административное дело № 3а-13/2025 (3а-214/2025)

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

02 февраля 2026 года г. Краснодар

Краснодарский краевой суд в составе:

судьи Агибаловой В.О.

при секретаре

судебного заседания Терешиной Н.В.

с участием прокурора Новиковой И.С.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (УИД 23OS0000-01-2025-000091-02) по административному исковому заявлению ФИО1 к городской Думе муниципального образования г.Новороссийск об оспаривании нормативного правового акта в части,

установил:

ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу решение городской Думы муниципального образования г. Новороссийск от 13 ноября 2024 года № 568 «Об утверждении внесения изменений в генеральный план городского округа МО г. Новороссийск, утвержденного решением Городской Думы МО г. Новороссийск от 22 ноября 2011 года № 158 в редакциях от 21 июля 2015 года № 493, от 27 марта 2018 года № 281, от 24 ноября 2020 года № 44» в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами ........ к функциональной зоне сельскохозяйственного использования.

Определением Краснодарского краевого суда от 17 марта 2025 года производство по настоящему административному делу было приостановлено до разрешения административного дела № 3а-212/2025, в котором были заявлены аналогичные требования.

Решением Краснодарского краевого суда от 03 декабря 2025 года (дело № 3а-212/2025) в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Определением Краснодарского краевого суда от 15 декабря 2025 года производство по настоящему административному делу возобновлено.

Административный истец в обосновании требований указывает, что ранее земельные участки располагались в функциональной зоне садоводства и огородничества для собственных нужд, что соответствовало планам административного истца по строительству жилого или садового дома. После проведения всех публичных и общественных слушаний была опубликована измененная схема проекта генплана, в которую вошли новые территории без уведомления собственников недвижимости этих территорий. Комиссия по проведению общественных слушаний выдала Заключение о результатах общественных слушаний при наличии действующего заключения о результатах общественных слушаний по Проекту изменений Генплана от 21 декабря 2023 года. Отнесение земельных участков к функциональной зоне сельскохозяйственного использования противоречит положениям действующего законодательства и нарушает его права как собственника объектов недвижимости. По мнению административного истца, указанные земельные участки не подлежат отнесению к сельскохозяйственным угодьям, не соответствуют параметрам функциональной зоны сельскохозяйственного использования.

В возражениях на административное исковое заявление представителем администрации муниципального образования город Новороссийск указано, что рассматриваемый земельный участок отнесен к функциональной зоне сельскохозяйственного назначения на территории города Новороссийск, утвержденный распоряжением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 30 марта 2006 года № 283-р. Просила отказать в удовлетворении административного иска в полном объеме.

В возражениях на административное исковое заявление представитель городской Думы муниципального образования город Новороссийск просил в удовлетворении административного искового заявления отказать, указал, что действующее градостроительное законодательство не содержит требований, обязывающих органы государственной власти определять функциональные зоны в генеральном плане исключительно в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие в будущем. Изменения в генеральный план муниципального образования город Новороссийск приняты в целях сохранения земель сельскохозяйственного назначения.

В отзыве на административный иск представитель департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края полагал административные исковые требования не подлежащими удовлетворению. В обоснование указал, что оспариваемый нормативно-правовой акт издан в пределах полномочий органа местного самоуправления и в соответствии с действующим федеральным и региональным законодательством, в целях выполнения приоритетных задач территориального планирования, в том числе по сохранению окружающей среды, развития агропромышленного комплекса и в соответствии с нормативными правовыми актами, определяющими стратегию развития муниципального образования город Новороссийск. Также отметил, что наличие запретов на осуществление строительства на землях сельскохозяйственного назначения не умаляет право собственности административного истца на указанные земельные участки, поскольку он вправе пользоваться и распоряжаться ими в том объеме, который предусмотрен федеральным и краевым законодательством.

В отзыве Министерства сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Краснодарского края на административный иск указано, что федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» установлено, что одной из основных целей государственной аграрной политики является сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов (часть 2 статьи 5). Отношения землепользования возведены в ранг национальных интересов страны. Министерство просило вынести законный и обоснованный судебный акт, рассмотреть дело в отсутствие его представителя.

