ЗАБАЙКАЛЬСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

Дело № 3а-101/2017

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

24 ноября 2017 года г. Чита

Забайкальский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Васильевой Т.И.,

при секретаре Огнёвой М.А.,

с участием:

представителя административного истца ФИО1,

представителя административных ответчиков Совета муниципального района «Шилкинский район», Главы муниципального района «Шилкинский район» ФИО2,

прокурора прокуратуры Забайкальского края Вециной Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО3 о признании недействующими пунктов 1, 2, 4, 8 Решения Совета муниципального района «Шилкинский район» от 28 февраля 2017 года № 300 «О размере выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим в муниципальном районе «Шилкинский район»», 

установил:

Решением Совета муниципального района «Шилкинский район» от 28 февраля 2017 года № 300 «О размере выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим в муниципальном районе «Шилкинский район»» установлено, что в период с 1 января 2017 года по 31 декабря 2017 года выплата пенсий за выслугу лет (доплат к пенсии), назначенных и (или) выплачиваемых в соответствии с решением Совета муниципального района «Шилкинский район» от 20 февраля 2014 года № 93, осуществляется с применением коэффициента, равного 0,9 (пункт 1), на указанный период приостановлено действие Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет муниципальных служащих муниципального района «Шилкинский район», утвержденного решением Совета муниципального района «Шилкинский район» от 20 февраля 2014 года № 93 в части определения минимального размера пенсии за выслугу лет гражданам, уволенным с муниципальной службы (пункт 2); гражданам, которым пенсии за выслугу лет (доплат к пенсии) были назначены до вступления в силу настоящего решения, в названный период производится перерасчет пенсии исходя из минимального ее размера, равного 1000 рублей (пункт 4). В пункте 8 решения установлено, что действие положений пунктов 1-5 распространено на правоотношения, возникшие с 1 января 2017 года.

Данный нормативный правовой акт опубликован на официальном портале «Шилкинский.рф» в информационно-телекоммуникационной сети Интернет 7 марта 2017 года.

17 октября 2017 года ФИО3 обратилась в Забайкальский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений выразила несогласие с приведенными выше пунктами решения Совета муниципального района «Шилкинский район» от 28 февраля 2017 года № 300, поскольку на их основании ей, как бывшему муниципальному служащему и получателю пенсии за выслугу лет, с 1 января 2017 года сокращен размер получаемой пенсии, что нарушает ее права на социальное и пенсионное обеспечение. ФИО3 просит признать указанные пункты решения недействующими с момента принятия.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО1 заявленные требования поддержала, дала пояснения, аналогичные изложенным в исковом заявлении, пояснила, что в отношении административного истца был осуществлен необоснованный перерасчет пенсии в сторону уменьшения, в том числе на период до принятия оспариваемого решения - с 1 января 2017 года, что не соответствует действующему законодательству.

Представитель Совета муниципального района «Шилкинский район», Главы муниципального района «Шилкинский район» ФИО2 с требованиями ФИО3 не согласился, представил письменные возражения от административных ответчиков Совета муниципального района «Шилкинский район», Главы муниципального района «Шилкинский район», согласно которым оспариваемый нормативный правовой акт принят представительным органом муниципального образования с соблюдением компетенции и установленного законом порядка; органы местного самоуправления самостоятельны в принятии решений о назначении и выплате пенсии за выслугу лет муниципальным служащим за счет собственных средств органа муниципального образования. Дополнительно представитель административных ответчиков пояснил, что придание оспариваемому решению обратной силы на период с 1 января 2017 года по момент вступления решения Совета в силу является ошибочным. Ссылка в оспариваемом решении на Закон Забайкальского края от 14 декабря 2016 года № 1423-ЗЗК «О выплате пенсии за выслугу лет (доплаты к пенсии) в 2017 году и о приостановлении действия статьи 5 Закона Забайкальского края «О пенсионном обеспечении за выслугу лет государственных гражданских служащих Забайкальского края» является некорректной, нормы указанного Закона не имеют прямого действия в отношении муниципальных служащих и были применены по аналогии. 

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего требования административного истца подлежащими частичному удовлетворению, суд приходит к следующим выводам. 

В соответствии с пунктом 2 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства РФ административные дела об оспаривании нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований рассматриваются краевым судом в качестве суда первой инстанции.

Порядок и особенности рассмотрения указанной категории административных дел закреплены в главе 21 Кодекса административного судопроизводства РФ.

