Дело № 3а-32/2020

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

г. Пермь 09 июня 2020 г. 

Пермский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Симоновой Т.В.,

при секретаре Гатиной О.Ф.,

с участием прокурора прокуратуры Пермского края Поносова А.В.,

представителя административного истца ФИО1, действующего по доверенности,

представителя административного ответчика Пермской городской Думы ФИО2, действующей на основании доверенности,

представителя заинтересованных лиц администрации г. Перми, Департамента градостроительства и архитектуры администрации г. Перми ФИО3, действующей на основании доверенностей,

представителей заинтересованного лица ООО «Проспект-Пермь» ФИО4, ФИО5, ФИО6, действующих на основании доверенностей,

рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО7 о признании незаконным Решение Пермской городской Думы № 136 от 25.06.2019 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 № 143», 

У С Т А Н О В И Л:

Решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 № 143 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми» утверждены Правила землепользования и застройки города Перми (далее Правила). Первоначальный текст документа опубликован в печатном издании «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь» № 48 от 10.07.2007.

В дальнейшем в Правила землепользования и застройки города Перми неоднократно вносились изменения, которые были опубликованы в установленном законом порядке, в том числе такие изменения внесены Решением Пермской городской Думы от 25.06.2019 № 136 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные Решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 № 143» (опубликовано в печатном издании «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь» № 45 от 28.06.2019).

В соответствии с указанными выше изменениями:

1) в статье 49 Правил в границах территориальной зоны обслуживания и деловой активности городского центра (Ц-1) установлены подзоны:

- Ц-1 (45) с параметром по предельной высоте разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства не более 45 м в отношении территории площадью 38186,45 кв. м, расположенной в границах кварталов, ограниченных ул. Монастырской, ул. Попова, ул. Петропавловской, ул. Осинской в Ленинском районе города Перми (п. 1.1.1 Решения),

- Ц-1 (90) с параметром по предельной высоте разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства не более 90 м в отношении территории площадью 3297,50 кв. м, расположенной в границах кварталов, ограниченных ул. Монастырской, ул. Попова, ул. Петропавловской, ул. Осинской в Ленинском районе города Перми (п. 1.1.2 Решения);

2) в статье 49.8 Правил:

- исключена из границ зон действия параметра по предельной высоте разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства территория площадью 38186,45 кв. м, расположенная в границах кварталов, ограниченных ул. Монастырской, ул. Попова, ул. Петропавловской, ул. Осинской в Ленинском районе города Перми, согласно приложению 2 к настоящему решению (не приводится);

- исключена из границ зон действия параметра по предельной высоте разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства территория площадью 3297,50 кв. м, расположенная в границах кварталов, ограниченных ул. Монастырской, ул. Попова, ул. Петропавловской, ул. Осинской в Ленинском районе города Перми, согласно приложению 2 к настоящему решению;

3) пункт 2.1 статьи 52 после абзаца "Подзоны." дополнен абзацами следующего содержания:

"Ц-1 (45),

Ц-1 (90).";

4) в статье 52.1 в градостроительном регламенте территориальной зоны Ц-1 после абзаца "Максимальный выступ за красную линию нависающих частей здания наземных уровней, выступающих из плоскости наружной стены фасада здания на высоте не менее 4,5 м над территорией общего пользования, составляет не более 1,2 м от красной линии. В случаях, когда линия регулирования застройки отличается от красной линии, указанный выступ может быть произведен за линию регулирования застройки." дополнить абзацами следующего содержания:

"Ц-1 (45).

Предельный параметр разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства:

предельная высота зданий, строений, сооружений - не более 45 м.

Ц-1 (90).

Предельный параметр разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства:

предельная высота зданий, строений, сооружений - не более 90 м.".

ФИО7 (далее – ФИО7, административный истец) обратился в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным Решение Пермской городской Думы от 25.06.2019 № 136 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные Решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 № 143» (далее – Решение от 25.06.2019 № 136).

