дело № 3а-70/2019

Решение

Именем Российской Федерации

23 августа 2019 года город Орёл

Орловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Георгиновой Н.А.,

при секретаре Флоря Д.В.,

с участием прокурора Воробьевой Ю.В.,

представителя административного истца ФИО1, представителей административных ответчиков председателя Образцовского сельского Совета народных депутатов Орловского района Орловской области и главы администрации Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области ФИО2, представителя Орловского районного Совета народных депутатов ФИО3, действующей на основании доверенности, представителя заинтересованного лица на стороне административных ответчиков Управления градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области ФИО4, действующей на основании доверенности, заинтересованного лица на стороне административных ответчиков ФИО5 и его представителя ФИО6,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении областного суда административное дело по административному исковому заявлению ФИО7 к Образцовскому сельскому Совету народных депутатов Орловского района Орловской области, администрации Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области и Орловскому районному Совету народных депутатов о признании недействующими решения Образцовского сельского Совета народных депутатов Орловского района Орловской области от 22 августа 2011 года № 5/28-СС «Об утверждении Правил землепользования и застройки Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области» (с изменениями, внесенными в Правила землепользования и застройки Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области решением Образцовского сельского Совета народных депутатов Орловского района Орловской области от 21 августа 2014 года № 31/151-СС, решениями Орловского районного Совета народных депутатов от 22 июня 2017 года № 9/109-РС, от 26 декабря 2017 года № 15/189-РС, от 12 июля 2018 года № 23/293-РС, от 29 ноября 2018 года №27/345-РС), решения Образцовского сельского Совета народных депутатов Орловского района Орловской области от 24 апреля 2009 года № 40/88-СС «Об утверждении Генерального плана Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области» (с изменениями, внесенными в Генеральный план поселения решением Образцовского сельского Совета народных депутатов Орловского района Орловской области от 21 августа 2014 года № 30/151-СС, решениями Орловского районного Совета народных депутатов от 22 июня 2017 года № 9/108-РС, от 28 сентября 2017 года № 12/140-РС, от 12 июля 2018 года № 23/292-РС, от 29 ноября 2018 года № 27/344-РС), 

установил:

решением Образцовского сельского Совета народных депутатов Орловского района Орловской области от 24 апреля 2009 года № 40/88-СС «Об утверждении Генерального плана Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области» (далее по тексту - решение от 24 апреля 2009 года № 40/88-СС, Генеральный план поселения), принятым на сороковом заседании Образцовского сельского Совета народных депутатов, утвержден Генеральный план Образцовского сельского поселения, состоящий из Положения о территориальном планировании, Схемы Генерального плана, сводной схемы (основной чертеж) (схема 1), схемы функциональных зон (схема 2), схемы административных границ (схема 3), схемы ограничений использования территорий (схема 4), схемы границ территорий и земель (схема 5), схемы развития объектов и сетей инженерно-технического обеспечения (схема 6), схемы развития объектов транспортной инфраструктуры (схема 7),схемы развития иных объектов, включая объекты социального обслуживания (схема 8); описания обоснований проекта Генерального плана (картографический материал), включающего в себя схему современного использования территорий (опорный план), схему планируемого развития функциональных зон (размещения объектов капитального строительства местного значения), схему использования территории с отображением границ функциональных зон, схему границ территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, схему границ зон с особыми условиями использования территории, схему границ территорий объектов культурного наследия, схему анализа комплексного развития территории; электронную версию проекта на диске.

Решение от 24 апреля 2009 года № 40/88-СС, текстовый материал и схема Генерального плана официально опубликованы в газете «Наша жизнь» от 25 апреля 2009 года № 17, а также размещены на официальном сайте Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» obr.orlr.ru в разделе «территориальное планирование» в перечне нормативных правовых актов за сентябрь 2013 года.

Решением Образцовского сельского Совета народных депутатов от 21 августа 2014 года № 30/151-СС, принятым на тридцать первом заседании названного Совета и опубликованным в газете «Наша жизнь» от 29 августа 2014 года № 64-65, а также решениями Орловского районного Совета народных депутатов от 22 июня 2017 года № 9/108-РС, от 28 сентября 2017 года № 12/140-РС, от 12 июля 2018 года № 23/292-РС, от 29 ноября 2018 года № 27/344-РС были внесены изменения в Генеральный план поселения, которые опубликованы в печатном издании «Орловская районная газета» соответственно 26 июня и 3 октября 2017 года, 18 июля и 6 декабря 2018 года, и размещены на официальном сайте Орловского районного Совета народных депутатов в информационно- телекоммуникационной сети «Интернет» snd.orlr.ru в разделе «нормотворческая деятельность».

