№ 3а-122/2020

РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

27 июля 2020 года г. Петрозаводск

Верховный Суд Республики Карелия

в составе председательствующего судьи Галашевой И.Н. 

при секретаре Сафоновой М.В.

с участием прокурора Филатовой А.П.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по коллективному административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Индустрия Здоровья», общества с ограниченной ответственностью «Карел-ретро», индивидуального предпринимателя ФИО1, общества с ограниченной ответственностью «Технология Успеха», общества с ограниченной ответственностью «Гостеприимство», общества с ограниченной ответственностью «Свеман», общества с ограниченной ответственностью Фирма «Рауш», общества с ограниченной ответственностью «Сильвер», общества с ограниченной ответственностью «Л-Синтез», индивидуального предпринимателя ФИО2, индивидуального предпринимателя ФИО3, общества с ограниченной ответственностью «САЦИВИ», общества с ограниченной ответственностью «ОМЕГА-РИАЛТИ», общества с ограниченной ответственностью «Чайхона «Базилик», индивидуального предпринимателя ФИО4, общества с ограниченной ответственностью «ПАНАМА», общества с ограниченной ответственностью «Руна», общества с ограниченной ответственностью «Руна-Кейтеринг», общества с ограниченной ответственностью «Компания Руна», общества с ограниченной ответственностью «Дежавю», общества с ограниченной ответственностью «ГУД-мебель», индивидуального предпринимателя ФИО5, общества с ограниченной ответственностью «Багетный салон Петрофрейм», общества с ограниченной ответственностью «Торговая компания «СЕВЕРНАЯ ЗВЕЗДА», общества с ограниченной ответственностью «С-Путник», общества с ограниченной ответственностью «Торговый Дом «Северный путник», общества с ограниченной ответственностью «Гранд», общества с ограниченной ответственностью «Инвест-Капитал», общества с ограниченной ответственностью «Компания «КапиталЪ», общества с ограниченной ответственностью «Фирма-2000», индивидуального предпринимателя ФИО6, общества с ограниченной ответственностью «Руна-Лэнд», общества с ограниченной ответственностью «Советская пресса», индивидуального предпринимателя ФИО7, индивидуального предпринимателя ФИО8, общества с ограниченной ответственностью «Дока-М», общества с ограниченной ответственностью «Модельное Агентство «Ювента», общества с ограниченной ответственностью «Биллборд-Онего», индивидуального предпринимателя ФИО9, Карельской рекламной ассоциации «Карела», общества с ограниченной с ответственностью «НОВУМ», индивидуального предпринимателя ФИО10, товарищества собственников жилья «Ленина 18Б» о признании недействующими решения Петрозаводского городского Совета от 5 июня 2019 года № 28/24-479 «Об утверждении требований к установке вывесок на фасадах зданий, строений и сооружений на территории Петрозаводского городского округа», решения Петрозаводского городского Совета от 18 декабря 2019 года № 28/28-555 «О внесении изменений в решение Петрозаводского городского Совета от 5 июня 2019 года № 28/24-479 «Об утверждении требований к установке вывесок на фасадах зданий, строений и сооружений на территории Петрозаводского городского округа», решения Петрозаводского городского Совета от 26 февраля 2020 года № 28/29-581 «О внесении изменений в решение Петрозаводского городского Совета от 5 июня 2019 года № 28/24-479 «Об утверждении требований к установке вывесок на фасадах зданий, строений и сооружений на территории Петрозаводского городского округа», пункта 3 статьи 26 Правил благоустройства территории Петрозаводского городского округа, утвержденных Решением Петрозаводского городского Совета от 26 февраля 2020 года № 28/29-586,

у с т а н о в и л:

5 июня 2019 года Петрозаводским городским Советом принято решение № 28/24-479 «Об утверждении требований к установке вывесок на фасадах зданий, строений и сооружений на территории Петрозаводского городского округа».

Решениями Петрозаводского городского Совета от 18 декабря 2019 года № 28/28-555 и от 26 февраля 2020 года № 28/29-581 были внесены изменения в вышеуказанный акт.

Административные истцы обратились в суд с коллективным административным иском о признании недействующими указанных нормативных правовых актов, также с учетом уточнения требований, заявленных в порядке, предусмотренном статьей 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, просили признать не действующим пункт 3 статьи 26 Правил благоустройства территории Петрозаводского городского округа, утвержденных Решением Петрозаводского городского Совета от 26 февраля 2020 года № 28/29-586, которым предусмотрено, что требования к установке вывесок на фасадах зданий, строений и сооружений утверждаются решением Петрозаводского городского Совета. 