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемое Решение от 25.06.2019 № 136 нарушает его конституционные права, как собственника жилого дома и земельного участка, расположенных по адресу: ****, как жителя города Перми, проживающего в непосредственной близости от планируемых к постройке объектов, на благоприятную окружающую среду и ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью. Указывая на нарушение своих прав, ФИО7 приводит доводы о том, что каких-либо предварительных расчетов, подтверждающих соблюдение требований дорожной безопасности, прав граждан на благоприятную окружающую среду, данных в существующем и вероятном уровнях загрязнений воздуха, материалы, вынесенные на публичные слушания, проект оспариваемого Решения, само Решение не содержат.

Также административный истец полагает, что при принятии Решения от 25.06.2019 № 136 были нарушены порядок его разработки и принятия, а именно указывает, что на момент проведения заседания комиссии по землепользованию и застройке г. Перми, дачи заключения на проект решения, издания Главой г. Перми постановления о проведении публичных слушаний, действовали нормы Постановления Правительства Пермского края № 119-п от 15.06.2007 «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Дзержинского, Ленинского, Свердловского, Мотовилихинского районов города Перми, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон» и Постановления Правительства Пермского края № 1139-п от 08.10.2014 «Об утверждении зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Ленинского района г. Перми, центр («Эспланада и Черный рынок»)», которыми были установлены зоны охраны, зоны регулирования хозяйственной деятельности, предусматривающие предельную максимальную высоту строительства, реконструкции объектов капитального строительства от 7,5 м. до 35 м. Указанное обстоятельство свидетельствует о том, что установление в тех же территориальных границах подзон Ц-1(45), Ц-1(90) противоречит законодательству субъекта Российской Федерации. 

В административном исковом заявлении истец также приводит доводы о том, что оспариваемый акт принят в противоречие Генеральному плану города Перми, а именно подпункту 24 пункта 1 главы 2 Положения о территориальном планировании, часть 1 раздел 1 Генерального плана г. Перми, указывая, что в результате планируемого строительства на земельном участку, в отношении которого были установлены подзоны Ц-1(45) и Ц-1(90), нарушается предельная площадь застройки, утвержденная Генеральным планом города Перми, и которая составляет не более 25000 кв.м. на 1 Га; а также подпункту 2 главы 6 Положения о территориальном планировании, раздел 2 Генерального плана г. Перми, которым установлено предельно допустимое размещение нежилых зданий и многоквартирных домов выше 6 этажей только в исключительных случаях, путем установления соответствующих зон/подзон посредством внесения изменения в Правила. 

Определением суда, занесенным в протокол судебного заседания от 09.12.2019, к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены: администрация города Перми, Департамент градостроительства и архитектуры администрации города Перми.

Определением суда, занесенным в протокол судебного заседания от 13.01.2020, к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено ООО «Проспект-Пермь».

Также определением суда, занесенным в протокол судебного заседания от 19.02.2020, к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена Государственная инспекция по охране объектов культурного наследия Пермского края.

Административный истец в судебное заявление не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом.

В судебном заседании представитель административного истца настаивал на удовлетворении заявленных требований по доводам, изложенным в административном исковом заявлении, а также в дополнительных пояснениях.

Представитель административного ответчика Пермской городской Думы в судебном заседании с исковыми требованиями не согласился по доводам, изложенным в письменном отзыве (том 1 л.д. 55-57), указывая на отсутствие противоречий оспариваемого истцом правового акта требованиям Генерального плана города Перми и иным нормативным правовым актам, а равно на отсутствие нарушений прав и законного интереса самого административного истца.

Представитель заинтересованных лиц администрации города Перми, Департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми в судебном заседании возражала относительно удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменных отзывах (том 1 л.д. 168-190, том 2 л.д. 85-92).

Представители заинтересованного лица ООО «Проспект-Пермь» в судебном заседании просили в удовлетворении административного иска отказать, в материалы дела представлены письменные возражения на административный иск (том 2 л.д. 104-121).

Заинтересованное лицо Государственная инспекция по охране объектов культурного наследия Пермского края в судебное заседание явку представителя не обеспечило, извещено судом надлежащим образом. В ранее направленном отзыве на административное исковое заявление просило в удовлетворении иска отказать.

