Дело № 3а-32/2021

УИД 19OS0000-01-2021-000011-84

Р Е Ш Е Н И Е

именем Российской Федерации

г. Абакан 15 марта 2021 г. 

Верховный Суд Республики Хакасия

в лице председательствующего Петровой Т.Л.,

при секретаре Абрамовой С.М., 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Республики Хакасия о признании не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, недействующим приложения 2 к Закону Республики Хакасия от 25 декабря 2020 г. № 101-ЗРХ «О размерах должностных окладов и ежемесячного денежного поощрения государственных гражданских служащих Республики Хакасия», 

У С Т А Н О В И Л:

9 декабря 2020 г. Верховным Советом Республики Хакасия принят Закон Республики Хакасия № 101-ЗРХ «О размерах должностных окладов и ежемесячного денежного поощрения государственных гражданских служащих Республики Хакасия», который подписан Главой Республики Хакасия – Председателем Правительства Республики Хакасия 25 декабря 2020 г.

Текст названного нормативного правового акта опубликован в бюллетене «Вестник Хакасии» от 25 декабря 2020 г. № 96, на официальном интернет-портале правовой информации http:www.рravo.gov.ru. 25 декабря 2020 г. № 1900202012250001.

Статьей 2 Закона Республики Хакасия от 25 декабря 2020 г. № 101-ЗРХ «О размерах должностных окладов и ежемесячного денежного поощрения государственных гражданских служащих Республики Хакасия» (далее- Закон № 101-ЗРХ) установлено, что размеры ежемесячного денежного поощрения, выплачиваемого государственным гражданским служащим Республики Хакасия, устанавливаются по государственным органам Республики Хакасия дифференцировано согласно приложению 2 к настоящему Закону.

Приложением 2 к Закону Республики Хакасия № 101-ЗРХ «Размеры ежемесячного денежного поощрения, выплачиваемого государственным гражданским служащим Республики Хакасия» определены пределы (верхний и нижний) размера ежемесячного денежного поощрения (в окладах месячного денежного содержания).

Во второй ссылке приложения 2 к Закону Республики Хакасия № 101-ЗРХ закреплено, что размер ежемесячного денежного поощрения (в окладах месячного денежного содержания) конкретному государственному гражданскому служащему Республики Хакасия устанавливается представителем нанимателя в пределах, установленных настоящим Законом.

Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с административным исковым заявлением о признании противоречащим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не действующим со дня вступления решения суда в законную силу приложения 2 к Закону Республики Хакасия от 25 декабря 2020 г. № 101-ЗРХ «О размерах должностных окладов и ежемесячного денежного поощрения государственных гражданских служащих Республики Хакасия», мотивируя требования тем, что федеральный законодатель определил ежемесячное денежное поощрение как обязательную составную часть денежного содержания государственного служащего, подлежащую выплате в установленном размере независимо от качества исполнения должностных обязанностей и соблюдения служебной дисциплины, а не одно из видов поощрения по трудовому договору за добросовестное исполнение трудовых обязанностей, размер которого может варьироваться представителем нанимателя.

Размеры ежемесячного денежного поощрения, выплачиваемого федеральным гражданским служащим, устанавливаются по федеральным государственным органам дифференцированно указами Президента Российской Федерации (часть 6 статьи 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

Указом Президента Российской Федерации от 25 июля 2006 г. № 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» размеры ежемесячного денежного поощрения федеральных государственных гражданских служащих установлены четко определенным количеством должностных окладов в соответствии с замещаемыми ими должностями государственной гражданской службы (приложение 1).

В нарушение вышеприведенных норм федерального законодательства приложением 2 к Закону № 101-ЗРХ изменены порядок и условия выплаты ежемесячного денежного поощрения региональных гражданских служащих, за представителем нанимателя закреплено право выплачивать его конкретному государственному служащему в размере по своему усмотрению в пределах, установленных Законом № 101-ЗРХ, что нарушает право гражданских служащих Республики Хакасия на получение денежного содержания в фиксированном размере.

Определением от 19 февраля 2021 г. к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Глава Республики Хакасия – Председатель Правительства Республики Хакасия.

В судебном заседании прокуроры ФИО9. на заявленных требованиях настаивали, приводя в обоснование доводы, изложенные в административном исковом заявлении.