Решением Образцовского сельского Совета народных депутатов от 22 августа 2011 года № 5/28-СС «Об утверждении Правил землепользования и застройки Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области», принятым на пятом заседании Образцовского сельского Совета народных депутатов (далее по тексту- решение от 22 августа 2011 года № 5/28-СС), утверждены Правила землепользования и застройки Образцовского сельского поселения Орловского района (приложение № 1 к решению) (далее - Правила землепользования и застройки), в состав которых входят Порядок применения Правил и внесения в них изменений, Градостроительные регламенты, Карты градостроительного зонирования и карты зон с особыми условиями использования территорий.

Решение Образцовского сельского Совета народных депутатов от 22 августа 2011 года № 5/28-СС опубликовано в газете «Наша жизнь» от 17 сентября 2011 года № 74 в отсутствие приложения № 1.

Правила землепользования и застройки с картой градостроительного зонирования впервые размещены на официальном сайте Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области obr.orlr.ru в разделе «территориальное планирование» в перечне нормативных правовых актов за сентябрь 2013 года.

Решением Образцовского сельского Совета народных депутатов от 21 августа 2014 года № 31/151-СС, принятым на тридцать первом заседании названного Совета и опубликованным в газете «Наша жизнь» от 29 августа 2014 года № 64-65, решениями Орловского районного Совета народных депутатов от 22 июня 2017 года № 9/109-РС, от 26 декабря 2017 года № 15/189-РС, от 12 июля 2018 года № 23/293-РС, от 29 ноября 2018 года №27/345-РС, принятыми соответственно на девятом заседании районного Совета 22 июня 2017 года, пятнадцатом заседании районного Совета 26 декабря 2017 года, двадцать третьем заседании районного Совета 12 июля 2018 года, двадцать седьмом заседании районного Совета 29 ноября 2018 года, внесены изменения в Правила землепользования и застройки поселения, которые официально опубликованы в выпусках печатного издания «Орловская районная газета» от 26 июня 2017 года, 29 декабря 2017 года, 18 июля 2018 года, 6 декабря 2018 года и размещены на официальном сайте Орловского районного Совета народных депутатов snd.orlr.ru в разделе «нормотворческая деятельность».

В Генеральном плане поселения установлена и графических материалах к нему отображена функциональная зона ПрЗ-5 и санитарно-защитная зона в 

<

...>.

Согласно Правилам землепользования и застройки поселения и прилагаемым к ним картографическим материалам, в названном населенном пункте земельный участок с кадастровым номером 

<

...>, принадлежащий на праве собственности 

<

...> Н.Н. и используемый индивидуальным предпринимателем 

<

...> Г.И. в деятельности крестьянского фермерского хозяйства, первоначально был отнесён к двум территориальным зонам: П1 (зона объектов производственно-делового и складского назначения) и Ж3 (зона застройки индивидуальными и блокированными жилыми домами), с отображением к зоне П1 санитарно-защитной зоны.

Решением Орловского районного Совета народных депутатов от 26 декабря 2017 года № 15/189-РС внесены изменения в Правила землепользования и застройки поселения и карту градостроительного зонирования, согласно которым для земельного участка с кадастровым номером 

<

...> установлена территориальная зона СХ 2 (зона объектов агропромышленного комплекса IV и V классов опасности), с отображением на карте зон П1 и СХ2, а также санитарно-защитной зоны к территориальной зоне П1. 

ФИО7 обратился в Орловский областной суд с административным исковым заявлением к Образцовскому сельскому Совету народных депутатов и Орловскому районному Совету народных депутатов, уточненным в процессе судебного разбирательства, о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу решения Образцовского сельского Совета народных депутатов Орловского района Орловской области от 22 августа 2011 года № 5/28-СС (с изменениями, внесенными в Правила землепользования и застройки решением Образцовского сельского Совета народных депутатов от 21 августа 2014 года № 31/151-СС, решениями Орловского районного Совета народных депутатов от 22 июня 2017 года № 9/109-РС, от 26 декабря 2017 года № 15/189-РС, от 12 июля 2018 года № 23/293-РС, от 29 ноября 2018 года №27/345-РС), а также решения Образцовского сельского Совета народных депутатов от 24 апреля 2009 года № 40/88-СС (с изменениями, внесенными в Генеральный план поселения решением Образцовского сельского Совета народных депутатов от 21 августа 2014 года № 30/151-СС, решениями Орловского районного Совета народных депутатов от 22 июня 2017 года № 9/108-РС, от 28 сентября 2017 года № 12/140-РС, от 12 июля 2018 года № 23/292-РС, от 29 ноября 2018 года № 27/344-РС).

