УИД 23OS0000-01-2025-000390-75 №3а-372/2025

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

09 июля 2025 года г. Краснодар

Краснодарский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Седовой А.О.,

при секретаре судебного заседания Пилипенко А.Л.,

с участием прокурора Новиковой И.С., 

представителя административного истца ФИО1 – Адилханова Р.М., 

представителя Совет муниципального образования Апшеронский район Краснодарского края - ФИО2, 

представителя департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края – ФИО3, 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Совету муниципального образования Апшеронский район Краснодарского края об оспаривании нормативного правового акта в части, 

УСТАНОВИЛ:

ФИО1 обратился в Краснодарский краевой суд с указанным выше административным исковым заявлением, в котором просит:

- признать недействующим со дня вступления настоящего решения суда в законную силу решение Совета муниципального образования Апшеронский район от 26.02.2025 г. № 303 «О внесении изменении в генеральный план Куринского сельского поселения Апшеронский район» в части исключения из границы населенного пункта поселка Станционный Апшеронского района Краснодарского края, принадлежащих ему на праве собственности, земельных участков с кадастровыми номерами ........, расположенных по адресу: ............

- обязать Совет муниципального образования Апшеронский район опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в течение 30 дней со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты Совет муниципального образования Апшеронский район Краснодарского края, а также разместить на официальном сайте Администрации муниципального образования Апшеронский район Краснодарского края.

Административный истец полагает, что внесение изменений в генеральный план Куринского сельского поселения (в редакции решения от 26.02.2025 г. №303), в части изменения исключения спорных земельных участков истца из границы населенного пункта пос. Станционный не соответствует положениям пункта 3 статьи 1, части 1,3 статьи 9 ГрК РФ. Оспариваемый генеральный план не соответствует положениям статей 83, 84 ЗК РФ, подп. 3 ч. 1 ст. 7, ч. 1 ст. 8 Федерального закона N 172-ФЗ от 21.12.2004 «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», допускающих включение земель сельскохозяйственного назначения, в том числе сельскохозяйственных угодий в составе таких земель в границу населенного пункта и предусматривающих с момента их включения изменение категории земель сельскохозяйственного назначения на категорию земли населенных пунктов.

О дате рассмотрения настоящего административного дела все лица, участвующие в деле, извещены своевременно и надлежащим образом.

Административный истец ФИО1 в судебное заседание не явился, ведет настоящее дело через своего представителя – адвоката Адилханова Р.М. в соответствии с ч.9 ст.208 КАС РФ.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО1 – адвокат Адилханов Р.М. поддержал доводы административного искового заявления, просит требования удовлетворить в полном объеме.

Представитель Совета муниципального образования Апшеронский район Краснодарского края ФИО2 в судебном заседании предоставил возражения на административное исковое заявление, в которых изложена правовая позиция, полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца, поэтому просит отказать в удовлетворении административного иска.

Представитель департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края по доверенности ФИО3 в судебном заседании поддержала доводы, изложенные в возражениях на административное исковое заявление, полагает, что требования иска не подлежат удовлетворению, просит отказать в удовлетворении иска. 

В возражениях на административный иск представителем департамента имущественных отношений Краснодарского края по доверенности ФИО4 изложена правовая позиция по делу, просит принять судебный акт в соответствии с действующим законодательством.

В отзыве на административное исковое заявление представителем администрации муниципального образования Апшеронский район по доверенности ФИО5 изложена правовая позиция по делу, просит в удовлетворении заявленных требований отказать в полном объеме.

Прокурор Новикова И.С. в своем заключении указала, что требования законодательства при принятии оспариваемого нормативного правового акта соблюдены в полном объеме, административным ответчиком представлены достаточные и допустимые доказательства, опровергающие доводы административного иска, в связи с чем полагает, что в удовлетворении требований иска следует отказать.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив доводы административного иска, отзыва и возражений на него, исследовав материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора, суд считает административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Руководствуясь ч.7 ст.213 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее – КАС РФ), при рассмотрении настоящего административного дела, суд не связан с основаниями и доводами, содержащимися в административном иске, и выясняет обстоятельства, указанные в ч.8 ст.213 КАС РФ в полном объеме.