В судебном заседании от 02 февраля 2026 года представитель городской Думы муниципального образования город Новороссийск ФИО2 просил отказать в удовлетворении заявленных требований, по основаниям, изложенным в возражениях на административный иск. Также отметил, что генеральный план признан законным и обоснованным ввиду сложившейся судебной практики по аналогичным административным делам.

Представитель департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края ФИО3 просил отказать в удовлетворении требований административного иска в полном объеме, указав, что соблюдение процедуры принятия генерального плана подтверждается практикой вышестоящих судов.

Также в судебном заседании 02 февраля 2026 года оглашены из дела №3а-209/2025 и приобщены к материалам настоящего дела возражения ООО «Научно-исследовательский институт перспективного градостроительства», в которых указано, что проект генерального плана был согласован в установленном порядке со всеми заинтересованными органами федеральной и региональной исполнительной власти, утвержден в строгом соответствии с установленным законом порядком.

Прокурор Новикова И.С. в заключении полагала, что административные исковые требования не подлежат удовлетворению, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным должностным лицом, все публичные процедуры, в том числе опубликование, пройдены в соответствии с установленным законодательством порядке. Указала, что земельные участки административного истца отнесены оспариваемым нормативным правовым актом к функциональной зоне сельскохозяйственного назначения, что не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, уведомлены надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в том числе с учетом положений частей 8-9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, изучив доводы административного иска, отзывов и возражений на него, исследовав материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора, суд считает административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу части 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.

Административный является собственником земельных участков с кадастровыми номерами: .........

Оспариваемым решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск № 568 от 13 ноября 2024 года вышеуказанные земельные участки отнесены к функциональной зоне сельскохозяйственного использования, чем, по мнению административного истца, нарушены его права.

Поскольку административный истец является собственником вышеуказанных земельных участков, он вправе обратиться с настоящим административным иском в суд.

В соответствии с частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении настоящего административного дела суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном иске, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полном объеме.

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Проверяя полномочия городской Думы муниципального образования город Новороссийск на принятие оспариваемого нормативного правового акта, а также соблюдение процедуры его принятия и порядка публикации, суд исходит из следующего.

В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить федеральному законодательству Российской Федерации, законодательству субъектов Российской Федерации (статья 3); к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 4).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генеральных планов городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

22 ноября 2011 года решением городской Думы муниципального образования г. Новороссийск № 158 утвержден Генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск (далее по тексту Решение № 158).

В последующем решениями городской Думы муниципального образования г. Новороссийска от 21 июля 2015 года № 493, от 27 марта 2018 года № 281, от 24 ноября 2020 года № 44 в Решение № 158 внесены изменения.

13 ноября 2024 года городской Думой муниципального образования г. Новороссийск принято решение № 568 «Об утверждении внесения изменений в Генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск, утвержденный решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 22 ноября 2011 года №158, в редакциях от 21 июля 2015 года № 493, от 27 марта 2018 года № 281, от 24 ноября 2020 года № 44» (далее по тексту Решение № 568), которым утверждена новая редакция Генерального плана муниципального образования город Новороссийск.

Указанный нормативный правовой акт опубликован на официальном сайте администрации муниципального образования город Новороссийск и городской Думы, а также в печатном бюллетене «Вестник муниципального образования город Новороссийск» от 18 ноября 2024 года № 75 (575).

Административным ответчиком в соответствии с требованиями части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в материалы дела представлены доказательства полномочий на принятие оспариваемых нормативных правовых актов, соблюдение порядка их принятия и опубликования.

Кроме того, согласно части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Решение городской Думы муниципального образования г. Новороссийск от 13 ноября 2024 года № 568 «Об утверждении внесения изменений в генеральный план городского округа МО г. Новороссийск, утвержденного решением Городской Думы МО г. Новороссийск от 22 ноября 2011 года № 158 в редакциях от 21 июля 2015 года № 493, от 27 марта 2018 года № 281, от 24 ноября 2020 года № 44» ранее уже являлось предметом исследования Краснодарского краевого суда при вынесении решений от 29 апреля 2025 года (дело №3а-213/2025), от 05 мая 205 года (дело №3а-222/2025), от 10 июня 2025 года (дело №3а-232/2025), от 05 августа 2025 года (дело №3а-280/2025), а также предметом исследования Третьего апелляционного суда общей юрисдикции при вынесении апелляционных определений от 16 октября 2025 года (дело №66а-1268/2025), от 25 сентября 2025 года (дело №66а-1086/2025), от 27 августа 2025 года (дело №66а-1071/2025), от 29 сентября 205 года (дело №66а-1084/2025) и других.