В обоснование заявленных требований ФИО7 ссылается на то, что оспариваемые нормативные правовые акты нарушают его права и законные интересы как участника градостроительной деятельности и собственника земельного участка с кадастровым номером 

<

...>, расположенного в 

<

...>, поскольку указание в Генеральном плане поселения и отображение на графическом материале функциональной зоны ПрЗ-5, а также санитарно-защитной зоны к ней для земельного участка с кадастровым номером 

<

...>, отображение в картах градостроительного зонирования и зон с особыми условиями использования территорий территориальной зоны П1 и санитарно-защитной зоны к ней, а также последующее изменение этой территориальной зоны на зону СХ2, исключают возможность возведения на принадлежащем ему участке объекта индивидуального жилищного строительства.

По мнению административного истца, оспариваемые решения Образцовского сельского Совета народных депутатов приняты с нарушением порядка, предусмотренного статьями 24, 25, 31, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации и правил введения их в действие, предусмотренных статьями 28, 31 Устава поселения, поскольку Главой сельского поселения не принималось решение о подготовке проекта Правил землепользования и застройки, не была создана комиссия по подготовке данного проекта, не принято мер к его опубликованию; нарушены процедура проведения публичных слушаний и порядок опубликования Правил землепользования и застройки поселения.

При этом оспариваемые нормативные правовые акты противоречат части 2 статьи 18, частям 4, 6, 7, 8, 10 статьи 23, части 5 статьи 30, пунктам 1,2,4,6 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статье 85 Земельного кодекса Российской Федерации, не допускающим произвольного установления функциональных и территориальных зон, статье 12 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и предписаниям, содержащимся в пунктах 2.1,3.1,4.1,4.2,4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, в силу которых установление санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств III - V классов опасности производится при наличии соответствующего проекта, на основании решения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации и санитарно - эпидемиологического заключения.

Определениями Орловского областного суда от 20 июня и 10 июля 2019 года к участию в данном деле в качестве административного соответчика привлечена администрация Образцовского сельского поселения, в качестве заинтересованных лиц на стороне административных ответчиков привлечены Управление градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области, 

<

...> Н.Н. и индивидуальный предприниматель 

<

...> Г.И., владеющие земельным участком с кадастровым номером 

<

...> (т.3 л.д.28-32, т.5, л.д.52-55).

Административный истец ФИО7 и заинтересованное лицо 

<

...> Н.Н. надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились; от заинтересованного лица 

<

...> Н.Н. поступило ходатайство о рассмотрении дела без ее участия, в связи с чем, на основании части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судом постановлено рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО7- ФИО1 поддержала заявленные требования с учетом их уточнения, просила признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу оспариваемые нормативные правовые акты с внесенными в них изменениями, возложить на Орловский районный Совет народных депутатов обязанность в течение 5 дней с момента вступления решения суда в законную силу опубликовать на официальном сайте информацию о признании недействующими оспариваемых нормативных правовых актов. 

Представители административных соответчиков ФИО2 и ФИО3, заинтересованное лицо 

<

...> Г.И. возражали против удовлетворения заявленных требований, ссылаясь на несущественность нарушений, допущенных при подготовке Правил землепользования и застройки. Полагали, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты и введены в действие с соблюдением требований градостроительного законодательства, а необоснованное отображение в графических материалах санитарно-защитной зоны, выявленное при разрешении спора, не повлекло нарушение прав административного истца.

