УИД 59OS0000-01-2022-000571-39 

Дело № 3а-59/2023 (3а-652/2022)

РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

19 января 2023 года г. Пермь

Пермский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Коротаевой О.А.,

при секретаре Кирьяковой С.В.,

с участием представителя административного истца ФИО1, представителей административного ответчика - ФИО2,ФИО3, действующего на основании доверенности, 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Пермского края, обратившегося в суд в защиту интересов муниципального образования и неопределенного круга лиц, о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Положения о компенсационных выплатах депутатам Думы Сивинского муниципального округа Пермского края, утвержденного решением Думы Сивинского муниципального округа Пермского края от 17 декабря 2020 года № 83,

установил:

Решением Думы Сивинского муниципального округа Пермского края от 17 декабря 2020 года №83, опубликованным 21 декабря 2020 года на официальном сайте Сивинского муниципального округа Пермского края (sivaperm.ru), утверждено Положение «О компенсационных выплатах депутатам Думы Сивинского муниципального округа Пермского края» (далее – Положение).

Решением Думы Сивинского муниципального округа Пермского края от 29 сентября 2022 года №357, опубликованным 3 октября 2022 года на официальном сайте Сивинского муниципального округа Пермского края (sivaperm.ru), в Положение внесены изменения.

Оспариваемое Положение предусматривает установление компенсационной выплаты депутатам Думы Сивинского муниципального округа Пермского края, работающим на непостоянной основе, а также определяет условия, сумму и порядок ее выплаты.

Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту интересов муниципального образования и неопределенного круга лиц о признании недействующим с момента вступления решения суда в законную силу Положения «О компенсационных выплатах депутатам Думы Сивинского муниципального округа Пермского края», как противоречащее положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), поскольку предусматривает установление компенсации депутатам Думы Сивинского муниципального округа Пермского края, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, а также определяет условия, сумму и порядок ее выплаты. Протест прокурора Сивинского района Пермского края от 9 сентября 2022 года об отмене решения от 17 декабря 2020 года № 83 рассмотрен Думой Сивинского муниципального округа Пермского края и отклонен решением Думы от 29 сентября 2022 года № 356

Представитель административного истца ФИО1 в судебном заседании поддержала заявленные требования по доводам, изложенным в административном исковом заявлении.

Представители административного ответчика Думы Сивинского муниципального округа Пермского края ФИО3, ФИО2 в судебном заседании возражали против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменном отзыве. 

Суд, заслушав лиц объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 39, части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации. Прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители вправе обратиться в краевой суд.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 указанной статьи, в полном объеме (часть 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии с частью 8 указанной нормы при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Частью 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания соблюдения процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта возлагается на орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт.

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает и определяет Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии с положениями частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения.

Согласно части 1 статьи 6 Федерального закона № 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится, в том числе, правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования (часть 3 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ).

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Порядок принятия муниципальных правовых актов установлен Уставом Сивинского муниципального округа Пермского края (далее – Устав), утвержденным решением Думы Сивинского муниципального округа Пермского края от23ноября2020года № 60.

Проверяя порядок принятия, обнародования оспариваемого нормативного правового акта, суд нарушений не установил, акт принят в пределах полномочий Думы Сивинского муниципального округа Пермского края, с соблюдением требований к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения в действие, что признается административным истцом.

В силу статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий (часть 1), гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 5.1).

Основные гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Пермском крае установлены Законом Пермского края от 10 мая 2011 года № 767-ПК «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Пермском крае» (далее – Закон Пермского края от 10 мая 2011 года № 767-ПК).

Статьей 8 Закона Пермского края от 10 мая 2011 года № 767-ПК предусмотрено, что уставом муниципального образования депутату, члену выборного органа, выборному должностному лицу, осуществляющим полномочия на непостоянной основе, устанавливается компенсация за время осуществления полномочий за счет средств местного бюджета в размере, определенном решением представительного органа муниципального образования (абзац первый).

В соответствии с пунктом 4 статьи 21 Устава Дума Сивинского муниципального округа состоит из 15 депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

Председатель, депутаты Думы Сивинского муниципального округа осуществляют свои полномочия на непостоянной основе (пункт 1 статьи 22, пункт 4 статьи 26 Устава).

Оспариваемым Положением установлены компенсационные выплаты за время осуществления полномочий следующих размерах: депутату Думы Сивинского муниципального округа в размере 1500 рублей ежемесячно; депутату Думы Сивинского муниципального округа, избранному председателем Думы Сивинского муниципального округа и работающему на непостоянной основе, в размере 15000 рублей ежемесячно. 

По смыслу статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ установление такой гарантии осуществления полномочий депутата, как выплата денежных сумм, имеет цель компенсировать понесенные депутатами расходы.

Указанная норма Федерального закона № 131-ФЗ не предусматривает возможность выплаты депутатам, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, ежемесячных денежных сумм независимо от выполнения депутатских полномочий, а, наоборот, устанавливает ежемесячную оплату труда только депутату, осуществляющему полномочия на постоянной основе.