Часть 1 статьи 208 КАС РФ наделяет правом обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим лиц, в отношении которых применен этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из материалов дела, ФИО3 с 

<

Дата> является получателем пенсии по старости. На основании решения комиссии по назначению ежемесячной доплаты к трудовой пенсии и распоряжения Администрации муниципального района «Шилкинский район» № 323 от 2 декабря 2012 года с 1 декабря 2015 года она получает пенсию за выслугу лет как лицо, ранее замещавшее должность муниципальной службы, размер которой в период до 1 января 2017 года составлял 

<

сумма> рублей.

2 мая 2017 года администрация муниципального района «Шилкинский район» распоряжением № 212 установила ФИО3 пенсию за выслугу лет с 1 января 2017 года в размере 

<

сумма> рублей, с 1 февраля 2017 года – в размере 

<

сумма> рублей. При этом размер пенсии с 1 января 2017 года был снижен в связи с принятием Советом муниципального района «Шилкинский район» решения от 28 февраля 2017 года № 300 «О размере выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим в муниципальном районе «Шилкинский район»», с 1 февраля 2017 года размер пенсии снижен в связи с ростом пенсии ФИО3 по старости.

Таким образом, административный истец как лицо, замещавшее должность муниципальной службы муниципального района «Шилкинский район», в силу части 1 статьи 208 КАС РФ относится к числу лиц, имеющих право на предъявление в суд административного искового заявления о признании не действующим решения Совета муниципального района «Шилкинский район» от 28 февраля 2017 года № 300.

Право на социальное обеспечение, в том числе право на получение пенсии в определенных случаях и размере, гарантировано Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 7).

Согласно пунктам «ж» и «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Признавая и гарантируя в Российской Федерации местное самоуправление, Конституция Российской Федерации закрепляет его самостоятельность в пределах своих полномочий (статья 12). 

В силу части 1 статьи 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ органы местного самоуправления по вопросам местного значения принимают муниципальные правовые акты.

Согласно части 4 указанной статьи муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами (статья 42 Закона № 131-ФЗ).

Пунктом 12 части 1 статьи 11 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» закреплено право муниципального служащего на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации. В сфере пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 24 Федерального закона).

Согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

Статья 11 Закона Забайкальского края от 29 декабря 2008 года № 108-ЗЗК «О муниципальной службе в Забайкальском крае» в части пенсионного обеспечения муниципальных служащих в полной мере повторяет положения статьи 24 Федерального закона № 25-ФЗ, дополнительно устанавливая, что условия предоставления права на пенсию за выслугу лет, порядок назначения и выплаты пенсии за выслугу лет определяется нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (часть 3 статьи 11).

Уставом муниципального района «Шилкинский район», принятым решением Совета муниципального района «Шилкинский район» от 7 июня 2012 года № 331 (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого акта), гарантировано право муниципального служащего на пенсионное обеспечение за выслугу лет (пункт 5 части 2 статьи 35).

Таким образом, действующим законодательством предусмотрено право представительного органа местного самоуправления регулировать вопросы определения условий предоставления права на пенсию за выслугу лет, порядка назначения и ее выплаты лицам, замещавшим должности муниципальной службы.

Как следует из материалов дела, решением Совета муниципального района «Шилкинский район» от 28 февраля 2017 года № 300 «О размере выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим в муниципальном районе «Шилкинский район»» установлено, что на период с 01 января 2017 года по 31 декабря 2017 года приостанавливается действие Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет муниципальных служащих муниципального района «Шилкинский район», утвержденного решением Совета муниципального района «Шилкинский район» от 20 февраля 2014 года № 93, в части определения размера пенсии за выслугу лет гражданам, уволенным с муниципальной службы, а пенсия за выслугу лет указанной категории граждан, в том числе назначенная до вступления в силу указанного решения, определяется с учетом минимального ее размера, равного 1000 рублей, и коэффициента 0,9. При этом действие указанных норм распространено на правоотношения, возникшие с 1 января 2017 года.

Проверяя полномочия Совета муниципального района «Шилкинский район» на принятие оспариваемого решения, процедуру его принятия и опубликования (обнародования), суд исходит из следующего.

Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», установлено, что представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом (часть 3 статьи 43).