Проверяя полномочия Совета муниципального образования Апшеронский район Краснодарского края на принятие оспариваемого нормативного правового акта, соблюдение порядка его принятия и публикации, суд исходит из следующего.

Решением Совета муниципального образования Апшеронский район Краснодарского края от 12 апреля 2012 года № 111 утвержден генеральный план Куринского сельского поселения Апшеронского района (далее - Генеральный план). 

Решением Совета муниципального образования Апшеронский район Краснодарского края от 26 февраля 2025 года № 303 внесены изменения в Генеральный план.

В соответствии с ч.1 ст.132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления наделены полномочиями самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, а также решать иные вопросы местного значения.

Согласно п.26 ч.1 ст.16, ч.1 ст.7 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Подготовка генерального плана городского округа предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, к которым относятся: принятие решения главой местной администрации о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений; обязательное согласование проекта в соответствии со статьей 25 ГрК РФ; обязательное рассмотрение проекта на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 ГрК РФ; принятие решения представительным органом местного самоуправления (ст.24 ГрК РФ).

В силу требований ст.24 ГрК РФ, генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

В соответствии с Уставом муниципального образования Апшеронский район представительным органом муниципального образования город Новороссийск является Совет муниципального образования Апшеронский район.

Таким образом, полномочия по утверждению генерального плана муниципального образования Апшеронский район отнесены к ведению Совет муниципального образования Апшеронский район.

Согласно ч.3 ст.28 ГрК РФ, общественные обсуждения или публичные слушания по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов муниципальных округов, генеральных планов городских округов и по проектам, предусматривающим внесение изменений в генеральные планы поселений, генеральные планы муниципальных округов, генеральные планы городских округов (далее в настоящей статье - общественные обсуждения или публичные слушания), проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования, за исключением случаев, установленных частями 3.1 - 3.3 настоящей статьи.

Согласно ч.2 ст.28 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ, публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования.

Как указано в ч.4 ст.28 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ, порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

Постановлением администрации муниципального образования Апшеронский район от 07 июля 2023 года № 610 (опубликовано на сайте Администрации) разрешена разработка проекта внесения изменений в генеральный Куринского поселения Апшеронского района.

В рамках подготовки проекта внесения изменений в Генеральный план Куринского сельского поселения Апшеронского района с ООО «Научно-исследовательский институт перспективного градостроительства» (далее – НИИ ПГ (г.Санкт-Петербург) заключен муниципальный контракт на изготовление проекта нового Генерального плана. 

Оповещение о назначении общественных обсуждений по Проектам и Решение от 31 октября 2024 года №283 опубликовано на сайте Администрации 31.10.2024 г. и в печатном издании «Апшеронский рабочий» 07 ноября 2024 года №45 (11496).

На основании сводного заключения департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края от 10 июля 2024 года № 71-01-12-64296/24, заключений уполномоченных отраслевых органов - министерства транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края от 24 июня 2024 года № 60-08.01-8744/24, департамента имущественных отношений Краснодарского края от 04 июля 2024 года № 52-31-04-25847/24, министерства сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности краснодарского края от 03 июля 2024 года № 206-04-04-6354/24; министерства природных ресурсов краснодарского края от 04 июля 2024 года № 202-03.2-18-18956/24; получено заключение Администрации Краснодарского края от 10 июля 2024 года №1242 об отказе в согласовании проекта «Генеральный план Курского сельского поселения (проект внесения изменений)».

Постановлением Администрации МО Апшеронский район от 23 июля 2024 года № 557 создана согласительная комиссия для урегулирования разногласий по проекту «Внесение изменений в генеральный план Курского сельского поселения Апшеронского района Краснодарского края (далее - Согласительная комиссия).