В апелляционных определениях Третий апелляционный суд общей юрисдикции отмечал, что суд первой инстанции (Краснодарский краевой суд) пришел к верному выводу о том, что Решение городской Думы муниципального образования г. Новороссийск от 13 ноября 2024 года № 568 принято в пределах полномочий городской Думы муниципального образования г. Новороссийск с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского округа, а также внесения в него изменений определен статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно части 3 которой подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также предложений заинтересованных лиц.

Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 данного кодекса (часть 11 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Обязательными приложениями к проекту генерального плана являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Судом первой инстанции установлено и из материалов административного дела следует, что в рамках подготовки проекта внесения изменений в генеральный план муниципального образования город Новороссийск, разработка которого назначена постановлением администрации муниципального образования г. Новороссийск от 01 апреля 2021 года № 1900, опубликованного на сайте администрации 05 апреля 2021 года и в печатном бюллетене «Вестник муниципального образования город Новороссийск» 02 апреля 2021 года № 24 (245)), 26 ноября 2021 года с ООО «Научно-исследовательский институт перспективного градостроительства» заключен муниципальный контракт на изготовление проекта нового Генерального плана.

22 ноября 2023 года постановлением № 5503 определен период проведения публичных слушаний с 04 декабря 2023 года по 14 декабря 2023 года по проекту внесения изменений в генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск (опубликовано 22 ноября 2023 года на сайте администрации и городской Думы и в печатном бюллетене «Вестник муниципального образования город Новороссийск» от 22 ноября 2023 года № 72 (485).

21 декабря 2023 года по результатам проведения публичных слушаний составлено заключение, которое размещено 22 декабря 2023 года на интернет-портале администрации и городской Думы муниципального образования город Новороссийск.

10 июля 2024 года проект внесения изменений в Генеральный план размещен в Федеративной государственной информационной системе территориального планирования (далее – ФГИС ТП) для согласования с исполнительными органами государственной власти Краснодарского края и Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, Градостроительным кодексом Российской Федерации и приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 06 мая 2024 года № 273 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов городских округов, муниципальных округов, городских и сельских поселений (проектов внесения изменений в такие документы)».

Министерство экономического развития Российской Федерации письмом от 19 июля 2024 года № 03720000-1су\исх-28558 уведомило орган местного самоуправления со ссылкой на положения пункта 1 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации об отклонении проекта и направлении его на доработку по причине отсутствия в положении о территориальном планировании в текстовой форме основных характеристик планируемых объектов местного значения (канализационные очистные сооружения, канализационные насосные станции, очистные сооружения дождевой канализации, насосная станция дождевой канализации, остановочный пункт).

В связи с указанными замечаниями Министерства экономического развития Российской Федерации проект снят с публикации в ФГИС ТП и повторно после их устранения 26 июля 2024 года обеспечен доступ к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию.

31 июля 2024 года решением городской Думы муниципального образования г. Новороссийск № 539, опубликованного 07 августа 2024 года на сайте администрации и городской Думы, а также в печатном бюллетени «Вестник муниципального образования город Новороссийск» от 07 августа 2024 года № 52 (552)) назначено в период с 07 августа 2024 года по 05 сентября 2024 года проведение общественных обсуждений по Проекту внесения изменений в Генеральный план.

Заключение о результатах проведения общественных обсуждений составлено 05 сентября 2024 года, которое 01 ноября 2024 года опубликовано на официальном сайте администрации и городской Думы (https://admnvrsk.ru) в разделе «публичные слушания».

06 сентября 2024 года получено сводное заключение Минэкономразвития России (№ 31874-СН/Д27и) о согласии с проектом внесения изменений в генеральный план муниципального образования город Новороссийск в составе материалов, размещенных в ФГИС ТП.

27 августа 2024 года администрация Краснодарского края отказала в согласовании проекта о внесении изменений в генеральный план городского округа муниципального образования г. Новороссийск», о чем указала в заключении № 1276.