Статьей 47 указанного Федерального закона предусмотрено, что порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Согласно Уставу муниципального района «Шилкинский район» в структуру органов местного самоуправления муниципального района в числе прочих входят Совет муниципального района «Шилкинский район» – выборный постоянно действующий, представительный орган района, состоящий из 20 депутатов, избираемых на муниципальных выборах (статья 23, часть 1 статьи 24 Устава); Глава муниципального района «Шилкинский район», который является главой местной администрации (статья 23, часть 7 статьи 24 Устава).

Совет может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов, заседание Совета считается полномочным, если на нем присутствует не менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Решения Совета, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального района, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Совета (части 1, 4 статьи 24, часть 3 статьи 37 Устава).

Муниципальный нормативный правовой акт, принятый Советом муниципального района, направляется Главе района для подписания и обнародования в течение 10 дней (часть 6 статьи 24 Устава), вступает в силу после его подписания и обнародования Главой муниципального района, если этим актом не установлен иной срок (часть 3 статьи 42 Устава), при этом акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Официальным опубликованием муниципального правового акта считается первая публикация его полного текста в уполномоченном печатном средстве массовой информации, газете «Шилкинская правда» или размещение на официальном портале муниципального района «Шилкинский район» - «шилкинский.рф» (часть 8 статьи 42 Устава).

Согласно протоколу заседания Совета района от 28 февраля 2017 года на заседании присутствовало 11 из 20 депутатов Совета, голосование по вопросу о рассмотрении проекта решения проводилось открытым образом, решение принято единогласно, было подписано Главой муниципального образования и опубликовано на официальном сайте муниципального района («шилкинский.рф») 7 марта 2017 года.

Таким образом, суд приходит к выводу о соблюдении административными ответчиками порядка принятия и опубликования оспариваемого нормативного правового акта, принятого в пределах полномочий представительного органа муниципального образования.

Оценивая содержание оспариваемого решения Совета муниципального района, суд приходит к выводу о допустимости снижения размера пенсионного обеспечения муниципальных служащих.

С соответствии с частью 1 статьи 48 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Из содержания приведенных выше положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Закона Забайкальского края от 29 декабря 2008 года № 108-ЗЗК «О муниципальной службе в Забайкальском крае» усматривается, что правовое регулирование вопросов дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, осуществляемого за счет средств соответствующего бюджета, относится к компетенции органов местного самоуправления. В связи с этим порядок и условия выплаты пенсии за выслугу лет должны определяться с учетом бюджетных возможностей муниципального образования, что в полной мере согласуется с положениями статьи 86 Бюджетного кодекса РФ.

Рассматривая вопрос о правовой природе пенсии за выслугу лет или ежемесячной доплаты к пенсии государственным служащим субъектов Российской Федерации и о допустимости уменьшения субъектом Российской Федерации размера такого рода выплат, Конституционный Суд Российской Федерации (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 октября 2008 года № 643-О-О) пришел к выводу, что предоставляемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации пенсии за выслугу лет (доплаты к пенсии) - при наличии у государственного служащего определенного стажа государственной службы (выслуги лет) - являются дополнительным, помимо назначаемой на общих основаниях пенсии, обеспечением бывших государственных служащих субъекта Российской Федерации, в силу чего при изменении правил исчисления таких дополнительных выплат и их размера право на социальное обеспечение, в том числе конституционное право на получение пенсии в установленных законом случаях и размерах, не нарушается. 

Следовательно, законодатель субъекта Российской Федерации вправе вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим государственные должности в данном субъекте Российской Федерации, дополнительного обеспечения (в виде ежемесячной доплаты либо пенсии за выслугу лет) к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям, в том числе корректировать правила исчисления размера таких выплат, и само по себе это не противоречит Конституции Российской Федерации.

Изложенное в полной мере можно отнести и к вопросу компетенции органов местного самоуправления по определению порядка установления и изменения пенсионного обеспечения, осуществляемого за счет средств местных бюджетов, в отношении муниципальных служащих.

При таком положении, суд приходит к выводу о том, что Совет муниципального района «Шилкинский район» был вправе в связи с возможностями бюджета приостановить на определенный период действие Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет муниципальных служащих муниципального района «Шилкинский район», утвержденного решением Совета муниципального района «Шилкинский район» от 20 февраля 2014 года № 93, в части определения размера пенсии за выслугу лет гражданам, уволенным с муниципальной службы муниципального района «Шилкинский район», и изменить размер пенсии за выслугу лет указанной категории граждан. Такие решения органов местного самоуправления не могут рассматриваться как снижение уровня правовых гарантий, предусмотренных федеральным законодательством, при условии соблюдения основных параметров и подходов, обозначенных в федеральных законах и законах Забайкальского края.