Муниципальный правовой акт устанавливает, по сути, не компенсацию понесенных расходов в связи с депутатской деятельностью, а ежемесячную выплату депутатам Сивинского муниципального округа Пермского края, осуществляющим свою деятельность на непостоянной основе, независимо от понесенных расходов в связи с осуществлением депутатских полномочий и без предоставления документов, подтверждающих сумму таких расходов. 

Согласно абзацу 1 пункта 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам.

Пункт 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает право органов местного самоуправления самостоятельно, с соблюдением требований, установленных настоящим кодексом, определять размеры и условия оплаты труда депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе.

В соответствии со статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Оспариваемым муниципальным нормативным правовым актом установлена периодическая выплата денежной суммы, денежного вознаграждения (независимо от понесенных расходов и без предоставления документов, подтверждающих сумму таких расходов) за исполнение публичных полномочий депутатам, осуществляющим свою деятельность на непостоянной основе, которая не соответствует принципу эффективности использования бюджетных средств, установленному статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, противоречит статье 40 Федерального закона № 131-ФЗ, предусматривающей компенсацию фактически понесенные депутатами расходов в связи с депутатской деятельностью.

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу о том, что Положение о компенсационных выплатах депутатам Думы Сивинского муниципального округа Пермского края, как противоречащее федеральному законодательству, подлежит признанию недействующим в полном объеме. 

Доводы представителей административного ответчика о том, что оспариваемое Положение не противоречит Закону от 10 мая 2011 года № 767-ПК, Уставу Сивинского муниципального округа Пермского края суд находит заслуживающими внимания, но не являющимися основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований в силу следующего.

Согласно части 1 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды разрешают административные дела на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, должностных лиц, а также нормативных правовых актов организаций, которые в установленном порядке наделены полномочиями на принятие таких актов.

Поскольку спорные правоотношения урегулированы также нормами Закона Пермского края от 10 мая 2011 года № 767-ПК и Уставом Сивинского муниципального округа Пермского края, которые в иерархии нормативных правовых актов имеют большую юридическую силу в сравнении с оспариваемым Положением, но меньшую юридическую силу по отношению к федеральному законодательству, в частности по отношению к Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, анализ содержания судом норм Закона Пермского края и Устава муниципального округа является обязательным.

Частью 1 статьи 8 Закона Пермского края от 10 мая 2011 года № 767-ПК предусмотрено, что Уставом муниципального образования депутату, члену выборного органа, выборному должностному лицу, осуществляющим полномочия на непостоянной основе, устанавливается компенсация за время осуществления полномочий за счет средств местного бюджета в размере, определенном решением представительного органа муниципального образования. 

Указанная правовая конструкция Закона Пермского края от10мая2011года № 767-ПК в том виде, в котором она изложена, во взаимосвязи с положениями статьи 2 названного закона, предусматривает не компенсацию расходов, связанных с осуществлением полномочий депутата, а выплату, схожую с вознаграждением за осуществление трудовой функции. На это указывают такие признаки нормы, как прямое в ней указание на компенсацию за осуществление полномочий депутата, а не компенсацию расходов, связанных с осуществлением депутатом своих полномочий, отсутствие в ней требований о предъявлении депутатом документов, подтверждающих понесенные им расходы.

Такое правовое регулирование, осуществленное статьей 8 Закона Пермского края от10мая2011года № 767-ПК, не соответствует подлежащим применению нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с частью 2 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если при разрешении административного дела суд установит несоответствие подлежащего применению нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Применение указанного правового механизма судом императивно обусловлено и не является проявлением его дискреционных полномочий.

В связи с несоответствием части 1 статьи 8 Закона Пермского края от10мая2011года № 767-ПК федеральному законодательству, указанная норма при принятии решения по рассматриваемому делу судом применению не подлежит.

Таким образом, с учетом положений федерального законодательства, оспариваемый муниципальный правовой акт, закрепляющий обязанность по выплате депутатам Думы Сивинского муниципального округа Пермского края ежемесячной фиксированной денежной суммы независимо от понесенных ими расходов и без предоставления документов, подтверждающих сумму таких расходов, подлежит признанию судом недействующим.

В соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться указание на удовлетворение административного иска полностью или в части и на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты.

Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимся в абзаце 3 пункта 38 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

В связи с тем, что оспариваемый муниципальный правовой акт применялся, на его основании реализованы права депутатов Думы Сивинского муниципального округа Пермского края, права и обязанности Сивинского муниципального округа Пермского края, суд считает необходимым признать оспариваемое Положение недействующим со дня вступления решения суда в законную силу. 

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд обязывает административного ответчика опубликовать сообщение о принятом решении в официальном печатном издании органа местного самоуправления в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административные исковые требования заместителя прокурора Пермского края удовлетворить.

Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу Положение о компенсационных выплатах депутатам Думы Сивинского муниципального округа Пермского края, утвержденное решением Думы Сивинского муниципального округа Пермского края от 17 декабря 2020 года № 83.

Возложить на Думу Сивинского муниципального округа Пермского края обязанность опубликовать сообщение о принятом решении суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Пермский краевой суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения.

Решение в окончательной форме изготовлено 2 февраля 2023 года.

Судья: подпись