Представитель заинтересованного лица Управления градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области ФИО4 полагала обоснованным установление функциональной зоны ПрЗ-5, изменение территориальных зон, первоначально установленных для земельного участка с кадастровым номером 

<

...>, на территориальную зону СХ2. Пояснила, что при подготовке проекта изменений в Правила землепользования и застройки, Управлением не разрешался вопрос относительно санитарно-защитной зоны к данному земельному участку, ранее отображенной на схемах Генерального плана и графической части Правил землепользования и застройки.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, показания свидетеля 

<

...> И.В., участвовавшего в разработке Правил землепользования и застройки поселения, об отображении на схемах к Генеральному плану поселения и картографических материалах к названным Правилам функциональных и территориальных зон с учетом сведений о видах разрешенного использования земельных участков, размещенных на них объектах и их фактическом использовании, с учетом перспективного характера Генерального плана, об ошибочном отображении санитарно-защитной зоны в 

<

...> как существующей зоны с особыми условиями использования территории, затрагивающей права более ста владельцев земельных участков; показания свидетелей 

<

...> Т.А., являвшейся 

<

...> на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов, и 

<

...> М.Г., являющейся 

<

...>, об обстоятельствах подготовки проекта Правил землепользования и застройки без принятия соответствующих решений и создания комиссии, о проведении публичных слушаний по проекту Правил, представленному для ознакомления населения в здании администрации в сроки, предусмотренные Положением о проведении публичных слушаний в поселении, исследовав материалы дела, в том числе, сообщения Управления Роспотребнадзора по Орловской области об отсутствии проектов санитарно-защитной зоны, соответствующих решений и санитарно-эпидемиологических заключений по вопросу установления санитарно-защитной зоны 

<

...>, заслушав заключение прокурора 

<

...> Ю.В., полагавшей требования административного истца удовлетворить в части признания недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Правил землепользования и застройки поселения с внесенными в них изменениями, и Генерального плана поселения в части указания в данном нормативном правовом акте и отображения на схемах к нему санитарно-защитной зоны к функциональной зоне ПрЗ-5 в 

<

...>, суд приходит к следующим выводам.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному Кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также- ГрК РФ) предусмотрено, что территориальное планирование, т.е. планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план поселения (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

В силу части 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также- ЗК РФ), в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Земельные участки в составе производственных зон предназначены для застройки промышленными, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей производственными объектами согласно градостроительным регламентам (части 2 и 7 статьи 85 ЗК РФ).

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктам 1 и 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов), утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, местных нормативов градостроительного проектирования поселений, относилось к вопросам местного значения поселения, по которым представительный орган местного самоуправления поселения принимает муниципальные правовые акты.

С 1 января 2015 года полномочия по принятию генерального плана поселения и правил землепользования и застройки перешли к представительному органу местного самоуправления муниципального района. 

В соответствии с частями 8 и 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении настоящего административного дела суд должен установить: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие оспариваемого акта, форма и вид принятого решения, процедура его принятия, правила введения его в действие и опубликования, соответствие оспариваемой части нормативного акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания приведенных выше обстоятельств, за исключением нарушения прав административного истца, возлагается процессуальным законом на административных ответчиков.

При разрешении данного дела установлено, что решением Образцовского сельского Совета народных депутатов от 24 апреля 2009 года № 40/88-СС, принятым на сороковом заседании сельского Совета народных депутатов, в котором участвовали 10 из 13 избранных депутатов, единогласно утвержден Генеральный план поселения.

Материалами дела подтверждается, что решение Образцовского сельского Совета народных депутатов от 24 апреля 2009 года № 40/88-СС принято при наличии кворума, представительным органом, уполномоченным на утверждение генерального плана поселения частью 1 статьи 24 ГрК РФ, в установленной форме, с соблюдением правил введения в действие и официального опубликования нормативного правового акта, предусмотренных статьей 24 ГрК РФ, пунктом 5 статьи 18, статьей 28 и частью 4 статьи 31 Устава Образцовского сельского поселения (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого решения).

Исследовав решение о подготовке проекта генерального плана, принятое Главой Образцовского сельского поселения в форме распоряжения от 19 января 2009 года, которым были назначены публичные слушания по проекту названного плана на 28 февраля 2009 года, определено место размещения материалов по проекту и время ознакомления с ними, порядок сбора предложений и замечаний по теме публичных слушаний, созданной комиссии поручено исполнить распоряжение и организовать публичные слушания; выпуск газеты «Наша жизнь», определенной Уставом поселения в качестве печатного издания для официального опубликования муниципальных правовых актов, от 21 января 2009 года № 3, в котором опубликован проект Генерального плана поселения и схемы к нему; сводное заключение на проект Генерального плана поселения, подготовленное Правительством Орловской области 19 марта 2009 года; протокол публичных слушаний от 28 февраля 2009 года и заключение о результатах публичных слушаний о проекте Генерального плана от 3 марта 2009 года, опубликованные в газете «Наша жизнь» от 4 марта 2009 года № 7 (т.3, л.д.34, т.7, л.д.3, 4-8), суд приходит к выводу о соблюдении процедуры подготовки и утверждения Генерального плана поселения, предусмотренной градостроительным законодательством.