На заседании Согласительной комиссии 20 сентября 2024 года принято решение о согласовании Проекта с внесенными в него изменениями, дополнениями по замечаниям, изложенным в заключениях о несогласии с Проектом.

В соответствии с подпунктом «а» пункта 2.6. Порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 21 июня 2016 года №460, на основании письма от Министерства экономического развития РФ от 25 июля 2024 года № 03605413-1сз\исх-27283 Проект отклонен и направлен на доработку, так как не были урегулированы замечания Роспотребнадзора в части планирования размещения объекта местного значения в сере водоотведения «канализационно-насосная станция» и его санитарно-защитной зоны в границах существующей функциональной зоны жилой застройки. 

В связи с замечанием Министерства экономического развития Российской Федерации (далее – Минэкономразвития России) Проект снят с публикации в ФГИС ТП.

Постановлением Администрации МО Апшеронский район от 02 августа 2024 года № 5598 создана согласительная комиссия для урегулирования разногласий по проекту «Внесение изменений в генеральный план Курского сельского поселения Апшеронского района Краснодарского края.

На заседании Согласительной комиссии 02 октября 2024 года принято решение о согласовании Проекта с внесенными в него изменениями, дополнениями по замечаниям, изложенным в сводном заключении о несогласии с Проектом.

На основании решения Совета муниципального образования Апшеронский район от 31 октября 2024 года №283 «О назначении общественных обсуждений по проектам внесения изменений в генеральные планы Хадыженского городского поселения Апшеронского района и Куринского сельского поселения Апшеронского района» назначены публичные слушания по проекту внесения изменений в генеральный план Куринского сельского поседения Апшеронского района на 15 ноября 2024 года.

Общественные обсуждения завершились опубликованием заключения о результатах общественных обсуждений 26 ноября 2024 года на сайте Администрации и в печатном издании «Апшеронский рабочий» 28 ноября 2024 года №48 (11499).

Проект прошел процедуру корректировки с учетом поступивших замечаний и предложений в период проведения общественных обсуждений, и с материалами по его обоснованию размещен в Федеративной государственной информационной системе территориального планирования (далее – ФГИС ТП) для согласования с исполнительными органами государственной власти Краснодарского края и Российской Федерации. 

Процедура согласования Проекта проведена в соответствии с действующим законодательством РФ, Градостроительным кодексом РФ и приказом Министерства экономического развития РФ от 06.05.2024 № 273 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов городских округов, муниципальных округов, городских и сельских поселений (проектов внесения изменений в такие документы)».

Решением Совета муниципального образования Апшеронский район Краснодарского края от 26 февраля 2025 года № 303 внесены изменения в Генеральный план, утвержденный решением Совета муниципального образования Апшеронский район от 12 апреля 2012 года № 111, утверждена новая редакция генерального плана, который опубликован на официальном сайте Администрации, а также в печатном издании «Апшеронский рабочий» от 06.03.2025 г. №10(11513).

В соответствии с положениями статьи 47 Закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, муниципальные нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального обнародования.

Порядок обнародования муниципальных правовых актов, в том числе соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом. Порядок обнародования муниципальных правовых актов внутригородской территории города федерального значения, в том числе соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом внутригородской территории города федерального значения в соответствии с законом субъекта Российской Федерации - города федерального значения и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Под обнародованием муниципального правового акта, в том числе соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, понимается: 1) официальное опубликование муниципального правового акта; 2) размещение муниципального правового акта в местах, доступных для неограниченного круга лиц (в помещениях государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных библиотек, других доступных для посещения местах); 3) размещение на официальном сайте муниципального образования в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"; 4) иной предусмотренный уставом муниципального образования способ обеспечения возможности ознакомления граждан с муниципальным правовым актом, в том числе соглашением, заключенным между органами местного самоуправления. 

Официальным опубликованием муниципального правового акта, в том числе соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании, или первое размещение его полного текста в сетевом издании.