В обоснование требований административные истцы указали, что решение Петрозаводского городского Совета от 5 июня 2019 года «Об утверждении требований к установке вывесокна фасадах зданий, строений и сооружений на территории Петрозаводского городского округа» и решения Совета от 18 декабря 2019 года и 26 февраля 2020 года о внесении в него изменений приняты в нарушение пункта 6 части 2 статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2017 года № 463-ФЗ) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), согласно которому вопросы установки вывесок должны быть урегулированы Правилами благоустройства территории муниципального образования, а не отдельным решением Петрозаводского городского Совета. Проекты оспариваемых нормативных правовых актов, отнесенные к правилам благоустройства, до принятия должны были пройти обязательную процедуру общественных обсуждений или публичных слушаний, тем самым административным ответчиком нарушена процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов.

По мнению административных истцов, наличие в пункте 3 статьи 26 Правил благоустройства территории Петрозаводского городского округа, утвержденных решением Петрозаводского городского Совета от 26 февраля 2020 года № 28/29-586,отсылочной нормы устанавливает для органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа необоснованно широкие пределы усмотрения и возможность необоснованного применения исключений из общих правил. Полагают, что оспариваемые положения Правил благоустройства также не соответствуют статье 45.1 Федерального закона № 131-ФЗ, содержат коррупциогенный фактор.

Административные истцы в обоснование иска также указали, что Требования к установке вывесок на фасадах зданий, строений и сооружений на территории Петрозаводского городского округа, утвержденные решением Петрозаводского городского Совета от 5 июня 2019 года, по своему содержанию являются неопределенными, трудновыполнимыми и обременительными требованиями к гражданам и организациям, тем самым создающими условия для проявления коррупции, что в соответствии со статьей 1 Федерального закона об антикоррупционной экспертизе является коррупциогенным фактором. Права, свободы и законные интересы административных истцов как хозяйствующих субъектов нарушаются путем привлечения их к административной ответственности за неисполнение требований, установленных оспариваемыми нормативными правовыми актами.

В судебном заседании административный истец ФИО7, представитель административных истцов адвокат Союнен Н.П. административные исковые требования поддержали.

Представители административного ответчика ФИО11 и заинтересованного лица Администрации Петрозаводского городского округа ФИО12 возражали против удовлетворения административного иска; указали, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты в рамках предоставленных полномочий, порядок принятия и содержание актов соответствует действующему законодательству.

Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Республике Карелия ФИО13 полагала коллективный административный иск подлежащим удовлетворению.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Заслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, полагавшего административный иск подлежащим удовлетворению, исследовав письменные доказательства, суд приходит к следующим выводам.

Частью 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 24 статьи 1 Федерального закона № 131-ФЗ утверждение правил благоустройства территории городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии с частью 1 статьи 45.1 Федерального закона № 131-ФЗ Правила благоустройства территории муниципального образования утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования.

Согласно пункту 25 части 1 статьи 14 Устава Петрозаводского городского округа, принятого решением Петрозаводского городского Совета от 19 октября 1999 года, утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами относится к вопросам местного значения Петрозаводского городского округа.

При этом в соответствии с пунктом 31.1 статьи 19 Устава Петрозаводского городского округа утверждение правил благоустройства территории Петрозаводского городского округа относится к компетенции Петрозаводского городского Совета.

Согласно части 5 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ по проектам правил благоустройства территорий проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, порядок организации и проведения которых определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования с учетом положений законодательства о градостроительной деятельности.

Решением Петрозаводского городского Совета от 28 февраля 2012 года № 27/09-146 утвержден Порядок организации и проведения общественных обсуждений и публичных слушаний в Петрозаводского городском округе (действует в редакции от 3 июня 2020 года), разделом II которого установлена соответствующая процедура.

17 февраля 2020 года состоялись публичные слушания по проекту решения Петрозаводского городского Совета «Об утверждении Правил благоустройства территории Петрозаводского городского округа», о чем составлен протокол, а также заключение о результатах публичных слушаний, опубликованное в газете «Петрозаводские городские страницы» № 07 (982) от 21 февраля 2020 года, а также в официальном сетевом издании органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа «Нормативные правовые акты Петрозаводского городского округа» и на официальном сайте Администрации Петрозаводского городского округа в разделе «Гражданам», «Публичные слушания».

