Дело № 3а-121/2017

ХАБАРОВСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

г. Хабаровск 10 августа 2017 года

Хабаровский краевой суд в составе председательствующего судьи Мороз И.Г., при секретаре Малевой В.А. с участием представителей административного истца прокурора Хабаровского края Серга Ю.В., ФИО1, представителей административного ответчика Хабаровской городской Думы ФИО2, ФИО3, ФИО4, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Хабаровского края к Хабаровской городской Думе о признании недействующим пункта 52 раздела IV Правил благоустройства городского округа «Город Хабаровск», утвержденных решением Хабаровской городской думы от 26 декабря 2008 года № 721, 

УСТАНОВИЛ:

26 декабря 2008 года Хабаровской городской Думой принято решение № 721, которым утверждены Правила благоустройства городского округа «Город Хабаровск» (далее – Правила благоустройства). Нормативный акт опубликован в газете «Хабаровские вести» № 149 от 30.12.2008г. 

Пунктом 52 раздела IV Правил благоустройства в редакции решения Хабаровской городской Думы от 21.03.2017г. № 531 предусмотрено, что земляные работы, за исключением земляных работ, направленных на устранение аварий, произошедших при эксплуатации инженерных сетей и сооружений, выполняются согласно разрешению (ордеру), выдаваемому администрацией города; не требуется получать разрешение (ордер) на производство земляных работ в границах земельного участка при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, на которые в случаях, установленных статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусмотрено получение разрешения на строительство.

Прокурор Хабаровского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 52 Правил благоустройства, как противоречащего действующему федеральному законодательству. В обоснование заявленного требования указал следующее.

На основании подпунктов 1-4 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса РФ использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в следующих случаях: проведение инженерных изысканий; капитальный или текущий ремонт линейного объекта; строительство временных или вспомогательных сооружений (включая ограждения, бытовки, навесы), складирование строительных и иных материалов, техники для обеспечения строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения; осуществление геологического изучения недр.

Постановлением Правительства РФ от 27.11.2014г. № 1244 утверждены Правила выдачи разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, которыми не предусмотрено предоставление ордера на проведение земляных работ для получения разрешения на использование земель.

В соответствии с частью 3 статьи 47 Градостроительного кодекса РФ лицами, выполняющими инженерные изыскания, являются застройщик, лицо, получившее в соответствии с Земельным кодексом РФ разрешение на использование земель или земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для выполнения инженерных изысканий. Во исполнение части 6 статьи 47 Градостроительного кодекса РФ, Постановлением Правительства РФ от 19.01.2006г. № 20 «Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства» установлен Порядок выполнения инженерных изысканий, предусматривающий выполнение инженерных изысканий в соответствии с требованиями технических регламентов, из которых следует, что указанные работы связаны с нарушением зеленых насаждений. Вместе с тем, нормами Градостроительного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности (часть 3 статьи 8) не отнесена выдача ордера на земляные работы лицу, получившему в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации разрешение на использование земель, находящихся в муниципальной собственности, для выполнения инженерных изысканий.

В соответствии с частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ документом, подтверждающим соответствие проектной документации требованиям установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, является разрешение на строительство. В соответствии с частью 10 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ не допускается требовать иные документы для получения разрешения на строительство, за исключением указанных в частях 7 и 9 данной статьи документов. В силу приведенных норм следует, что при строительстве, реконструкции линейного объекта требуется только разрешение на строительство.

В силу абзацев 4, 5 статьи 36.1 Закона РФ от 21.02.1992г. № 2395-1 «О недрах» работы по геологическому изучению недр проводятся в отсутствие ордера на земляные работы.

Таким образом, оспариваемый пункт Правил противоречит Правилам выдачи разрешения на использование земель, положениям Градостроительного кодекса (части 3,6 статьи 47, части 1, 10 статьи 51), положениям Закона РФ «О недрах» (абзацы четыре, пять статьи 36.1).