В случае, если официальное опубликование муниципального правового акта, в том числе соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, осуществляется в сетевом издании, в муниципальном образовании в соответствии с Федеральным законом от 9.02.2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» обеспечивается создание одного или нескольких пунктов подключения к информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в местах, доступных для их использования неограниченным кругом лиц (в помещениях государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных библиотек, других доступных для посещения местах) без использования ими дополнительных технических средств.

С учетом вышеприведенных правовых норм порядок опубликования оспариваемого нормативного правового акта, принятого Советом муниципального образования Апшеронский район, устанавливается Уставом соответствующего муниципального образования.

В соответствии со статьей 47 Закона № 131-ФЗ, статьей 71 Устава муниципального образования Апшеронский район муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Официальным обнародованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в муниципальном образовании Апшеронский район.

Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления муниципального образования Апшеронский район вправе также использовать сетевое издание. В случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему могут в печатном издании могут не приводиться.

Нарушений порядка принятия обжалуемого нормативного акта в части, установленного Градостроительным кодексом РФ, что не оспаривается административными истцами, судом не установлено. 

Положения статей 5.1, 24 и 28 ГрК РФ призваны обеспечить каждому заинтересованному лицу возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения участников публичных слушаний, в том числе, путем предоставления возможности довести до сведения уполномоченного органа свое мнение по соответствующему вопросу, при этом результаты публичных слушаний носят для органов местного самоуправления только рекомендательный характер. Следовательно, значимым обстоятельством является сам факт проведения публичных слушаний, а высказанные на публичных слушаниях отрицательные замечания не могут свидетельствовать о нарушении процедуры их проведения.

По проекту внесения изменений в генеральный план муниципального образования Апшеронский район состоялись общественные обсуждения, возможность участвовать в которых, представить свои замечания и предложения были предоставлена всем заинтересованным лицам, в том числе административному истцу.

Все замечания и предложения отражены в протоколе и внесены в итоговое заключение, которое официально опубликовано на сайте администрации и в печатном издании. 

Порядок организации и проведения общественных обсуждений уполномоченным органом соблюден.

Согласно п.29 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие данный порядок, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

Административным ответчиком в соответствии с требованиями ч.9 ст.213 КАС РФ представлены доказательства полномочий на принятие оспариваемого нормативного правового акта, соблюдение порядка его принятия и опубликования.

Учитывая вышеуказанные обстоятельства, суд приходит к выводу, что оспариваемое решение Совета муниципального образования Апшеронский район Краснодарского края от 26 февраля 2025 года № 303 является нормативным правовым актом, принято представительным органом в рамках полномочий, с соблюдением установленной градостроительным законодательством процедуры, опубликованным и обнародованным надлежащим образом.

Проверяя доводы административного истца о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд установил следующие обстоятельства. 

Согласно п.1 ст.1 ГрК РФ градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе, городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий.

В силу ст.2 ГрК РФ принципами градостроительной деятельности являются, в частности, принципы обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

В силу положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план является документом долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон и отображения планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа. 

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьей 23 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Частью 3 статьи 23 ГрК РФ предусмотрено содержание генерального плана: положение о территориальном планировании; карта планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карта границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карта функциональных зон поселения или городского округа.

На карте функциональных зон поселения или городского округа отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (п.3 ч.5 ст.23 ГрК РФ).

В силу требований пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также ЗК РФ), земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений. К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (части 1 и 3 статьи 4 ГрК РФ).

Согласно статье 1 ГрК РФ устойчивое развитие территорий - обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Таким образом, территориальное планирование предполагает сочетание частных и публичных интересов и необходимость учета развития территорий при осуществлении градостроительной деятельности.

Согласно правовой позиции Конституционного суда РФ, изложенной в Постановлении от .......... ........-П; определениях от .......... ........-О, от .......... ........-О, от .......... ........-О и от .......... ........-О, Земельный кодекс Российской Федерации в порядке реализации положений статьи 9 (часть 1) и статьи 36 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации закрепляет в качестве основного принципа земельного законодательства принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Данный принцип земельного законодательства призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли как важнейшего компонента окружающей среды; этой же цели служат положения статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации, возлагающие на собственников земельных участков обязанность использовать их в соответствии с разрешенным видом использования и целевым назначением. 