В связи с чем, постановлением администрации муниципального образования г. Новороссийск от 09 сентября 2024 года № 4167 создана согласительная комиссия для урегулирования разногласий по проекту «Внесение изменений в генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск», которая 24 октября 2024 года приняла решение о согласовании проекта с внесенными в него изменениями, учитывающими все замечания, которые явились основанием для несогласия с данным проектом Генерального плана.

31 октября 2024 года принято дополнение посредством внесения изменений в заключение о результатах общественных обсуждений от 05 сентября 2024 года, которое опубликовано 01 ноября 2024 года на официальном сайте администрации муниципального образования г. Новороссийск и городской Думы.

Этим же заключением от 31 октября 2024 года признано утратившим силу заключение о результатах публичных слушаний от 21 декабря 2023 года, которое также опубликовано 01 ноября 2024 года на официальном сайте администрации и городской Думы.

Оспариваемым Решением № 568 утверждена новая редакция генерального плана муниципального образования город Новороссийск.

При этом неоднократность (повторное) проведение публичных слушаний (общественных обсуждений) по проектам генеральных планов не свидетельствует о нарушении процедуры организации и проведения публичных слушаний, и соответственно не служит основанием для признания недействующим отдельных положений Генерального плана.

Таким образом, доводы административного истца о нарушении городской Думой МО г. Новороссийск процедуры принятия обжалуемого нормативного акта, установленной Градостроительным кодексом Российской Федерации, являются несостоятельными.

Положения статей 5.1, 24 и 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации призваны обеспечить каждому заинтересованному лицу возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения участников публичных слушаний, в том числе, путем предоставления возможности довести до сведения уполномоченного органа свое мнение по соответствующему вопросу, при этом результаты публичных слушаний носят для органов местного самоуправления только рекомендательный характер. Следовательно, значимым обстоятельством является сам факт проведения публичных слушаний, а высказанные на публичных слушаниях отрицательные замечания не могут свидетельствовать о нарушении процедуры их проведения.

Из представленных административным ответчиком документов следует, что по проекту внесения изменений в генеральный план муниципального образования г. Новороссийск состоялись публичные слушания, возможность участвовать в которых, представить свои замечания и предложения, была предоставлена всем заинтересованным лицам.

Все замечания и предложения отражены в протоколе и внесены в итоговое заключение, которое официально опубликовано на сайте администрации.

Судом установлено, что назначение и проведение общественных обсуждений по проекту оспариваемого нормативного правового акта не противоречило положениям действующего законодательства. Предусмотренная нормативными правовыми актами процедура проведения общественных обсуждений по вопросу о внесении изменений в генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск органом местного самоуправления была соблюдена.

Доводы о незаконности отнесения, принадлежащих административному истцу земельных участков, к функциональной зоне сельскохозяйственного использования и ограничения его прав суд считает необоснованными, на основании следующего.

Генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития.

Согласно пункту 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе, городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий.

В силу статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации принципами градостроительной деятельности являются, в частности, принципы обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

В силу положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план является документом долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон и отображения планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа.

При этом действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Отнесение региональным законодателем территории к определенной функциональной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан.

Вместе с тем, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов муниципального образования, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Частью 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено содержание генерального плана: положение о территориальном планировании; карта планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карта границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карта функциональных зон поселения или городского округа.

На карте функциональных зон поселения или городского округа отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 3 часть 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу требований пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В силу части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений. К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (части 1 и 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации устойчивое развитие территорий - обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Таким образом, территориальное планирование предполагает сочетание частных и публичных интересов и необходимость учета развития территорий при осуществлении градостроительной деятельности.

Согласно правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 30 июня 2011 года № 13-П; определениях от 24 декабря 2013 года № 2153-О, от 24 марта 2015 года №671-О, от 23 июня 2015 года № 1453-О и от 28 февраля 2017 года № 443-О, Земельный кодекс Российской Федерации в порядке реализации положений статьи 9 (часть 1) и статьи 36 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации закрепляет в качестве основного принципа земельного законодательства принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Данный принцип земельного законодательства призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли как важнейшего компонента окружающей среды; этой же цели служат положения статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации, возлагающие на собственников земельных участков обязанность использовать их в соответствии с разрешенным видом использования и целевым назначением.