Заслушав лиц, принимавших участие в судебном заседании, исследовав материалы административного дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего, что административный иск удовлетворению не подлежит, суд приходит к следующему.

Согласно части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд в соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В силу части 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. 

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 ГрК РФ градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий. 

Устойчивое развитие территорий согласно пункту 3 статьи 1 ГрК РФ - это обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 7 статьи 1 ГрК РФ территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения (пункт 9 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

При этом подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц (часть 3 статьи 31 ГрК РФ).

По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему кодексу (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Статьей 28 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. При этом на публичные слушания должны выноситься проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.

Согласно положениям статей 37, 38 Устава города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 25.08.2015 № 150 «О принятии Устава города Перми», Пермская городская Дума является постоянно действующим представительным органом местного самоуправления города Перми. К компетенции Думы относится, в частности: утверждение Правил землепользования и застройки города Перми, внесение в них изменений.

В соответствии с пунктом 1 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30-35 ГрК РФ. Данная процедура включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6 статьи 31 ГрК РФ), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 ГрК РФ), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования (часть 9 статьи 31 ГрК РФ), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31 ГрК РФ), проведение Комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 ГрК РФ), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31 ГрК РФ), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31 ГрК РФ).

Обязательными приложениями к проектам правил землепользования и застройки в соответствии с частями 12, 13 статьи 24, частью 15 статьи 31, частью 1 статьи 32 ГрК РФ являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний.

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления и подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (часть 13 статьи 24, части 1-3 статьи 32 ГрК РФ).

Согласно подпункту 2 части 2 статьи 33 ГрК РФ основанием для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является, в частности поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

В силу подпункта 5 части 3 статьи 33 ГрК РФ предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются: физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Комиссия в течение тридцати дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации (часть 4 статьи 33 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 5 статьи 33 ГрК РФ глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям.

Из вышеназванных правовых норм следует, что утверждение представительным органом местного самоуправления изменений в Правила землепользования и застройки возможно лишь при последовательном соблюдении предусмотренных законом процедур.

Исходя из представленных в материалы дела стороной административного ответчика документов, вышеприведенные положения законодательства о градостроительной деятельности Российской Федерации при принятии Решения № 136 от 25.06.2019 были полностью соблюдены.

Так, из материалов дела следует, что 11.03.2019 ООО «Проспект Пермь» обратилось в Комиссию по землепользованию и застройке города Перми с заявлением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми. В обоснование заявления обществом указано, что оно является собственником объектов, расположенных в кварталах № 48 и 33 Ленинского района города Перми, на земельных участках планируется строительство объекта «Многофункциональный центр с гостиницей» в границах улиц Монастырская – Попова – Петропавловская – Осинская г. Пермь» в рамках реализации Приоритетного инвестиционного проекта Пермского края, проектом предусмотрено строительство объектов на территории высотой от 35 до 90 метров. В связи с этим общество просило установить в территориальной зоне Ц-1 подзоны с параметрами по предельной высоте разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства не более 45 метров и не более 90 метров в отношении земельных участков с указанными в заявлении координатами. 

При этом проект строительства многофункционального центра на земельном участке, ограниченном улицами Петропавловская, Попова, Монастырская, Осинская в Ленинском районе г. Перми был одобрен на заседании Градостроительного совета при Главе города Перми 10.10.2018 (протокол № 5). На заседании Совета по предпринимательству и улучшению инвестиционного климата в Пермском крае проекту «Многофункциональный центр с гостиницей» присвоен статус «приоритетный инвестиционный проект» с предоставлением мер государственной поддержки (выписка из протокола от 20.12.2018 № 74-гс).

15.03.2019 данное заявление было рассмотрено на заседании Комиссии по землепользованию и застройке города Перми (протокол от 15.03.2019 № 5), по результатам которого оформлено Заключение от 01.04.2019 о рекомендации вынести проект о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми на публичные слушания.

02.04.2019 администрацией г. Перми принято постановление № 56-п «О подготовке проекта решения Пермской городской Думы «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 № 143» (опубликовано в печатном средстве массовой информации «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь» от 05.04.2019 № 23 и на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет http://www.gorodperm.ru).