Как указано в Постановлении Конституционного суда РФ от 28.03.2017 г. № 10-П, регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью, в первую очередь, обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учёт потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Из совокупного анализа приведённых норм в системном единстве следует, что с учётом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путём согласования этих прав и интересов.

Таким образом, установленное действующим нормативным правовым актом функциональное зонирование определено с учетом баланса публичных и частных интересов, дискрецией по определению которого обладают только органы местного самоуправления. 

Доводы на снижение эффективности использования земельных участков не могут быть абсолютным основанием для отмены нормативного правового акта, так как установление любого правового режима территории может не соответствовать максимально ожидаемой выгоде землепользователя.

Генеральный план определяет стратегию развития муниципального образования Апшеронский район и условия формирования среды жизнидеятельности. 

Кроме того, согласно части 4 статьи 9 ГрК РФ, не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений (за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами) о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую в целях размещения объектов федерального значения в областях, указанных в части 1 статьи 10 кодекса, объектов регионального значения, объектов местного значения и о предоставлении земельных участков, предназначенных для размещения указанных объектов, если размещение указанных объектов не предусмотрено документами территориального планирования Российской Федерации в областях, указанных в части 1 статьи 10 кодекса, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, документами территориального планирования муниципальных образований, а также о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую для целей, не связанных с размещением объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципальных районов, при отсутствии генерального плана городского округа или поселения (схемы территориального планирования муниципального района в случае перевода земель или земельных участков, расположенных на межселенных территориях, из одной категории в другую).

Таким образом, установление соответствующих видов функционального зонирования генерального плана направлено на обеспечение возможности развития территории, а отсутствие обозначения указанных объектов местного значения приведет к невозможности впоследствии изъятия указанных участков для муниципальных нужд и обеспечения населения гарантируемыми законодательством благоприятными условиями проживания.

Необходимо отметить, что в силу части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Приказом департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края от .......... ........ «Об утверждении нормативов градостроительного проектирования Краснодарского края» установлены типы и виды функциональных зон, отображаемых в документах территориального планирования муниципальных образований Краснодарского края.

Приказом министерства регионального развития РФ от 06.05.2024 г. № 273 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов городских округов, муниципальных округов, городских и сельских поселений (проектов внесения изменений в такие документы)» предусмотрено, что к функциональным зонам могут быть отнесены, в том числе, зоны сельскохозяйственного использования, иные функциональные зоны.

Установленная правовым актом Совета муниципального образования Апшеронский район функциональная зона «сельскохозяйственное использование» не противоречит положениям федерального и регионального градостроительного законодательства, и соответствует требованиям территориального развития муниципального образования Апшеронский район.

В соответствии с Приказом Росреестра от 10.11.2020 №П/0412 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» вид разрешенного использования земельного участка: «для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок)» предусматривает разрешенное использование: 2.2 «Размещение жилого дома, указанного в описании вида разрешенного использования с кодом 2.1; производство сельскохозяйственной продукции; размещение гаража и иных вспомогательных сооружений; содержание сельскохозяйственных животных»; вид разрешенного использования земельного участка: «для сельскохозяйственного производства» предусматривает разрешенное использование: 1.18 «Размещение машинно-транспортных и ремонтных станций, ангаров и гаражей для сельскохозяйственной техники, амбаров, водонапорных башен, трансформаторных станций и иного технического оборудования, используемого для ведения сельского хозяйства».

Доводы о незаконности отнесения, принадлежащих административному истцу земельных участков, к зоне сельскохозяйственного использования и ограничения его прав суд считает необоснованными.

Согласно части 11 статьи 9 ГрК РФ генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет.

Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. 