Как указано в Постановлении Конституционного суда РФ от 28 марта 2017 года № 10-П, регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью, в первую очередь, обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учёт потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Из совокупного анализа приведённых норм в системном единстве следует, что с учётом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путём согласования этих прав и интересов.

Таким образом, установленное действующим нормативным правовым актом функциональное зонирование определено с учетом баланса публичных и частных интересов, дискрецией по определению которого обладают только органы местного самоуправления.

Кроме того, согласно части 4 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений (за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами) о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую в целях размещения объектов федерального значения в областях, указанных в части 1 статьи 10 кодекса, объектов регионального значения, объектов местного значения и о предоставлении земельных участков, предназначенных для размещения указанных объектов, если размещение указанных объектов не предусмотрено документами территориального планирования Российской Федерации в областях, указанных в части 1 статьи 10 кодекса, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, документами территориального планирования муниципальных образований, а также о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую для целей, не связанных с размещением объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципальных районов, при отсутствии генерального плана городского округа или поселения (схемы территориального планирования муниципального района в случае перевода земель или земельных участков, расположенных на межселенных территориях, из одной категории в другую).

Необходимо отметить, что в силу части 12 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Приказом департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края от 16 апреля 2015 года № 78 «Об утверждении нормативов градостроительного проектирования Краснодарского края» установлены типы и виды функциональных зон, отображаемых в документах территориального планирования муниципальных образований Краснодарского края.

Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 06 мая 2024 года № 273 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов городских округов, муниципальных округов, городских и сельских поселений (проектов внесения изменений в такие документы)» предусмотрено, что к функциональным зонам могут быть отнесены, в том числе, зоны сельскохозяйственного использования, иные функциональные зоны.

Установленная правовым актом городской Думы Новороссийска функциональная зона «сельскохозяйственное использование» не противоречит положениям федерального и регионального градостроительного законодательства, и соответствует требования территориального развития муниципального образования город Новороссийск.

Функциональное зонирование указанной территории осуществлялось с целью обеспечения соблюдения природоохранного, земельного, градостроительного, водного, лесного и санитарно-эпидемиологического законодательства, сохранения объектов и территорий дикой природы, биологического и ландшафтного разнообразия, объектов растительного и животного мира, а также в соответствии с документом стратегического планирования, направленном на обеспечение продовольственной безопасности Российской Федерации в области государственной социально-экономической политики.

Вместе с тем, по результатам заседания Согласительной комиссии 24 октября 2024 года Министерство сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Краснодарского края рассмотрело откорректированный Проект Генерального плана, и считало возможным согласовать указанный Проект.

Следовательно, профильным контролирующим органом субъекта Российской Федерации подтверждено соответствие положений оспариваемого акта градостроительному законодательству.

Проверяя доводы административного истца о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд установил следующие обстоятельства.

Согласно пункту 29 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие данный порядок, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

Судом установлено и из материалов дела следует, что ФИО1 на основании договоров купли-продажи от .......... и от .......... является собственником трех земельных участков с кадастровыми номерами: ........, площадью ................ кв.м, ................ кв.м и ................ кв.м соответственно, категории земель «земли сельскохозяйственного назначения».

Указанные земельные участки образованы в результате раздела земельного участка с кадастровым номером ........, поставлены на кадастровый учет 13 апреля 2016 года, внесены в Единый государственный реестр недвижимости с адресом: ............, с видом разрешенного использования «для ведения гражданами садоводства и огородничества, ведение садоводства».

Из материалов дела видно, что Решением № 158 в редакциях от 28 ноября 2023 года, от 26 июля 2024 года, от 13 августа 2024 года, земельные участки с кадастровыми номерами ........ были отнесены к функциональной зоне «садоводства и огородничества для собственных нужд».

Однако ранее, Решением № 158 в редакциях от 21 июля 2015 года № 493, от 27 марта 2018 года № 281, от 24 ноября 2020 года № 44 земельные участки с кадастровыми номерами ........ были отнесены к функциональной зоне «сельскохозяйственного использования».