Судом проверены процедура и порядок принятия нормативных правовых актов о внесении изменений в Генеральный план на основании решения Образцовского сельского Совета народных депутатов от 21 августа 2014 года № 30/151-СС, решений Орловского районного Совета народных депутатов от 22 июня 2017 года № 9/108-РС, 28 сентября 2017 года № 12/140-РС, 12 июля 2018 года № 23/292-РС, 29 ноября 2018 года № 27/344-РС, принятых по результатам проведения публичных слушаний ( т.6, л.д.155-157, 

Оценив представленные доказательства, суд приходит к выводу о том, что существенных нарушений при принятии вышеуказанных нормативных правовых актов не допущено, они приняты по результатам публичных слушаний, при наличии решений о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений, и утверждены уполномоченными представительными органами в соответствии со статьей 24 ГрК РФ, в установленной форме, с соблюдением правил введения в действие и официального опубликования.

Проверяя доводы административного истца, суд установил, что согласно материалам дела, ФИО7 является собственником земельного участка с кадастровым номером 

<

...>, расположенного по адресу: 

<

...>, категория земель: 

<

...>, разрешенное использование: 

<

...> (т.1, л.д.30-33). Земельный участок находится в функциональной зоне жилого назначения и территориальной зоне Ж3.

В целях получения разрешения на строительство индивидуального жилого дома, ФИО7 обращался в администрацию Орловского района Орловской области, которая 16 августа 2018 года отказала в выдаче испрашиваемого разрешения в связи с нахождением земельного участка в санитарно-защитной зоне.

Решением Орловского районного суда Орловской области от 7 ноября 2018 года, вступившим в законную силу 12 февраля 2019 года, ФИО7 отказано в удовлетворении требований об оспаривании отказа в выдаче разрешения на строительство, по мотиву размещения принадлежащего ему земельного участка в санитарно-защитной зоне, отображенной на карте градостроительного зонирования поселения и в графическом материале Правил землепользования и застройки поселения ( т.6, л.д.75-81, 82-87).

Обращаясь в суд с настоящим административным исковым заявлением, административный истец полагал, что оспариваемыми нормативными правовыми актами незаконно установлены функциональная зона, а также санитарно-защитная зона, что влечет невозможность использования участка по целевому назначению.

Разрешая заявленные требования, суд установил, что согласно Генеральному плану поселения, земельный участок с кадастровым номером 

<

...> в д

<

...> обоснованно отнесен к функциональной зоне промышленных предприятий V класса вредности, включая предприятия, не имеющие санитарно-защитной зоны (ПрЗ-5), предназначенной для размещения промышленных, коммунальных, складских объектов, обеспечивающих их функционирование.

Утверждение названой функциональной зоны произведено с учетом фактического использования территории, на которой размещались нежилые помещения, принадлежавшие закрытому акционерному обществу «

<

...>», признанному несостоятельным (банкротом), не используемые по назначению, и не нарушает права ФИО7 на использование принадлежащего ему земельного участка, отнесенного к функциональной зоне жилого назначения.

С учетом положений части 11 статьи 9 ГрК РФ об утверждении генерального плана поселения на срок не менее 20 лет, принимая во внимание, что подготовка генерального плана направлена не только на отражение существующей территории поселения, но и на планируемое развитие этой территории, суд считает, что утверждение в Генеральном плане поселения функциональной зоны ПрЗ-5 для земельного участка с кадастровым номером 

<

...> в 

<

...>, и отображение этой зоны на схемах к Генеральному плану, не противоречит градостроительному и земельному законодательству.

Вместе с тем, проверив доводы административного истца о незаконном определении санитарно-защитной зоны, суд, исследовав представленные доказательства, пришел к выводу о неправомерном указании в Генеральном плане поселения и отображении на сводной схеме (основном чертеже), схеме ограничений использования территории, схеме современного использования территории (опорном плане), схеме границ зон с особыми условиями использования территории Генерального плана поселения санитарно-защитной зоны к функциональной зоне ПрЗ-5 в 

<

...>, а также незаконном указании этой зоны в Правилах землепользования и застройки и картах к нему.