Правовой режим определяется градостроительными регламентами, которые включаются в правила землепользования и застройки. Поскольку генеральный план является первичным по отношению к правилам землепользования и застройки, то Правила землепользования и застройки Куринского сельского поселения Апшеронского района, утвержденные в период действия прежнего генерального плана, подлежат приведению в соответствие с новым Генеральным планом. 

Как следует из материалов дела и согласно выпискам из ЕГРН, ФИО1 на праве собственности принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами ........, расположенные по адресу: ............, категория земель: «земли населенных пунктов», вид разрешенного использования: «для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок)»; земельные участки с кадастровыми номерами ........, вид разрешенного использования: «для сельскохозяйственного производства». 

Оспариваемым решением Совета муниципального образования Апшеронский район Краснодарского края от 26 февраля 2025 года № 303 «О внесении изменений в генеральный план Куринского сельского поселения Апшеронского района» принадлежащие административному истцу земельные участки отнесены к функциональной зоне «зона сельскохозяйственного использования» (зона сельскохозяйственных угодий).

Ранее, решением Совета Куринского сельского поселения Апшеронского района Краснодарского края от 12 апреля 2012 года № 111 «Об утверждении генерального плана Куринского сельского поселения Апшеронского района» испрашиваемые земельные участки отнесены были к территориям проектируемой застройки индивидуальными жилыми домами с приусадебными земельными участками на первую очередь и на расчетный срок. 

Градостроительный кодекс РФ не содержит ограничений в части реализации полномочий органов местного самоуправления на установление видов функционального зонирования в положениях генеральных планов. 

Земельный кодекс Российской Федерации (далее – ЗК РФ) закрепляет в качестве основных принципов земельного законодательства приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, деление земель по целевому назначению на категории, дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы (подпункты 2, 5, 8 и 10 пункта 1 статьи 1).

В силу требований пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также ЗК РФ), земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Согласно статье 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, агролесомелиоративными насаждениями, агрофитомелиоративными насаждениями, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми в целях осуществления прудовой аквакультуры), объектами капитального строительства, некапитальными строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, в случаях, предусмотренных федеральными законами, нестационарными торговыми объектами, а также жилыми домами, строительство, реконструкция и эксплуатация которых допускаются на земельных участках, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности, либо на земельных участках, предназначенных для ведения гражданами садоводства для собственных нужд.

В соответствии с пунктом 1 статьи 78 Земельного кодекса РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания агролесомелиоративных насаждений, агрофитомелиоративных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства).

Частью 4 указанной статьи установлено, что земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, расположенные на расстоянии не более тридцати километров от границ сельских населенных пунктов, не могут использоваться для целей, не связанных с нуждами сельского хозяйства и сельскохозяйственным производством, за исключением строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов в соответствии с пунктом 2 настоящей статьи и осуществления деятельности, предусмотренной пунктом 3 настоящей статьи.

Согласно пункту 1 статьи 79 Земельного кодекса РФ сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

При этом сельскохозяйственные угодья, как имеющие приоритет в использовании и подлежащие особой охране, не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке (части 1 и 6 статьи 79 ЗК РФ).

Согласно части 9 статьи 35 ГрК РФ в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться: 1) зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими); 2) зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в случаях, связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов.

Согласно части 1 статьи 8 указанного Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ, установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации следует, что Земельный кодекс Российской Федерации в порядке реализации положений статей 9 (часть 1) и 36 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации закрепляет в качестве основного принципа земельного законодательства принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства; данный принцип земельного законодательства призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли как важнейшего компонента окружающей среды (Определения от 24 марта 2015 года №671-О, от 28 сентября 2017 года №1919-О).

Этот принцип земельного законодательства реализуется в том числе посредством возложения законодателем на владельцев и пользователей земельных участков обязанности использовать их в соответствии с целевым назначением, при этом сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (абзац второй статьи 42 и пункт 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации, пункт 2 статьи 260 ГК Российской Федерации). Возможность же изменения вида использования земельных участков в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах предусмотрена лишь при изменении вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки (п.11 ст.85 ЗК РФ) (Определение Конституционного Суда РФ от 29.05.2018 №1219-О).