Пунктом 1 указанного постановления одобрена рекомендация комиссии по землепользованию и застройке города Перми о внесении изменений в Правила землепользования и застройки по заявлению ООО «Проспект Пермь» от 11.03.2019 об установлении в границах территориальной зоны обслуживания и деловой активности городского центра (Ц-1) подзон с параметрами по предельной высоте разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства: не более 45 метров в отношении территории площадью 38186,45 кв.м., не более 90 метров в отношении территории площадью 3297,50 кв.м., расположенных в границах ул. Монастырской, ул. Попова, ул. Петропавловской, ул. Осинской в Ленинском районе города Перми.

Пунктом 2 постановления Департаменту градостроительства и архитектуры администрации города Перми рекомендовано обеспечить подготовку проекта решения Пермской городской Думы «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 № 143» с учетом рекомендаций Комиссии по землепользованию и застройке города Перми.

Письмом от 09.04.2019 № И-059-22-01-28-1086 указанные сведения направлены заявителю.

Публичные слушания по рассмотрению проекта вышеназванного решения назначены постановлением главы города Перми № 24-П от 09.04.2019 «О назначении публичных слушаний по рассмотрению проекта решения Пермской городской Думы «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы № 143 от 26.06.2007».

Постановление о назначении публичных слушаний (оповещение о начале публичных слушаний) опубликовано в печатном средстве массовой информации «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь» № 25 от 12.04.2019 и размещено на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет.

Во исполнение пункта 7 статьи 32 Правил землепользования и застройки города Перми информация о начале публичных слушаний размещена в Официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь № 27 от 19.04.2019 и на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет, а именно: проект решения о внесении изменений в Правила, комплект материалов проекта решения о внесении изменений в Правила; положительное заключение Комиссии, в котором содержится информация о готовности проекта решения о внесении изменений к обсуждению и утверждению.

Из материалов дела следует, что публичные слушания проведены в пределах территории Ленинского района города Перми. Собрание участников публичных слушаний проведено 16.05.2019 в помещении общественного центра «Совет» Ленинского района города Перми по адресу: ****. Прием предложений и замечаний участников публичных слушаний осуществлялся с 19.04.2019 по 20.05.2019.В ходе публичных слушаний от ФИО7 по проекту решения поступили замечания (предложения), связанные с несогласием с внесением изменений в Правила землепользования и застройки города Перми, которые отражены в протоколе публичных слушаний от 21.05.2019 № 12.

По результатам рассмотрения поступивших замечаний и предложений от участников публичных слушаний Комиссией по землепользованию и застройке города Перми подготовлено Заключение, которым отклонены замечания ФИО7 Публичные слушания признаны состоявшимися. Данное заключение опубликовано в официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь от 21.06.2019 № 43.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что органом местного самоуправления соблюдена процедура рассмотрения и принятия решения по заявлению о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, в том числе посредством обеспечения публичности процедуры. А право на участие в публичных слушаниях, на которых рассматривался проект Решения, впоследствии принятого Пермской городской Думой, а также право на подачу замечаний по данному проекту Решения, было в полной мере реализовано самим административным истцом.

Доводы административного истца о несоответствии Решения № 136 от 25.06.2019 требованиям законодательства в области охраны объектов культурного наследия подлежат отклонению исходя из следующего.

В силу пункта 5 части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты устанавливаются с учетом требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее Закон № 73-ФЗ) в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия. 

Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений (часть 2 статьи 34 Закона № 73-ФЗ).

Порядок разработки и утверждения зон охраны установлен вышеуказанным Законом и Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 № 972.

В силу пункта 7 указанного Положения разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия и проектов объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, материалов историко-культурных исследований, обосновывающих необходимость разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия, включается в соответствующие федеральные и региональные целевые программы, в которых предусматриваются мероприятия по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия.

Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия и проектов объединенной зоны охраны объектов культурного наследия может также осуществляться по инициативе и за счет средств органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков, расположенных в границах зон охраны объектов культурного наследия.