Таким образом земельные участки с кадастровыми номерами ........ изначально, на момент постановки на кадастровый учет 13 апреля 2016 года, находились в функциональной зоне «сельскохозяйственного использования».

Оспариваемым решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск № 568 от 13 ноября 2024 года «Об утверждении внесения изменений в генеральных план городского округа муниципального образования город Новороссийск» вышеуказанные земельные участки возвращены в функциональную зону «сельскохозяйственного использования».

Согласно статье 77 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого решения) землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, агролесомелиоративными насаждениями, агрофитомелиоративными насаждениями, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми в целях осуществления прудовой аквакультуры), объектами капитального строительства, некапитальными строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, в случаях, предусмотренных федеральными законами, нестационарными торговыми объектами, а также жилыми домами, строительство, реконструкция и эксплуатация которых допускаются на земельных участках, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности, либо на земельных участках, предназначенных для ведения гражданами садоводства для собственных нужд.

В соответствии со статьей 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (пункт 1); сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке (пункт 6).

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в случаях, связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов.

Согласно части 1 статьи 8 указанного Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ, установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительные регламенты не устанавливаются, до принятия специального законодательства о зонировании территорий изменение вида разрешенного использования земельных участков, отнесенных к таким землям, невозможно (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2 и часть 6 статьи 30, части 1, 6 статьи 36, часть 5 статьи 37).

Таким образом, для таких земель установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану этих земель и недопущение их выведения из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.

В преамбуле Закона Краснодарского края от 05 ноября 2002 года №532-КЗ «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» указано, что земли Краснодарского края являются уникальными и наиболее ценным природным ресурсом, составляют основу жизни и деятельности его жителей и должны гарантированно использоваться в интересах населения Краснодарского края.

Приоритетными направлениями земельной политики Краснодарского края являются: обеспечение государственного регулирования земельных отношений в целях сохранения особо ценных земель, земель сельскохозяйственного назначения и земель особо охраняемых природных территорий регионального значения; сохранение земель сельскохозяйственного назначения как основного средства производства в агропромышленном комплексе.

В соответствии со статьей 17 Закона Краснодарского края от 05 ноября 2002 года № 532-КЗ «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» земли сельскохозяйственного назначения используются исключительно в соответствии с целевым назначением для ведения сельскохозяйственного производства, создания агролесомелиоративных насаждений, агрофитомелиоративных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных целей, связанных с производством сельскохозяйственной продукции, а также для целей аквакультуры (рыбоводства). На территориях муниципальных образований Краснодарского края не допускается строительство, реконструкция и эксплуатация жилых домов на земельных участках из состава земель сельскохозяйственного назначения, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности.

Данные выводы согласуются с принципом сохранения целевого использования сельскохозяйственных угодий, закрепленным в подпункте 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Поскольку органы местного самоуправления при принятии и утверждении градостроительных решений обязаны принимать меры, направленные на недопущение перевода земель сельскохозяйственного назначения при отсутствии объективных и достоверных сведений о невозможности использования соответствующих земель для ведения сельского хозяйства, суд полагает, что решение городской Думы муниципального образования города Новороссийска от 13 ноября 2024 года № 568 в оспариваемой административным истцом части не противоречит нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой и не порождает неопределенности относительно правового режима рассматриваемой территории, законных прав и интересов административного истца, как собственника земельных участков, не нарушает.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Учитывая вышеизложенное, суд полагает, что административный иск ФИО1 не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 175–180, 215–217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 к городской Думе муниципального образования г.Новороссийск о признании недействующим с момента вступления решения суда в законную силу решения городской Думы муниципального образования г.Новороссийск от 13 ноября 2024 года № 568 «Об утверждении внесения изменений в генеральный план городского округа МО г.Новороссийск, утвержденного решением Городской Думы МО г.Новороссийск от 22 ноября 2011 года № 158 в редакциях от 21 июля 2015 года № 493, от 27 марта 2018 года № 281, от 24 ноября 2020 года № 44» в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами ........ к функциональной зоне сельскохозяйственного использования - отказать.

Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Краснодарский краевой суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 12 февраля 2026 года.

Судья

Краснодарского краевого суда Агибалова В.О.