Так, зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 1 ГрК РФ).

Согласно части 6 и пункту 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в виде карт, которые отображают зоны с особыми условиями использования территорий.

На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий (часть 5 статьи 30 ГрК РФ в редакции, действовавшей на момент утверждения Правил землепользования и застройки поселения).

Положениями части 3 статьи 4 ГрК РФ предусмотрено, что в части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации, к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.

Пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» установлено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года № 74 утверждены Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 (далее также - Санитарные правила), которыми определены, в частности, класс опасности промышленных объектов и производств, требования к размеру санитарно-защитных зон, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству.

В соответствии с разделом VII Санитарных правил для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон, конкретные размеры и границы которых определяются в проекте санитарно-защитной зоны.

Пунктом 4.3 Санитарных правил определено, что установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя (пункт 4.3 Санитарных правил).

С учетом приведенных норм, отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые установлены уполномоченным органом или должностным лицом такого органа, с соблюдением требований соответствующего законодательства. 

При этом отображение в указанных документах ориентировочных санитарно-защитных зон, исходя из положений пункта 2.2 Санитарных правил, требует соблюдения предписаний, предусмотренных названными правилами, и не предоставляет органу местного самоуправления полномочия на установление санитарно-защитных зон, в том числе, ориентировочных размеров таких зон, проектом документа территориального планирования без учета требований СанПин, в том числе, касающихся порядка их утверждения.

Управление Роспотребнадзора по Орловской области суду сообщило, что Управлением не выдавались санитарно-эпидемиологические заключения на проекты санитарно-защитных зон для объектов, расположенных в 

<

...>, решение Главным государственным санитарным врачом субъекта об установлении санитарно-защитных зон на указанные объекты не принималось ( т.6, л.д.11,106).

Проект санитарно-защитной зоны с обоснованием ее размеров, как и соответствующее решение Главного государственного врача субъекта Российской Федерации об установлении санитарно-защитной зоны, суду не представлены, не имеется таких документов и ссылок на них в материалах по обоснованию Генерального плана поселения в текстовой форме и в виде схем, а также в Правилах землепользования и застройки поселения.

Таким образом, Образцовский сельский Совет народных депутатов вышел за пределы своей компетенции, установив в Генеральном плане поселения, а в последующем - в Правилах землепользования и застройки поселения санитарно-защитную зону соответственно к функциональной зоне Прз-5 и территориальной зоне П1, с нарушением выше указанных норм законодательства, имеющих большую юридическую силу, что повлекло нарушение прав административного истца.

При установленных обстоятельствах, в соответствии с пунктами 1 и 3 части 8 статьи 213, пунктом 1 части 1 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пунктом 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», принимая во внимание, что оспариваемый нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании него были реализованы права граждан и организаций, суд признает Генеральный план Образцовского сельского поселения, утвержденный решением Образцовского сельского Совета народных депутатов от 24 апреля 2009 года № 40-88/СС недействующим в части указания в данном нормативном правовом акте и отображения на сводной схеме (основном чертеже), схеме ограничений использования территории, схеме современного использования территории (опорном плане), схеме границ зон с особыми условиями использования территории Генерального плана Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области санитарно-защитной зоны к функциональной зоне ПрЗ-5 в 

<

...>, с момента вступления решения суда в законную силу.

Разрешая заявленные требования о признании недействующими Правил землепользования и застройки поселения, утвержденных решением Образцовского сельского Совета народных депутатов от 22 августа 2011 года № 5/28-СС, с внесенными в них изменениями, суд установил, что при принятии этого решения допущены существенные нарушения процедуры подготовки проекта правил землепользования и застройки, проведения публичных слушаний, а также нарушен порядок опубликования нормативного правового акта.

Так, вопреки требованиям частей 3,5,6-12 статьи 31 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на момент подготовки проекта Правил землепользования и застройки поселения, в том числе, на дату проведения публичных слушаний по данному проекту), решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации не принималось; не утверждался состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки; не было обеспечено опубликование сообщения о принятии решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещение указанного сообщения на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети «Интернет»; органом местного самоуправления не производилась проверка проекта правил землепользования и застройки на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, схемам территориального планирования.