Проект зон охраны объекта культурного наследия, проект объединенной зоны охраны объектов культурного наследия представляются в соответствующий орган государственной власти вместе с обосновывающими материалами и заключением государственной историко-культурной экспертизы, а также с результатами общественного обсуждения (пункт 12 Положения).

Согласно статьям 28, 30 Закона № 73-ФЗ проекты зон охраны объекта культурного наследия являются объектами государственной историко-культурной экспертизы (ГИКЭ).

В силу пункта 15 Положения, абзаца 2 части 3 статьи 34 Закона № 73-ФЗ на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия регионального или местного (муниципального) значения с учетом наличия положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы границы зон охраны соответствующего объекта культурного наследия, режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах данных зон утверждаются правовым актом органа государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен данный объект культурного наследия.

В случае установления, изменения границ территорий, зон охраны объекта культурного наследия, включенного в реестр, а также в случае принятия решения о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия в правила землепользования и застройки вносятся изменения (часть 10 статьи 36 Закона № 73-ФЗ).

Из материалов дела следует, что на спорной территории расположены два объекта культурного наследия регионального значения: «Торговый дом Ижболдина» по адресу: ул. **** (в квартале ** – далее квартал 48) и «Мечеть соборная с оградой» по адресу: ул. **** (в квартале ** – далее квартал - 33).

Постановлением Правительства Пермского края от 08.10.2014 № 1139-п «Об утверждении зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Ленинского района г. Перми, центр («Эспланада и Черный рынок»)» действительно ранее были установлены общие зоны регулирования застройки, в том числе введены ограничения по застройке территории кварталов № 33 и № 48, а именно для зоны регулирования застройки ЗРЗ-44Г (для Торгового дома) и ЗРЗ-100Г (для Мечети), о чем указывал административный истец.

Вместе с тем, Постановлением Правительства Пермского края от 15.06.2007 № 119-п «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Дзержинского, Ленинского, Свердловского, Мотовилихинского районов города Перми, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон» (утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства Пермского края от 26.03.2020 N 152-п), на которое ссылался административный истец в административном исковом заявлении, для зоны Р-3 (в которую входит квартал № 48), и для зоны Р-4 (в которую входит квартал № 33) допускалось новое высотное строительство с целью композиционного упорядочения и пространственной организации зоны современного общественного цента Перми и важного градостроительного узла въездной зоны с моста через Каму – с учетом сохранения видов на Слудскую церковь и Мечеть.

Заинтересованным лицом ООО «Проспект Пермь» в материалы дела представлены доказательства, свидетельствующие о том, что в связи с необходимостью инициирования внесения изменений в Правила землепользования и застройки города Перми об установлении в территориальной зоне Ц-1 в отношении территорий площадью 38186,45 кв.м., и площадью 3297,50 кв.м., расположенных в границах кварталов, ограниченных улицами Монастырская, Попова, Петропавловская, Осинская в Ленинском районе г. Перми соответственно подзон Ц-1(45) и Ц-1(90), и до подачи такого заявления о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, по инициативе указанного Общества были разработаны проекты зон охраны объектов культурного наследия, которые предусматривали возможность высотного строительства на спорной территории. 

Из материалов дела усматривается, что 26.12.2018 на сайте Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края были опубликованы уведомления о начале публичного обсуждения по проектам зон охраны объектов культурного наследия «Мечеть соборная с оградой» и «Торговый дом Ижболдина».

07.03.2019 положительные заключения (акты государственной историко-культурной экспертизы, акты ГИКЭ) были опубликованы на официальном сайте Государственной инспекции. 29.03.2019 по результатам общественного обсуждения были подготовлены решения Государственной инспекции об утверждении актов ГИКЭ.

11.04.2019 на основании утвержденных актов ГИКЭ по проектам зон охраны были приняты Постановление Правительства Пермского края № 263-п от 11.04.2019 «Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия регионального значения «Мечеть соборная с оградой», расположенного по адресу: ****, а также режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон» и Постановление Правительства Пермского края № 264-п от 11.04.2019 «Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия регионального значения «Торговый дом Ижболдина», расположенного по адресу: ****, а также режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон». Указанные Постановления опубликованы в установленном порядке на Официальном интернет-портале правовой информации http://publication.pravo.gov.ru.

