявления.

В обоснование отказа Администрация, сославшись на положения действующего земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности, указала, что орган местного самоуправления не обязан по обращению гражданина вносить изменения в генеральный план, предусматривающие изменение границ населённых пунктов, в том числе путём включения земельных участков в границы населённых пунктов. Решение об изменении границ населённых пунктов принимается органом местного самоуправления исходя из целесообразности.

На основании постановления Администрации Костромского района от 24 января 2022 года № разработан проект изменений в Генеральный план Минского сельского поселения, предусматривающий исключение зоны перспективной застройки, в которую входит принадлежащий ФИО2 земельный участок. Тем самым, генеральный план будет приведён в соответствие с фактическим использованием данных земельных участков, входящих в указанную зону.

Территория, в которую входит принадлежащий ФИО2 земельный участок, не имеет общей границы с населенным пунктом Минское, отделен от населенного пункта дорогой областного значения. Включение участка в границы населенного пункта является нецелесообразным, поскольку не способствует перспективе развития населённого пункта, направлено на удовлетворение интересов одного землепользователя, для осуществления жилищного строительства отсутствуют свободные мощности имеющихся коммуникаций, отсутствует возможность обеспечения социальной инфраструктуры в полном объёме, потребуются дополнительные финансовые затраты из бюджета района на исполнение полномочий органов местного самоуправления.

Кроме того, Администрация указала, что по действующему генеральному плану предусмотрен расчетный срок комплексного территориального развития поселения, в том числе освоение перспективных зон индивидуального жилищного строительства, до 2023 года. Причем развитие индивидуального жилищного строительства предполагалось через проведение торгов по продаже земельных участков для пополнения бюджета района. Однако ФИО2 получила земельный участок в аренду, а затем выкупила его в собственность на льготных условиях, что не соответствует порядку предоставления земельных участков с видом разрешенного использования «для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок)», установленному статьей 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации, и предусматривающему проведение публичной процедуры предоставления земельного участка путем извещения неограниченного круга лиц о проведении торгов.

Согласно положениям Земельного кодекса РФ (далее также – ЗК РФ) земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на несколько категорий, среди которых выделяются, в частности, земли сельскохозяйственного назначения и земли населенных пунктов (пункт 1 статьи 7).

Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий (пункты 1 и 2 статьи 83). Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (пункт 1 статьи 77).

Перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном названным Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности (пункт 1 статьи 8). Установление, изменение границ населенных пунктов осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности (пункт 1 статьи 84).

В соответствии с пунктом 20 части 1, частями 3 и 4 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Законом Костромской области от 04 декабря 2015 года N 38-6-ЗКО «О закреплении за сельскими поселениями Костромской области вопросов местного значения» решение вопросов местного значения по градостроительной деятельности на территории сельских поселений Костромской области отнесено к полномочиям муниципальных районов.

Согласно положениям Градостроительного кодекса РФ (далее также – ГрК РФ) границы населённых пунктов поселения устанавливаются генеральным планом поселения (статья 23). Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана. Физические лица вправе вносить предложения о внесении изменений в генеральный план (части 10, 16 статьи 24).

Внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии со статьями 24, 9 и 25 ГрК РФ (часть 17 статьи 24).

В силу указанных норм территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, муниципальных образований (часть 1 статьи 9).

Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц (часть 3 статьи 24).

В тоже время внесение в генеральный план изменений, предусматривающих изменение границ населенных пунктов в целях жилищного строительства, осуществляется без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний (части 17 и 18 статьи 24).

Проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьёй 25 ГрК РФ обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 8 статьи 24). Статья 25 ГрК РФ устанавливает особенности согласования проекта генерального плана с органами исполнительной власти федерального и регионального уровней, а также с заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных образований.

Представительный орган местного самоуправления с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимает решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе администрации на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением (часть 13 статьи 24).

Таким образом, согласно приведённым положениям Градостроительного кодекса РФ предложения заинтересованных лиц (в том числе по вопросу включения в границы населённого пункта земельных участков) подлежат учету при разработке проекта генерального плана, проекта внесения изменений в него, но не имеют для органов местного самоуправления обязательного характера.

Как следует из части 13 статьи 24 ГрК РФ, в представительный орган местного самоуправления проект генерального плана либо проект изменений в него направляются уже без приложения предложений заинтересованных лиц. То есть вопрос приемлемости данных предложений и необходимости их отражения в проекте разрешается именно администрацией муниципального образования.

Критерии целесообразности включения земельных участков в границы населенных пунктов законодателем не установлены. Принятие решений по этому вопросу отнесено к исключительной компетенции органа местного самоуправления, который в данном случае, как усматривается из материалов административного дела, при принятии решения учитывал не оспариваемые заявителем фактические обстоятельства, в том числе, расположение земельного участка по отношению к границам населённого пункта (отсутствие общей границы), отсутствие свободных мощностей имеющихся коммуникаций, отсутствие возможности обеспечения социальной инфраструктуры в полном объёме.

Из имеющихся в деле фрагментов карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки Минского сельского поселения, фрагмента основного чертежа генерального плана Минского сельского поселения, действительно, следует, что земельный участок административного истца не имеет общей границы с населённым пунктом Минское.

В пункте 18 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 г. N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснено, что в случаях, когда в соответствии с законодательством органу или лицу, наделенным публичными полномочиями, предоставляется усмотрение при реализации полномочий, суд в соответствии с частью 1 статьи 1 и статьёй 9 КАС РФ осуществляет проверку правомерности (обоснованности) реализации усмотрения в отношении граждан, организаций. Осуществление усмотрения, включая выбор возможного варианта поведения, вопреки предусмотренным законом целям либо в нарушение требований соразмерности является основанием для вывода о нарушении пределов усмотрения и для признания оспариваемых решений, действий (бездействия) незаконными (пункты 1 и 4 части 9 статьи 226 КАС РФ).

Учитывая установленные по делу фактические обстоятельства, судебная коллегия не усматривает, что отказ администрации во включении земельного участка в границы населённого пункта противоречит каким-либо предусмотренным законом целям либо нарушает требования соразмерности и, соответственно, свидетельствует о нарушении пределов усмотрения.

Судебная коллегия полагает, что учтённые администрацией обстоятельства не могут рассматриваться как несущественные для решения вопроса о включении земельного участка в границы населённого пункта.

В силу пункта 9 статьи 226 и части 2 статьи 227 КАС РФ по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица решение об удовлетворении заявленных требований может быть принято в том случае, если оспариваемое решение, действие (бездействие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушает права и свободы заявителя.

В рассматриваемом случае совокупности названных обстоятельств не имеется, отказ во включении земельного участка в границы населённого пункта не препятствует в использовании участка в соответствии с установленным целевым назначением.

Поскольку с учетом изложенного не имеется оснований для удовлетворения заявленных административным истцом требований, судебная коллегия, исходя из положений пункта 2 статьи 309, пунктов 3 и 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, приходит к выводу о наличии оснований для отмены решения суда и принятия по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований административного истца.

На основании изложенного, руководствуясь статьёй 309 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Костромского районного суда Костромской области от 28 августа 2025 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым требования ФИО2 оставить без удовлетворения.

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба во Второй кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи:

Мотивированное апелляционное определение составлено 24 декабря 2025 года.