Наряду с указанными нарушениями, решение о проведении публичных слушаний по проекту было принято Главой поселения 23 июня 2011 года, т.е. спустя полтора месяца со дня получения Главой сельского поселения такого проекта от разработчика документации и только после получения от него сообщения о необходимости проведения публичных слушаний, а сами публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проведены с нарушением требований, предусмотренных частью 13 статьи 34 ГрК РФ, а также порядка, определенного статьей 14 Устава Образцовского сельского поселения (в редакции, действовавшей на момент издания постановления о назначении публичных слушаний) и Положения о публичных слушаниях на территории Образцовского сельского поселения, утвержденного постановлением Образцовского сельского Совета народных депутатов от 16 ноября 2005 года № 24/52-СС, предусматривающего обязательное опубликование проекта муниципального правового акта, подлежащего обсуждению на слушаниях, не позднее, чем за 10 дней до начала слушаний (т.6, л.д. 42-43, т.7, л.д.11,14).

Доказательства, свидетельствующие об опубликовании проекта Правил землепользования и застройки поселения, административными ответчиками не представлены со ссылкой на отсутствие таковых.

Проанализировав содержание постановления 

<

...> Т.А. от 23 июня 2011 года № 196 «О назначении публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области», опубликованного в газете «Наша жизнь» от 6 июля 2011 года № 53, которым проведение публичных слушаний было назначено на 26 июля 2011 года, протокол проведения публичных слушаний от 26 июля 2011 года (т.1, л.д.93-100,111), показания свидетелей 

<

...> И.В., 

<

...> Т.А. и 

<

...> М.Г., суд считает, что гражданам и юридическим лицам, права и интересы которых могут быть затронуты вследствие утверждения Правил землепользования и застройки поселения, не была обеспечена возможность ознакомления с проектом Правил землепользования и застройки поселения.

При этом указание в постановлении Главы Образцовского сельского поселения ФИО8 от 23 июня 2011 года № 196 на осуществление подготовки демонстрационных материалов разработчиком проекта Правил ЗАО «

<

...>», а также показания допрошенных судом свидетелей 

<

...> Т.А. и 

<

...> М.Г., заинтересованных в исходе дела в силу непосредственного участия в подготовке и принятии оспариваемых актов, об отсутствии препятствий для ознакомления населения с проектом Правил, находившимся на хранении в администрации поселения, не свидетельствуют о том, что названный проект был доведен до всеобщего сведения, что подтверждается, в том числе, выступлением присутствовавшей на публичных слушаниях 

<

...> К.И., проживающей в 

<

...>, которая задала вопрос о возможности ознакомления с Правилами землепользования и застройки и месте их хранения.

То обстоятельство, что проект Правил землепользования и застройки Образцовского сельского поселения находился на хранении в здании администрации поселения и мог быть предоставлен для ознакомления по требованию заинтересованных в этом лиц, по убеждению суда не свидетельствует о соблюдении выше приведенных правовых предписаний, предусмотренных градостроительным законодательством.

Вместе с тем, по делу установлено, что решение Образцовского сельского Совета народных депутатов от 22 августа 2011 года № 5/28-СС, принятое уполномоченным представительным органом при наличии кворума, было опубликовано в газете «Наша жизнь» от 17 сентября 2011 года № 74 в отсутствие приложения № 1, содержащего текст Правил землепользования и застройки поселения и прилагаемые к ним картографические материалы.

Текст Правил землепользования и застройки поселения и прилагаемые к ним картографические материалы впервые размещены на официальном сайте Образцовского сельского поселения в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» не ранее сентября 2013 года, то есть спустя два года после принятия решения от 22 августа 2011 года № 5/28-СС.

Частью 3 статьи 32 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на 22 августа 2011 года) предусматривалось, что Правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети «Интернет».

Вместе с тем, анализ законодательства, регулирующего правоотношения в сфере опубликования нормативных правовых актов и конкретные обстоятельства дела позволяют сделать вывод о том, что размещение текста Правил землепользования и застройки исключительно на официальном сайте поселения, спустя два года после их утверждения, в ситуации, когда на территории данного муниципального образования отсутствуют условия, обеспечивающие доступность подключения неограниченному кругу лиц к сети «Интернет», свидетельствует о нарушении права граждан, предусмотренного частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, на ознакомление с текстами правовых актов органов местного самоуправления, действующих на конкретной территории.