Пунктами 4 Постановления № 263-п и № 264-п установлено, что Постановление Правительства Пермского края от 8 октября 2014 г. № 1139-п «Об утверждении зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Ленинского района г. Перми, центр («Эспланада и Черный рынок»)» действует в части, не противоречащей данным Постановлениям.

Таким образом, поскольку принятие оспариваемого административным истцом Решения № 136 от 25.06.2019 имело место после вступления в силу Постановлений Правительства Пермского края от 11.04.2019 № 263-п и № 264-п, которыми предусмотрены режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах зон охраны для каждого объекта культурного наследия, в том числе изменены параметры по предельной максимальной высоте объектов капитального строительства в кварталах № 48 и № 33, а также прилегающей к ним территории, соответственно, оснований полагать, что был нарушен порядок разработки и принятия Решения № 136 от 25.06.2019, не имеется. 

Доводы административного истца о противоречии оспариваемого решения Генеральному плану города Перми в части превышения плотности и этажности застройки, признаются судом необоснованными исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований.

Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования, к которым в соответствии с частью 3 пункта 1 статьи 18 ГрК РФ среди прочего относятся генеральные планы городских округов, для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).

Содержание приведенных федеральных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Решением Пермской городской Думы от 17.12.2010 № 205 «Об утверждении Генерального плана города Перми» утвержден Генеральный план города Перми, которым утверждены две взаимосогласованные части: положение о территориальном планировании, карты территориального планирования.

В составе карт территориального планирования утверждены: функциональные зоны и параметры их планируемого развития; границы территорий планируемого размещения тех объектов капитального строительства местного значения, для размещения которых статьей 49 Земельного кодекса Российской Федерации допускается резервирование земель и изъятие земельных участков для муниципальных нужд (пункт 4 главы 1 Генерального плана города Перми).

Виды функциональных зон отображены на карте 1 Генерального плана (пункт 6 главы 1 Генерального плана города Перми).

Описание назначения и параметров планируемого развития различных видов функциональных зон, подлежащее учету при подготовке предложений о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми (далее - ПЗЗ) в части градостроительных регламентов, представлено в таблицах 1, 2, 3, 7-10, 15 Генерального плана (пункт 7 главы 1 Генерального плана).

Согласно пункту 21 главы 2 Генерального плана города Перми функциональные зоны - части территории города Перми различных видов, для которых установлены границы (карта 1) и функциональное назначение, определяемое соответствующими характеристиками и параметрами, указанными в таблицах 1, 2, 3, 9, 10, 15. 

Функциональные зоны, определенные настоящим Генеральным планом, являются также территориями планируемого размещения тех объектов капитального строительства местного значения, для размещения которых Земельным кодексом Российской Федерации не предусмотрено изъятие земельных участков для муниципальных нужд. 

Характеристики и параметры функциональных зон подлежат учету при:

а) определении градостроительных регламентов, подготавливаемых как предложения по внесению изменений в ПЗЗ;

б) подготовке местных нормативов градостроительного проектирования, подготовке проекта плана реализации Генерального плана, в том числе в отношении развития муниципальной инфраструктуры;

в) подготовке иных актов и документов, регулирующих развитие города Перми.

В силу пункта 23 главы 2 Генерального плана виды функциональных зон - объединенные по признакам однородности в соответствующие группы функциональные зоны, в отношении которых определены назначение и параметры планируемого развития, указанные в таблицах 1, 2, 3, 9, 10, 15 Генерального плана. Виды функциональных зон определены применительно ко всей территории городского округа в его административных границах (за исключением территорий водных объектов) и представлены в виде стандартных территорий нормирования благоприятных условий жизнедеятельности населения (СТН) и территорий ситуативного проектирования (ТСП).

Генеральным планом определены 82 СТН, объединенные в восемь видов СТН, а именно:

СТН-А - зона ядра городского центра,

СТН-Б - зона городского центра,

СТН-В - зона многофункциональной застройки срединной части города,

СТН-Г - зона многофункциональной жилой застройки,

СТН-Д - зона жилой застройки,

СТН-Е - зона удаленных городских центров,

СТН-Ж - зона средне- и малоэтажной застройки,

СТН-И - зона малоэтажной застройки.