Проект решения Петрозаводского городского Совета «Об утверждении Правил благоустройства территории Петрозаводского городского округа» в соответствии со статьей 46 Федерального закона № 131-ФЗ и положениями Закона Республики Карелия от 24 апреля 2015 года № 1888-ЗРК «О некоторых вопросах проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в Республике Карелия» прошел соответствующую процедуру оценки регулирующего воздействия, что подтверждается материалами настоящего административного дела.

26 февраля 2020 года Петрозаводским городским Советом было принято решение № 28/29-586 «Об утверждении Правил благоустройства территории Петрозаводского городского округа». Указанное решение было опубликовано в официальном сетевом издании органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа «Нормативные правовые акты Петрозаводского городского округа»www.pgo-npa.ru, а также в Информационном бюллетене № 155 от 13 марта 2020 года.

Таким образом, Правила благоустройства территории Петрозаводского городского округа, утвержденные решением Петрозаводского городского Совета от 26 февраля 2020 года № 28/29-586, приняты уполномоченным органом с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку подготовки, принятия и введения его в действие, опубликования.

Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 13 апреля 2017 года № 711/пр утверждены Методические рекомендации для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов, разработанные в целях оказания методологического содействия органам местного самоуправления при подготовке ими в рамках реализации полномочий, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ, правил благоустройства территорий городских и сельских поселений, городских округов и внутригородских районов.

В данных Методических рекомендациях изложены основные принципы, подходы, качественные характеристики и показатели, рекомендуемые к применению при подготовке правил благоустройства территорий в целях формирования безопасной, комфортной и привлекательной городской среды, к которой для целей указанных Методических рекомендаций относится совокупность территориально выраженных природных, архитектурно – планировочных, экологических, социально-культурных и других факторов, характеризующих среду обитания в муниципальных образованиях (в том числе в сельских поселениях) и определяющих комфортность проживания на такой территории.

К элементам благоустройства в названных Методических рекомендациях относятся, в том числе, элементы освещения, средства размещения информации и элементы объектов капитального строительства. В состав правил благоустройства рекомендуется включать общие требования к состоянию общественных пространств, состоянию и облику зданий различного назначения; к находящимся в муниципальном образовании объектам благоустройства и их отдельным элементам; признана целесообразной разработка органами местного самоуправления регламента, регулирующего размещение рекламных и информационных конструкций.

Из приведенных выше правовых норм следует, что вывески на фасадах зданий, строений и сооружений представляют собой один из элементов благоустройства. Вопросы установки вывесок относится к вопросам местного значения, одним из которых является вопрос организации благоустройства в соответствии с утвержденными правилами благоустройства, которые устанавливают требования к благоустройству и его элементам, могут регулировать вопросы внешнего вида фасадов зданий

Как видно из пункта 3 статьи 26 Правил благоустройства территории Петрозаводского городского округа, утвержденных решением Петрозаводского городского Совета от 26 февраля 2020 года № 28/29-586, требования к установке вывесок на фасадах зданий, строений и сооружений утверждаются решением Петрозаводского городского Совета.

В редакции Правил благоустройства территории Петрозаводского городского округа, действовавшей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов, также имелась аналогичная норма (пункт 3 статьи 25) (решение Петрозаводского городского Совета от 27 февраля 2019 года № 28/21-455 «О внесении изменений в решение Петрозаводского городского Совета от 3 июня 2014 года № 27/27-414 «Об утверждении Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка в Петрозаводском городском округе»).

В целях реализации пункта 3 статьи 25 Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка в Петрозаводском городском округе, утвержденных Петрозаводским городским Советом 3 июня 2014 года № 27/27-414 (действующих на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов) Петрозаводским городским Советом 5 июня 2019 года было принято решение «Об утверждении требований к установке вывесок на фасадах зданий, строений и сооружений на территории Петрозаводского городского округа».

Указанное решение Петрозаводского городского Совета от 5 июня 2019 года представляет собой нормативный правовой акт, регулирующий более узкие по сравнению с Правилами благоустройства территории Петрозаводского городского округа вопросы благоустройства, данное решение только детализирует общие положения, закрепленные в Правилах благоустройства территории Петрозаводского городского округа.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о том, что Петрозаводский городской Совет вправе был устанавливать требования к установке вывесок на фасадах зданий, строений и сооружений в отдельном нормативном правовом акте.