В соответствии со статьей 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции, действовавшей на момент принятия решения от 22 августа 2011 года № 5/28-СС) муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

В силу части 4 статьи 36 Устава Образцовского сельского поселения (в редакции, действовавшей на момент принятия решения от 22 августа 2011 года № 5/28-СС), муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Официальное опубликование муниципальных правовых актов осуществляется в районной газете «Наша жизнь» в течение 10 дней с момента их подписания.

В соответствии с разъяснениями, приведенными в пункте 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50, проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать, что в соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Таким образом, установив существенные нарушения процедуры принятия и опубликования оспариваемого нормативного правового акта, который применялся до принятия решения суда, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, принимая во внимание разъяснения, изложенные в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое решение от 22 августа 2011 года № 5/28-СС с внесенными в него изменениями подлежат признанию недействующими полностью со дня вступления решения суда в законную силу.

При этом суд считает необходимым оценить доводы ФИО7 о неправомерном установлении в отношении земельного участка с кадастровым номером 

<

...> двух территориальных зон и изменении этих зон на территориальную зону СХ2.

По делу установлено, что первоначальное установление двух территориальных зон для данного земельного участка противоречило требованиям части 4 статьи 30 ГрК РФ о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, чем было обусловлено внесение изменений в Правила землепользования и застройки поселения на основании проекта, подготовленного Управлением градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области, решением Орловского районного Совета народных депутатов от 26 декабря 2017 года № 15/189-РС.

Вместе с тем, устанавливая для земельного участка, имеющего кадастровый номер 

<

...>, территориальную зону СХ2, Орловский районный Совет народных депутатов не сопоставил текстовую часть с картографическим материалом, являющимся приложением к решению от 26 декабря 2017 года № 15/189-РС, и не выявил имеющиеся в них противоречия, в силу которых на картографическом материале данный земельный участок вопреки требованиям части 4 статьи 30 ГрК РФ, вновь был отображен в составе двух территориальных зон П1 и СХ2 (т.3, л.д.115-116).

Таким образом, содержание приложения к решению Орловского районного Совета народных депутатов от 26 декабря 2017 года № 15/189-РС, не отвечало критерию определенности, и при его применении вызывало неоднозначное толкование, о чем свидетельствуют объяснения сторон по делу, решение администрации Орловского района Орловской области от 19 марта 2019 года № К-120/1 (т.1, л.д.42-43), а также показания свидетеля 

<

...> И.В. об отражении на картографическом материале в зоне СХ 2 земельного участка с кадастровым номером 

<

...>

Указанные обстоятельства, с учетом разъяснений, изложенных в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50, также являются основанием для признания вышеуказанных решений недействующими.

В силу положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд считает необходимым указать на необходимость опубликования в печатном издании «Орловская районная газета», а также размещения на официальных сайтах Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области и Орловского районного Совета народных депутатов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» сообщения о принятии настоящего решения суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Руководствуясь статьями 177 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление ФИО7 удовлетворить частично.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки муниципального образования Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области, утвержденные решением Образцовского сельского Совета народных депутатов Орловского района Орловской области от 22 августа 2011 года № 5/28-СС, с изменениями, внесенными в данный нормативный правовой акт решением Образцовского сельского Совета народных депутатов Орловского района Орловской области от 21 августа 2014 года № 31/151-СС, решениями Орловского районного Совета народных депутатов от 22 июня 2017 года № 9/109-РС, от 26 декабря 2017 года № 15/189-РС, от 12 июля 2018 года № 23/293-РС, от 29 ноября 2018 года №27/345-РС.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области, утвержденный решением Образцовского сельского Совета народных депутатов от 24 апреля 2009 года № 40-88/СС «Об утверждении Генерального плана Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области», в части указания в данном нормативном правовом акте и отображения на сводной схеме (основном чертеже), схеме ограничений использования территории, схеме современного использования территории (опорном плане), схеме границ зон с особыми условиями использования территории Генерального плана Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области санитарно-защитной зоны к функциональной зоне ПрЗ-5 

<

...>.

В остальной части административного иска отказать.

Сообщение о принятии настоящего решения суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу подлежит опубликованию в печатном издании «Орловская районная газета», а также размещению на официальных сайтах Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области и Орловского районного Совета народных депутатов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Орловский областной суд в течение одного месяца со дня его составления в окончательной форме.

Председательствующий Н.А. Георгинова