В отношении каждого вида СТН посредством показателей Генерального плана (представленных в таблицах 1, 2, 3, 9, 10, 15) и местных нормативов градостроительного проектирования (подготавливаемых на основании показателей Генерального плана) устанавливаются стандартные параметры планируемого развития: соотношение элементов территории как доля площади озелененных территорий общего пользования (парков, скверов, бульваров, городских лесов в границах СТН), доля площади земельных участков общеобразовательных школ и детских садов, доля площади кварталов, предназначенных под застройку, плотность застройки, плотность населения, обеспеченность населения местами в общеобразовательных школах и детских садах, иные параметры (пункт 24 главы 2 Генерального плана).

В соответствии с Генеральным планом города Перми территория площадью 41 483,95 кв.м., включающая земельные участки площадью 38 186,45 кв.м. и площадью 3 297,50 кв.м., расположенные в границах улиц Монастырская – Попова – Петропавловская – Осинская г. Перми, находится в функциональной зоне ядра городского центра (СТН-А). Указанные обстоятельства сторонами настоящего спора не оспариваются.

Целевые показатели в отношении структурной организации и параметров функциональных зон - стандартных территорий нормирования (СТН) и территорий ситуативного проектирования промышленно-торгового назначения (ТСП-ПТ) и общественно-делового, специализированного назначения (ТСП-ОД) на перспективу определены в таблице 2.

В Таблице 2 содержатся номера и наименование показателей Генерального плана, в частности для функциональной зоны СТН-А.

В соответствии с Таблицей 1 (пункт 3 главы 4 Генерального плана города Перми) общая площадь зоны ядра городского центра (СТН-А), в которой расположены квартала № 33 и № 48, составляет 191 га, то есть 1910000 кв.м.

Согласно Таблице 2 «Максимальная плотность застройки всех видов» определена как площадь брутто застройки всех видов на 1 га площади нетто функциональных зон.

При этом «площадь нетто функциональных зон» – площадь без площади улиц и озелененных территорий общего пользования. Для расчета площади нетто функциональных зон жилого назначения дополнительно вычитаются площади земельных участков детских садов и общеобразовательных школ с учетом их развития на перспективу.

Таким образом, вопреки доводам административного истца, указанные в Таблице 2 параметры (в том числе по плотности застройки), рассчитаны на всю площадь функциональной зоны, а не только в отношении территорий площадью 38186,45 кв.м., и площадью 3297,50 кв.м., расположенных в границах кварталов, ограниченных улицами Монастырская, Попова, Петропавловская, Осинская в Ленинском районе г. Перми, как ошибочно полагает административный истец. В данном случае доводы административного истца в указанной части подлежат отклонению как основанные на неверном толковании и применении показателей таблицы 2 (главы 4 Генерального плана города Перми).

Ссылка административного истца на СП 42.13330 «СНиП 2.07.01-89* Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений», утвержденных Приказом Минстроя России от 30.12.2016 № 1034/пр, которым установлены нормативные показатели плотности застройки применительно к площади участка (квартала), является несостоятельной, поскольку указанный Свод правил распространяется на проектирование новых и реконструкцию существующих городских и сельских муниципальных образований на территории Российской Федерации и содержит основные требования к их планировке и застройке. Т.е. указанный Свод правил должен учитываться при застройке участков определенной территориальной зоны, между тем, законность и обоснованность строительства многофункционального центра на земельных участках, расположенных в границах кварталов, ограниченных улицами Монастырская, Попова, Петропавловская, Осинская в Ленинском районе г. Перми предметом настоящего административного иска не является. Соответственно, на процедуру и порядок принятия Правил землепользования и застройки муниципального образования данный Свод правил не влияет. 

При этом при проверке довода административного истца в данной части (относительно плотности застройки) суд исходит из следующего.

Целевые показатели в отношении структурной организации и параметров функциональной зоны - стандартных территорий нормирования (СТН), как указывалось выше, приведены в таблице 2 главы 4 Генерального плана города Перми. 