Оспариваемый пункт 3 статьи 26 Правил благоустройства территории Петрозаводского городского округа четко определяет каким органом и в виде какого акта будут приниматься требования к установке вывесок, указанное положение не содержит формулировку «вправе», в связи с чем установление бланкетной нормы, отсылающей к другим правовым актам, само по себе не является коррупциогенным фактором, приводящим к созданию чрезмерной свободы подзаконного нормотворчества.

При таких обстоятельствах доводы административных истцов о том, что вопросы установки вывесок на территории Петрозаводского городского округа должны быть урегулированы только Правилами благоустройства территории муниципального образования, а пункт 3 статьи 26 Правил благоустройства территории Петрозаводского городского округа содержит коррупциогенный фактор, являются несостоятельными.

Доводы административных истцов о том, что нарушен порядок принятия оспариваемых решения Петрозаводского городского Совета от 5 июня 2019 года № 28/24-479 «Об утверждении требований к установке вывесок на фасадах зданий, строений и сооружений на территории Петрозаводского городского округа» и решений Петрозаводского городского Совета от 18 декабря 2019 года и от 26 февраля 2020 года о внесении изменений в указанное решение, поскольку не были проведены публичные слушания или публичные обсуждения, не могут быть приняты во внимание исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правила благоустройства территории муниципального образования – муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

В соответствии с пунктом 6 части 2 статьи 45.1 Федерального закона № 131-ФЗ Правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы, в том числе размещения информации на территории муниципального образования, в том числе установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов, вывесок.

Согласно пункту 3 статьи 25 Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка в Петрозаводском городском округе, утвержденных решением Петрозаводского городского Совета от 3 июня 2014 года, действующих на момент принятия решения Петрозаводского городского Совета от 5 июня 2019 года, Требования к установке вывесок на фасадах зданий, строений и сооружений подлежат утверждению решением Петрозаводского городского Совета.

Требования к установке вывесок на фасадах зданий, строений и сооружений на территории Петрозаводского городского округа были утверждены решением Петрозаводского городского Совета от 5 июня 2019 года № 28/24-479.

Исходя из совокупности вышеуказанных нормативных правовых актов следует, что вопросы размещения вывесок могут регулироваться Правилами благоустройства территории того или иного муниципального образования. В свою очередь, Правилами благоустройства, действующими на территории Петрозаводского городского округа, определено, что данный вопрос относился к компетенции Петрозаводского городского Совета, который и утвердил соответствующие Требования.

Пункт 6 части 2 статьи 45.1 Федерального закона № 131-ФЗ не содержит положения о прямой обязанности предусмотреть требования к установке вывесок в самих правилах благоустройства, указанная норма не исключает возможности регулирования спорных правоотношений отдельным нормативным правовым актом.

В свою очередь Федеральный закон № 131-ФЗ содержит исчерпывающий перечень проектов правовых актов, в отношении которых обязательно проведение процедуры публичных слушаний (статья 28).

В отношении проекта Правил благоустройства территории Петрозаводского городского округа была проведена процедура публичных слушаний, в результате которой было одобрено содержание пункта 3 статьи 26 Правил.

Проект Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка в Петрозаводском городском округе, утвержденных решением Петрозаводского городского Совета от 3 июня 2014 года, действующих на момент принятия решения Петрозаводского городского Совета от 5 июня 2019 года, в том числе и пункт 3 статьи 25, также прошел процедуру публичных слушаний, что подтверждается материалами административного дела.

Проект же решения Петрозаводского городского Совета «Об утверждении требований к установке вывесок на фасадах зданий, строений и сооружений на территории Петрозаводского городского округа» в перечень проектов правовых актов, в отношении которых обязательно проведение процедуры публичных слушаний, не входит. При этом в отношении проекта данного нормативного правового акта была проведена процедура оценки регулирующего воздействия в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ (статья 46); указанной процедурой не ограничен круг лиц, которые могут высказываться по содержанию проекта нормативного акта.

На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что порядок принятия оспариваемых нормативных правовых актов не нарушен.

Проверяя содержаниеоспариваемого решения Петрозаводского городского Совета от 5 июня 2019 года № 28/24-479 «Об утверждении требований к установке вывесок на фасадах зданий, строений и сооружений на территории Петрозаводского городского округа» (далее – Требования) на предмет его соответствия федеральному законодательству, суд приходит к следующему.