Законом Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. № 532-КЗ «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» (далее – Закон Краснодарского края от 05.11.2022 г. №532-КЗ) установлены полномочия Краснодарского края как субъекта Российской Федерации в области земельных отношений, установленных Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами. 

В преамбуле Закона Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. № 532-КЗ «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» указано, что земли Краснодарского края являются уникальными и наиболее ценным природным ресурсом, составляют основу жизни и деятельности его жителей и должны гарантированно использоваться в интересах населения Краснодарского края.

Приоритетными направлениями земельной политики Краснодарского края являются: обеспечение государственного регулирования земельных отношений в целях сохранения особо ценных земель, земель сельскохозяйственного назначения и земель особо охраняемых природных территорий регионального значения; сохранение земель сельскохозяйственного назначения как основного средства производства в агропромышленном комплексе.

В соответствии со статьей 17 Закона Краснодарского края от 5 ноября 2002 года № 532-КЗ «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» земли сельскохозяйственного назначения используются исключительно в соответствии с целевым назначением для ведения сельскохозяйственного производства, создания агролесомелиоративных насаждений, агрофитомелиоративных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных целей, связанных с производством сельскохозяйственной продукции, а также для целей аквакультуры (рыбоводства). 

В соответствии с пунктами «в», «д», «к» части 1 статьи 72, частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Суд также принимает во внимание, что Указом Президента Российской Федерации от 21.01.2020 г. №20 утверждена Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, в соответствии с которой основными задачами обеспечения продовольственной безопасности независимо от изменения внешних и внутренних условий является, в том числе устойчивое развитие производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, достаточное для обеспечения продовольственной независимости на основе принципов научно обоснованного планирования. 

Из подпункта «а» пункта 19 настоящей Доктрины следует, что в области производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия необходимо осуществить повышение урожайности сельскохозяйственных культур, сохранение, восстановление и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения, рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения, соблюдение технологий производства сельскохозяйственных культур, вовлечение в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых пахотных земель.

Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 02 июля 2021 года №400, одним из приоритетных направлений обеспечения национальной безопасности является обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования. Достижение целей обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования осуществляется путем реализации государственной политики, направленной на решение целого ряда задач, в том числе предотвращение деградации земель и снижения плодородия почв, рекультивация нарушенных земель, ликвидация накопленного вреда окружающей среде, экологическая реабилитация территорий. 

Подпунктом 9 пункта 83 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации предусмотрено, что достижение целей обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования осуществляется путем реализации государственной политики, направленной, в том числе на предотвращение деградации земель и снижения плодородия почв, рекультивацию нарушенных земель. рекультивация нарушенных земель, ликвидация накопленного вреда окружающей среде, экологическая реабилитация территорий.

Основными целями государственной политики в области использования земель являются, в том числе, рационализация землепользования, направленная на повышение полезного использования земельного фонда Российской Федерации.

Таким образом, земли сельскохозяйственного назначения представляют собой особую государственную ценность, в связи с чем, в отношении них установлен особый правовой режим охраны, целью которого является недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности. 

На необходимость возвращения в состав земель сельскохозяйственного назначения незастроенных земель обращено особое внимание по результатам совещания, состоявшегося 16 февраля 2021 года под председательством заместителя главы администрации (губернатора) Краснодарского края об определении мер, предлагаемых к введению на территории Краснодарского края в целях противодействия (предупреждения и пресечения) застройки сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения обозначен вопрос о необходимости корректировки утвержденных правил землепользования и застройки, генеральных планов городских округов и поселений, в части установления в них приоритета сохранности сельскохозяйственных угодий, особо ценных и продуктивных земель сельскохозяйственного назначения, и недопущения их включения в границы населенных пунктов. 