В судебном заседании представители административного истца Серга Ю.В., ФИО1 заявленные требования поддержали по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Представители административного ответчика Хабаровской городской Думы ФИО2, ФИО3, ФИО4 заявленные требования не признали по тем основаниям, что оспариваемая норма принята уполномоченным органом, в пределах его компетенции, нормам федерального законодательства не противоречит. Правила благоустройства имеют другую сферу регулирования, чем указанные прокурором нормы федерального законодательства. Разрешение на использование земельного участка, дающее право на использование земельного участка для указанных в нем целей, не является основанием для производства на этом участке земляных работ, влекущих нарушение благоустройства территории города, без соответствующего разрешения, выданного администрацией города. 

Заслушав участников процесса, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В силу положений статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения. 

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления определены Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ).

К вопросам местного значения городского округа отнесено утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих, в том числе, требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа (пункт 25 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ).

Пунктом 25 части 1 статьи 9 Устава Городского округа «Город Хабаровск», принятого решением Хабаровской городской Думы от 13.07.2004г. № 509, принятие правил благоустройства отнесено к вопросам местного значения. 

В соответствии с частью 1 статьи 27 Устава городского округа «Город Хабаровск» принятие решений, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории города Хабаровска, относится к полномочиям Хабаровской городской Думы.

Таким образом, Правила благоустройства приняты Хабаровской городской Думой в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением порядка принятия, введения в действие нормативного акта, в том числе, правил опубликования. 

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному и другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно абзацу восемнадцатому части 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ благоустройство территории поселения (городского округа) - комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

Благоустройство - самостоятельная область муниципально-правового регулирования и управления, где отсутствует вышестоящее государственное регулирование. Установление требований в сфере благоустройства направлено на обеспечение публичных интересов - обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории. Объектом нормативно-правового регулирования в сфере благоустройства является территория муниципального образования.

В соответствии с подпунктом 5 пункта 6 Правил благоустройства земляные работы – это работы, влекущие нарушение существующего благоустройства территории, в том числе, связанные с нарушением зеленых насаждений, конструкции дорог, тротуаров, подпорных стенок, лестниц и других элементов благоустройства. 

В соответствии с пунктом 8.1 Правил благоустройства, лицо, получившее разрешение (ордер) на производство земляных работ – это юридическое или физическое лицо, обеспечивающее производство земляных работ на землях или земельных участках, используемых им по закону при осуществлении работ, указанных в статье 39.33 Земельного кодекса РФ и Постановлении Правительства Российской Федерации от 03.12.2014г. № 1300 «Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов», и (или) осуществляющее работы на линейных объектах и (или) инженерных сооружениях, находящихся у них в управлении или иных формах хозяйственного ведения, предусмотренных законодательством. 

Статьей 39.33 Земельного кодекса РФ предусмотрены следующие случаи и основания для использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута: 

1) проведение инженерных изысканий;

2) капитальный или текущий ремонт линейного объекта;

3) строительство временных или вспомогательных сооружений (включая ограждения, бытовки, навесы), складирование строительных и иных материалов, техники для обеспечения строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения;

4) осуществление геологического изучения недр;

5) осуществление деятельности в целях сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, за исключением земель и земельных участков в границах земель лесного фонда;

6) размещение нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 03.12.2014г. № 1300 утвержден Перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности без предоставления земельных участков и установления сервитутов. Указанный перечень включает в себя 30 видов объектов.

Таким образом, будучи отсылочной нормой, пункт 8.1 Правил благоустройства предусматривает случаи, в которых требуется получение разрешения на производство земляных работ на территории города Хабаровска, влекущих нарушение существующего благоустройства территории. 

Порядок выдачи, продления, закрытия разрешения на производство земляных работ утвержден постановлением Администрации города Хабаровска от 04 мая 2010 года № 1340. 

В соответствии с частью 2 статьи 39.33 Земельного кодекса РФ использование земель в указанных целях осуществляется на основании разрешений уполномоченного органа, которое в соответствии с частью 4 указанной статьи не дает права на строительство или реконструкцию объектов капитального строительства.

Правила выдачи разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утверждены постановлением Правительства РФ от 27.11.2014г. № 1244 (далее – Постановление № 1244).