Представители Верховного Совета Республики Хакасия ФИО10 возражали против удовлетворения административного искового заявления, пояснили, что решение вопросов оплаты труда (размер, условия) работников органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации не подразумевает одинаковых размеров доплат и надбавок. При этом федеральным законодательством не установлено каких-либо запретов выбора правовой формы при регулировании размеров ежемесячного денежного поощрения государственных гражданских служащих, в том числе верхних и нижних пределов с делегированием представителя нанимателя права определять конкретный размер поощрения в установленных пределах. 

Представители Главы Республики Хакасия – Председателя Правительства Республики Хакасия ФИО11. возражали против заявленных требований, поддержали доводы представителей Верховного Совета Республики Хакасия, дополнительно пояснив, что к принципу единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации относятся положения, которыми предусматриваются основание оплаты труда - ежемесячное денежное поощрение, тогда как вопросы установления размера этого поощрения относятся к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Ежемесячное денежное поощрение имеет двойственную юридическую природу: она является обязательной дополнительной выплатой, и при этом носит стимулирующий характер. Предоставление представителю нанимателя права устанавливать конкретные размеры ежемесячного денежного поощрения в пределах установленной законом «вилки» находится в компетенции субъекта Российской Федерации и не противоречит федеральному законодательству. 

Выслушав объяснения явившихся лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В силу статьи 72 Конституции Республики Хакасия Верховный Совет Республики Хакасия является постоянно действующим высшим представительным и единственным законодательным органом государственной власти Республики Хакасия.

Согласно статье 73 Конституции Республики Хакасия, статье 2 Закона Республики Хакасия от 19 сентября 1995 г. № 46 «О Верховном Совете Республики Хакасия» (с последующими изменениями и дополнениями, далее- Закон Республики Хакасия № 46) Верховный Совет Республики Хакасия состоит из 50 депутатов.

Верховный Совет Республики Хакасия является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного общего числа депутатов (статья 77 Конституции Республики Хакасия, статья 6 Закона Республики Хакасия № 46). 

В соответствии со статьей 78 Конституции Республики Хакасия, статьей 7 Закона Республики Хакасия № 46 заседание Верховного Совета правомочно, если в его работе участвует не менее двух третей от установленного общего числа депутатов Верховного Совета Республики Хакасия. 

Закон Республики Хакасия принимается большинством голосов от установленного общего числа депутатов Верховного Совета Республики Хакасия, если иное не предусмотрено федеральным законом (статья 87 Конституции Республики Хакасия, часть 3 статьи 17 Закона Республики Хакасия № 46). 

На заседании Верховного Совета Республики Хакасия 9 декабря 2020 г. присутствовало 46 депутатов, за принятие Закона Республики Хакасия «О размерах должностных окладов и ежемесячного денежного поощрения государственных гражданских служащих Республики Хакасия», проголосовало 38 депутатов.

Таким образом, Закон Республики Хакасия № 101-ЗРХ принят правомочным составом Верховного Совета Республики Хакасия и достаточным количеством голосов депутатов. 

Согласно статье 18 Закона Республики Хакасия № 46 Закон Республики Хакасия, принятый Верховным Советом Республики Хакасия, в течение 7 дней направляется для подписания и обнародования Главе Республики Хакасия - Председателю Правительства Республики Хакасия. Глава Республики Хакасия - Председатель Правительства Республики Хакасия подписывает и обнародует закон Республики Хакасия либо отклоняет закон в течение 14 календарных дней со дня его получения. Конституция и законы Республики Хакасия вступают в силу со дня их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты Республики Хакасия по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования.

Официальным опубликованием законов Республики Хакасия и иных нормативных правовых актов считается первая публикация их полного текста в следующих официальных изданиях: 1) в газете «Хакасия»; 2) в газете «Хакас чирi»; 3) в бюллетене «Вестник Хакасии»; 4) или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) (часть 1 статьи 28 Закона Республики Хакасия от 11 марта 2015 г. № 18-ЗРХ «О нормативных правовых актах Республики Хакасия» (с последующими изменениями и дополнениями).