Законом Краснодарского края от 31 мая 2021 года №4474-КЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Краснодарского края» установлено считать приоритетным недопустимость включения земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, относящихся к сельскохозяйственным угодьям в границы населенных пунктов в целях жилищного строительства. При установлении функциональных зон в составе проектов генеральных планов не допускается установление в отношении сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения функциональных зон, предусматривающих ведение гражданами садоводства для собственных нужд, а также строительство садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке. 

Сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке.

В соответствии с пунктами «в», «д», «к» части 1 статьи 72, частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу действующего законодательства, на землях сельхозугодий не допускается размещение капитальных объектов, а также некапитальных строений.

При этом следует учитывать, что в соответствии с подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается, в том числе, на принципе сохранения целевого использования земельных участков.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (постановление от 14 ноября 2019 года №35-П) законодательные требования, предусматривающие использование земельных участков по их целевому назначению, будучи по своей природе определенным ограничением свободы владения, пользования и распоряжения имуществом, обусловлены, прежде всего, публичными интересами и особенностью земли как природного объекта и важнейшего компонента окружающей среды, подлежащего в этом качестве особой охране и нуждающегося в эффективном использовании, в том числе в общих интересах.

Приоритет публичной цели устойчивого развития территории, согласно которому генеральный план является документом долгосрочного планирования, определяет назначение территорий, исходя из планов развития городского округа в целом, и может не соответствовать ее фактическому использованию, обусловливает возможность некоторых ограничений прав собственников и других правообладателей на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования.

При этом реализация этой цели осуществляется в рамках закрепленных в законодательстве гарантий и механизмов защиты таких прав собственников. Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются, в том числе, путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (ч.1 ст.30 ГрК РФ, ст.49, гл.VII.1 ЗК РФ, ст.279 ГК РФ).

Кроме того, согласно части 6 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ градостроительные регламенты не устанавливаются для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Поскольку градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы местного самоуправления определять функциональные зоны в документах территориального планирования муниципального образования в соответствии с фактическим использованием территории, так как планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие (изменение) в будущем, то само по себе отнесение указанных земельных участков к зоне сельскохозяйственного назначения не противоречит градостроительному и земельному законодательству ввиду того, что правообладатель не лишен возможности использования земельных участков в соответствии с назначением, так как по смыслу п.11 и п.12 ст.9 ГрК РФ генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет, а утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Установление генеральным планом функциональной зоны использования - земли сельскохозяйственного назначения, в отношении территории, на которой расположены земельные участки административного истца, само по себе не может расцениваться как нарушение его прав, поскольку не изменяет правового режима использования указанного земельного участка.

Таким образом, доводы о нарушении прав и законных интересов административного истца при рассмотрении настоящего административного дела не нашли своего подтверждения.

Несоответствия оспариваемого административным истцом нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу: Градостроительному кодексу РФ, Земельному кодексу РФ, другим, не установлено.

Учитывая изложенное, является несостоятельным довод административного истца о нарушении прав и законных интересов, поскольку не препятствует пользоваться принадлежащими ему земельными участками.

В силу ч.2 ст.215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что административное исковое заявление ФИО1 удовлетворению не подлежит. 

Руководствуясь статьями 175–180, 215–217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

отказать в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 к Совету муниципального образования Апшеронский район Краснодарского края об оспаривании нормативного правового акта в части признания не действующим со дня вступления решения суда в законную силу решение Совета муниципального образования Апшеронский район от 26 февраля 2025 года № 303 «О внесении изменении в генеральный план Куринского сельского поселения Апшеронского района» в части исключения из границы населенного пункта поселка ............ Краснодарского края, принадлежащих на праве собственности ФИО1, земельных участков с кадастровыми номерами ........, расположенных по адресу: ............, как не соответствующее законодательству Российской Федерации.

Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Краснодарский краевой суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

В окончательной форме решение суда изготовлено 22 июля 2025 года. 

Судья Краснодарского краевого суда А.О. Седова