Федеральный закон о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, до настоящего времени не принят. 

В силу части 2 статьи 24 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», части 2 статьи 11 Закона Забайкальского края «О муниципальной службе в Забайкальском крае» определение размера пенсии за выслугу лет муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом края соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы Забайкальского края. Максимальный размер пенсии за выслугу лет муниципального служащего не может превышать максимальный размер пенсии за выслугу лет государственного гражданского служащего Забайкальского края по соответствующей должности государственной гражданской службы Забайкальского края с учетом продолжительности стажа муниципальной или гражданской службы соответственно.

Таким образом, действующее федеральное законодательство и законодательство Забайкальского края не исключает изменение размера пенсии за выслугу лет муниципальных служащих в соответствии с возможностями местного бюджета путем применения понижающего коэффициента 0,9 при соблюдении индивидуального подхода исходя из занимаемой должности муниципальной службы и продолжительности стажа муниципальной службы. 

Также не противоречит указанным выше положениям и установление лицам, которым пенсия за выслугу лет была назначена до вступления в силу оспариваемого решения, минимального размера пенсии, равной 1000 рублей, поскольку вопросы определения минимального размера пенсии нормативными правовыми актами, имеющими большую силу, не регламентированы.

Вместе с тем, суд находит положения, закрепленные в пунктах 1, 2, 4 оспариваемого решения, несоответствующими действующему законодательству в части распространения их действия на правоотношения, возникшие до его официального опубликования, а пункт 8 – полностью, в связи со следующим.

Согласно части 1 статьи 54 Конституции Российской Федерации придание обратной силы нормам, ухудшающим положение лиц, на которых распространяется их действие, является недопустимым.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в решении от 1 октября 1993 года № 81-р и поддерживаемой в последующих судебных актах (например, в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 20 июля 2011 года № 20-П, от 22 апреля 2014 года № 12-П), придание обратной силы закону, ухудшающему правовое положение граждан, означающему, по существу, отмену для этих лиц права, приобретенного в соответствии с ранее действующим законодательством и реализуемого в конкретных правоотношениях, несовместимо с положениями части 1 статьи 1, статей 2, 17, 18, 19, 54, частей 2 и 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. Недопустимость придания обратной силы нормативному регулированию посредством толкования, ухудшающего положение лица в его отношениях с государством, обусловлена также требованием формальной определенности правовой нормы, которое предполагает, что участники соответствующих правоотношений должны иметь возможность в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официального статуса, а также приобретенных прав и обязанностей.

При таком положении, придание обратной силы нормативному правовому акту, направленному на уменьшение пенсионных выплат лицам, замещавшим должности муниципальной службы, нельзя признать соответствующим действующему законодательству.

В связи с этим, заявленные требования административного истца подлежат частичному удовлетворению. Оспариваемое решение Совета муниципального района от 28 февраля 2017 года № 300 подлежит признанию недействующим с момента его принятия в части придания его положениям обратной силы на период с 1 января 2017 года по момент вступления решения Совета в силу.

На основании статей 103, 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с Совета муниципального района «Шилкинский район» в пользу ФИО3 подлежат взысканию судебные расходы в размере 300 рублей за уплату государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление ФИО3 удовлетворить частично.

Признать недействующими с момента принятия пункты 1, 2, 4 Решения Совета муниципального района «Шилкинский район» от 28 февраля 2017 года № 300 «О размере выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим в муниципальном районе «Шилкинский район»» в части определения размера пенсий за выслугу лет (доплат к пенсии), назначенных и (или) выплачиваемых в соответствии с решением Совета муниципального района «Шилкинский район» от 20 февраля 2014 года № 93, на период с 1 января 2017 года по момент вступления решения Совета в силу, а также пункт 8 указанного решения в полном объеме.

Сообщение о решении суда по настоящему делу опубликовать в газете «Шилкинская правда».

Взыскать с Совета муниципального района «Шилкинский район» в пользу ФИО3 судебные расходы в размере 300 (триста) рублей. 

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Судья Т.И. Васильева

Решение в окончательной форме изготовлено 29.11.2017.