Закон Республики Хакасия № 101-ЗРХ подписан Главой Республики Хакасия - Председателем Правительства Республики Хакасия 25 декабря 2020 г., текст опубликован 25 декабря 2020 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и в бюллетене «Вестник Хакасия» от 25 декабря 2020 г. № 96. 

Пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесены вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В соответствии с частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй названной статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Согласно подпункту 1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и государственных учреждений субъекта Российской Федерации, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (абзац второй пункта 1 статьи 3 названного Федерального закона).

Правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации, включая правовое регулирование вопросов оплаты труда государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, так же как и федеральных государственных гражданских служащих, установлены Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 79-ФЗ), в силу пункта 2 статьи 4 которого одним из принципов гражданской службы является принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации.

В статье 13 Федерального закона № 79-ФЗ закреплено определение гражданского служащего независимо от уровня гражданской службы - это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получающий денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

В силу пункта 4 части 1 статьи 14 Федерального закона № 79-ФЗ гражданский служащий имеет право на оплату труда и другие выплаты в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом.

Оплата труда гражданских служащих урегулирована главой 10 названного закона, в статье 50 которой содержатся правовые предписания, общие для федеральных гражданских служащих и гражданских служащих субъектов Российской Федерации, касающиеся вопросов денежного содержания, являющегося основным средством материального обеспечения гражданского служащего и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы, о его составных частях (часть 1). 

Структура денежного содержания гражданского служащего предусмотрена в части 2 этой же статьи: месячный оклад в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы (должностной оклад), месячный оклад в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы (оклад за классный чин), которые составляют оклад месячного денежного содержания (оклад денежного содержания), а также ежемесячные и иные дополнительные выплаты, к числу которых пунктом 5 части 5 названной статьи отнесено ежемесячное денежное поощрение.

При этом федеральный законодатель предоставил право представителю нанимателя определять порядок выплат лишь в отношении таких дополнительных выплат, как премия за выполнение особо важных и сложных заданий, ежемесячная надбавка за особые условия гражданской службы, материальная помощь за счет средств фонда оплаты труда (пункт 4 части 5, части 7 и 8 статьи 50 Федерального закона № 79-ФЗ),

Частями 14 и 15 статьи 50 Федерального закона № 79-ФЗ установлено, что показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемые в срочном служебном контракте, учитываются исключительно при установлении особого порядка оплаты труда гражданских служащих по отдельным должностям гражданской службы, перечень которых утверждается соответственно указом Президента Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Однако к таким служащим не применяются условия оплаты труда, установленные иными частями указанной статьи. 

Из смысла приведенных норм следует, что ежемесячное денежное поощрение является обязательной составной частью денежного содержания государственного служащего, подлежащее выплате в установленном размере независимо от качества исполнения должностных обязанностей и соблюдения служебной дисциплины.

Аналогичное правовое регулирование установлено Законом Республики Хакасия от 28 февраля 2006 г. № 9-ЗРХ «О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия» (с последующими изменениями и дополнениями), согласно части 2 статьи 51 которого денежное содержание гражданского служащего состоит из месячного оклада гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы и месячного оклада гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы, которые составляют оклад месячного денежного содержания гражданского служащего, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат. К дополнительным выплатам относится, в том числе ежемесячное денежное поощрение (пункт 5 части 5 статьи 51 названного Закона). Размеры ежемесячного денежного поощрения, выплачиваемого гражданским служащим, устанавливаются по государственным органам Республики Хакасия дифференцированно законом Республики Хакасия (часть 7 статьи 51 этого же Закона). 

В соответствии с частью 6 статьи 50 Федерального закона № 79-ФЗ размеры ежемесячного денежного поощрения, выплачиваемого федеральным гражданским служащим, устанавливаются по федеральным государственным органам дифференцированно указами Президента Российской Федерации.

Так, Указом Президента Российской Федерации от 25 июля 2006 г. № 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» (с изменениями от 10 декабря 2020 г.) размеры ежемесячного денежного поощрения федеральных государственных гражданских служащих установлены четко определенным количеством должностных окладов в соответствии с замещаемыми ими должностями государственной гражданской службы (без верхнего и нижнего предела) (приложение 1).