Так, согласно указанной Таблице 2 доля площади нетто по СТН-А составляет 67%, площадь брутто 100%. Следовательно, площадь функциональной зоны СТН-А нетто составляет 127,97 га. Из расчета: 191 га х 67% / 100% = 127,97 га.

Максимальная площадь застройки всех видов определяется, исходя из целевых показателей Таблицы 2 Генерального плана для функциональной зоны СТН-А и составила: 25000 кв.м. х 127,74 га = 3 193 500 кв.м.

Согласно информации, предоставленной МКУ «Институт территориального планирования» (письмо от 13.03.2020 № 059-22/1-01-21/3-105), существующая площадь объектов капитального строительства в функциональной зоне СТН-А на момент принятия оспариваемого решения составила 1 633 404 кв.м. (расчет застройки функциональной зоны приложен к вышеназванному письму).

Таким образом, потенциал для размещения новой застройки всех видов в функциональной зоне СТН-А составляет 1 560 096 кв.м. из расчета: 3193500 кв.м. - 1633404 кв.м. = 1560096 кв.м.

В соответствии с выданным Обществу Разрешением на строительство объект «Многофункциональный центр с гостиницей» имеет характеристики: площадь застройки – 12,760,69 кв.м., общая площадь здания – 80 352,52 кв.м., строительный объем здания – 506 650,31 куб.м., количество этажей 6-7 (подземных – 3, надземных – 3 и 4 этажа). 

С учетом вышеизложенного суд приходит к выводу о том, что указанная в Разрешении на строительство площадь застройки не превысит потенциал для размещения новой застройки в функциональной зоне СТН-А (1560096 кв.м.).

Относительно доводов административного истца о том, что Решение № 136 от 25.06.2019 противоречит подпункту 2 главы 6 Генерального плана города Перми в части ограничения по возведению нежилых зданий и многоквартирных жилых домов выше 6 этажей, суд считает необходимым указать следующее. 

Дополнительные положения по реализации функционального зонирования Генерального плана в виде описания назначений функциональных зон определены в таблице 15 и материалах, указанных в пункте 13 главы 1. При этом описание назначений функциональных зон, приведенное в таблице 15, и в материалах, указанных в пункте 13 главы 1, подлежат учету при подготовке предложений о внесении изменений в ПЗЗ в части градостроительных регламентов (подпункты 1, 2 главы 6 Генерального плана города Перми).

В соответствии с пунктом 1 указанной Таблицы 15 формирование и развитие СТН-А (зоны ядра городского центра) должно направляться следующими целевыми установками - созданием правовых, административных и экономических условий, в том числе для размещения различных зданий нежилого назначения с этажностью не выше шести этажей. 

Вместе с тем, посредством внесения изменений в ПЗЗ могут устанавливаться зоны и/или подзоны размещения зданий нежилого назначения выше шести этажей (пункт 5 таблицы 15 Генерального плана города Перми). 

При этом ни положения непосредственно Правил землепользования и застройки, ни нормы федерального законодательства, регулирующие спорные правоотношения, не содержат исчерпывающего наименования перечня зон/подзон, подлежащих отображению на карте градостроительного зонирования. 

Учитывая изложенное прямо закрепленное в Генеральном плане города Перми правило о допустимости размещения зданий нежилого назначения выше шести этажей в зоне СТН-А посредством внесения изменений в Правила землепользования и застройки, процедура принятия которых посредством утверждения Решения № 136 от 25.06.2019, в рассматриваемом случае судом проверена и изложена выше, суд считает, что оснований для вывода о несоответствии оспариваемого акта требованиям Генерального плана города Перми, не имеется. 

В силу положений пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку судом установлено, что Решение № 136 от 25.06.2019 каким-либо нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, ФИО7 в удовлетворении административного иска следует отказать.

Руководствуясь статьями 175 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении административных исковых требований ФИО7 о признании незаконным Решение Пермской городской Думы № 136 от 25.06.2019 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 № 143» - отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, принесено апелляционное представление прокурором в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме.

Мотивированное решение изготовлено 19.06.2020.

Судья подпись