По мнению административных истцов, указанные Требования по своему содержанию являются неопределенными, трудновыполнимыми и обременительными требованиями к гражданам и организациям. 

Так, административные истцы указали, что пункты 4.3.7, 4.3.8, 4.3.9 Требований, предусматривающие требования к размещению консольных вывесок, являются трудновыполнимыми, поскольку самостоятельно без помощи специалистов владелец вывески не может определить, соответствует ли установленная вывеска Требованиям.

Суд не соглашается с данными доводами, поскольку оспариваемые Требования содержат Графическое приложение, которое обеспечивает наглядное восприятие информации.

При наличии Требований с приложенным графическим рисунком обеспечивается доступность и четкость восприятия, что делает возможным применение Требований без необходимости совершения административных процедур в виде получения согласования органа власти, необходимости прибегнуть к помощи специалиста.

Также административные истцы указали на неопределенность пунктов 3.1, 3.2,3.4,3.5,3.9,3.10 Требований, которые содержат неустоявшиеся, двусмысленные термины и категории оценочного характера.

При правоприменении нормативного правового акта его анализ должен быть системным: при установлении содержания правовой нормы или ее части следует оценивать то или иное положение в совокупности с другими положениями того же нормативного акта.

В пункте 3.1 Требований содержатся общие требования ко всем вывескам независимо от вида вывесок, исходя из которых разработаны запреты при размещении вывесок (пункт 3.9), и конкретные требования к размещению отдельных видов вывесок (раздел 4 Требований).

Используемые в указанных пунктах Требований термины («цвет фасада», «декоративные элементы фасада» и другие) также являются общепринятыми.

Нормы Требований, предусматривающие запреты при установке вывесок (пункт 3.9), содержат рисунки Графического приложения к Требованиям и не являются неопределенными.

Таким образом, какие либо объективные данные, указывающие на неопределенность оспариваемых норм, на то, что в правоприменительной практике им придается произвольное истолкование, влекущее нарушение прав и законных интересов участников правоотношений, при рассмотрении настоящего административного дела не установлены.

Также не могут быть приняты во внимание доводы административных истцов о том, что Требования (пункты 3.6, абзац 12 пункта 3.9, пункты 4.3.1, 4.3.2 и 4.6) содержат положения, являющиеся необоснованным, излишним, чрезмерным регулированием.

Данные нормы Требований, как и другие оспариваемые административными истцами пункты Требований, регулируют общественные отношения в сфере установления вывесок на фасадах зданий, строений и сооружений в целях обеспечения эстетического состояния территории, безопасности, комфортности проживания людей, сохранения культурного наследия, определяют параметры различных видов вывесок, устанавливаемых в городе, устанавливают требования к внешнему виду фасадов, произвольное заполнение которых вывесками, иным дополнительным оборудованием существенно нарушает эстетическое восприятие внешнего облика города, в том числе и в его исторической части.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемые нормативные правовые акты направлены на достижение разумного баланса частных и общественных интересов, не содержат коррупциогенных факторов и положений, противоречащих нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем оснований для признания недействующими оспариваемых нормативных правовых актов не имеется.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд 

р ешил:

Коллективное административное исковое заявление о признании недействующими решения Петрозаводского городского Совета от 5 июня 2019 года № 28/24-479 «Об утверждении требований к установке вывесок на фасадах зданий, строений и сооружений на территории Петрозаводского городского округа», решения Петрозаводского городского Совета от 18 декабря 2019 года № 28/28-555 «О внесении изменений в решение Петрозаводского городского Совета от 5 июня 2019 года № 28/24-479 «Об утверждении требований к установке вывесок на фасадах зданий, строений и сооружений на территории Петрозаводского городского округа», решения Петрозаводского городского Совета от 26 февраля 2020 года № 28/29-581 «О внесении изменений в решение Петрозаводского городского Совета от 5 июня 2019 года № 28/24-479 «Об утверждении требований к установке вывесок на фасадах зданий, строений и сооружений на территории Петрозаводского городского округа», пункта 3 статьи 26 Правил благоустройства территории Петрозаводского городского округа, утвержденных Решением Петрозаводского городского Совета от 26 февраля 2020 года № 28/29-586, оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Карелия в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья И.Н. Галашева

Мотивированное решение составлено 5 августа2020 года