Дополнительная выплата, поименованная как ежемесячное денежное поощрение, является обязательной составной частью денежного содержания государственного служащего, а не одним из видов поощрения по трудовому договору за добросовестное исполнение трудовых обязанностей, к каковым относятся объявление благодарности, премия, награждение ценным подарком, почетной грамотой, представление к званию лучшего по профессии, а также другие виды поощрений, определяемые коллективным договором или правилами внутреннего трудового распорядка, а также уставами и положениями о дисциплине (статья 191 Трудового кодекса Российской Федерации) и размер которого может варьироваться представителем нанимателя.

Положения, которыми предусматриваются основание оплаты труда - ежемесячное денежное вознаграждение, относится к принципу единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, а право устанавливать размер этого вознаграждения в силу пункта 2 статьи 26.14 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предоставлено органам государственной власти субъекта Российской Федерации.

Ссылка представителей Верховного Совета Республики Хакасия и Главы Республики Хакасия- Председателя Правительства Республики Хакасия на положения пункта 2 статьи 26.14 Федерального закона № 184-ФЗ о праве органов государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации, не означает, что принятые региональные нормативные правовые акты в отношении гражданских служащих не должны соответствовать Федеральному закону № 79-ФЗ, являющемуся специальным законом, регулирующим вопросы оплаты труда названной категории лиц.

Административным истцом не оспаривается право органов государственной власти Республики Хакасия на осуществление собственного правового регулирования по вопросам определения размеров и условий оплаты труда государственных гражданских служащих Республики Хакасия.

Однако приложением 2 к Закону № 101-ЗРХ, установившим верхний и нижний предел размера ежемесячного денежного поощрения, фактически изменены условия выплаты ежемесячного денежного поощрения региональных гражданских служащих, за представителем нанимателя закреплено право выплачивать конкретному государственному служащему ежемесячное денежное поощрение в размере по своему усмотрению, что позволяет различным органам толковать и применять его положения хотя и в установленных пределах, но произвольно, что нарушает установленный Федеральным законом № 79-ФЗ принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации, не соответствуют названному закону, влечет нарушение права гражданских служащих Республики Хакасия на получение денежного содержания в фиксированном размере. 

В судебном заседании установлено, что действующее правовое регулирование допускает, что лица, замещающие равнозначные должности государственной гражданской службы Республики Хакасия, выполняющие одинаковые должностные обязанности, работающие в разных министерствах и ведомствах, получают денежное содержание в разном размере не только в зависимости от стажа гражданской службы, премии за выполнение особо важных и сложных заданий, но и из-за различного размера ежемесячного денежного поощрения.

При этом каких-либо условий, критериев или оснований, которыми следует руководствоваться представителю нанимателя при установлении конкретного размера ежемесячного денежного поощрения для различных должностей государственной гражданской службы, либо процедуры определения этого размера, выбора верхнего или нижнего предела, не предусмотрено. Указанные полномочия в полном объеме предоставлены представителю нанимателя. 

Поскольку оспариваемое положение Закона № 101-ЗРХ препятствует единообразному уяснению и применению, суд приходит к выводу о его противоречии части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», относящей к коррупциогенным факторам положения нормативных правовых актов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты «а», «ж» пункта 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределенность.

В силу части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что оспариваемое приложение 2 к Закону Республики Хакасия от 25 декабря 2020 г. № 101-ЗРХ «О размерах должностных окладов и ежемесячного денежного поощрения государственных гражданских служащих Республики Хакасия» не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в связи с чем административное исковое заявление прокурора о признании его недействующим со дня вступления решения суда в законную силу подлежит удовлетворению.

В силу пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии настоящего решения подлежит публикации в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

Р Е Ш И Л:

административное исковое заявление прокурора Республики Хакасия удовлетворить.

Признать приложение 2 к Закону Республики Хакасия от 25 декабря 2020 г. № 101-ЗРХ «О размерах должностных окладов и ежемесячного денежного поощрения государственных гражданских служащих Республики Хакасия» не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, недействующим со дня вступления решения суда в законную силу. 

Направить для опубликования в бюллетене «Вестник Хакасии» сообщение о принятии настоящего решения суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Хакасия в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий Т.Л. Петрова

Решение в окончательной форме изготовлено 19 марта 2021 г.