Доводы административного истца о том, что для получения разрешения на использование земельного участка в приведенных им случаях ни статьей 39.33 Земельного кодекса, ни Постановлением № 1244, не предусмотрено предоставление ордера на производство земляных работ, не свидетельствуют о незаконности оспариваемой нормы, поскольку в соответствии с пунктом 8.1 Правил благоустройства разрешение на производство земляных работ на территории городского округа выдается лицу, использующему земельный участок на законных основаниях, т.е. получившему разрешение на использование земельного участка. 

В соответствии со статьей 3 Земельного кодекса РФ земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).

В соответствии с пунктом 1 Правил благоустройства они устанавливают единые и обязательные для исполнения физическими, должностными и юридическими лицам и, индивидуальными предпринимателями нормы и требования в сфере благоустройства территории городского округа «Город Хабаровск».

Указанные нормативные правовые акты имеют разные сферы правового регулирования, в связи с чем, отсутствие в Земельном кодексе РФ, Постановлении № 1244 норм, предусматривающих основания для выдачи ордера на производство земляных работ, влекущих нарушение благоустройства территории, не свидетельствует об отсутствии у представительного органа местного самоуправления полномочий на установление данных норм в нормативном акте, регулирующем вопросы благоустройства территории.

Доводы административного истца о том, что полномочия органов местного самоуправления на выдачу разрешения на производство земляных работ лицу, получившему разрешение на использование земельного участка для выполнения инженерных изысканий, не предусмотрены частью 3 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ, также не свидетельствуют о незаконности оспариваемой нормы.

Частью 3 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ предусмотрены полномочия органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности. 

Оспариваемый нормативный правовой акт регулирует правоотношения в сфере благоустройства территории городского округа «Город Хабаровск», которая в соответствии с пунктом 25 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ относится к полномочиям органов местного самоуправления.

В связи с чем, отсутствует противоречие оспариваемой нормы указанной норме федерального законодательства. 

Не усматривает суд противоречия оспариваемой нормы частям 3 и 6 статьи 47 Градостроительного кодекса РФ. 

В соответствии с частью 3 статьи 47 Градостроительного кодекса РФ лицами, выполняющими инженерные изыскания, могут являться застройщик, лицо, получившее в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации разрешение на использование земель или земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для выполнения инженерных изысканий, либо индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, заключившие договор подряда на выполнение инженерных изысканий. 

В соответствии с частью 6 статьи 47 Градостроительного кодекса РФ виды инженерных изысканий, порядок их выполнения для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также состав, форма материалов и результатов инженерных изысканий, порядок формирования и ведения государственного фонда материалов и данных инженерных изысканий с учетом потребностей информационных систем обеспечения градостроительной деятельности устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 19.01.2006г. № 20, утверждены Перечень видов инженерных изысканий и Положение о выполнении инженерных изысканий для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Предусмотренный указанным нормативным актом порядок осуществления инженерных изысканий не исключает возможность получения разрешения на производство земляных работ, влекущих нарушение существующего благоустройства территории, если указанные инженерные изыскания проводятся при отсутствии разрешения на строительство.

Кроме того, Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2014г. № 403 утвержден исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства. В разделе II «Процедуры, связанные с особенностями осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований» (применяются в случае, если такие процедуры и порядок их проведения установлены нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации или муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления) предусмотрено предоставление разрешения на осуществление земляных работ. 

Министерством юстиции Российской Федерации 15.12.2011г. за № 17/91789-ВЕ утверждены Методические рекомендации «Примерный перечень муниципальных правовых актов, не подлежащих включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов», согласно которым в регистр не включаются муниципальные акты исполнительно-распорядительного и индивидуального характера, в том числе, в сфере градостроительной политики и благоустройства: о разрешении на производство земляных работ. 

Таким образом, федеральным законодательством предусмотрено право представительных органов местного самоуправления предусматривать в сфере градостроительной политики и благоустройства принятие нормативных правовых актов, предусматривающих порядок предоставления разрешения на осуществление земляных работ, и выдача муниципальных актов о разрешении на производство земляных работ. 

Доводы административного истца о противоречии оспариваемой нормы положениям частей 1, 10 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, суд считает не обоснованными. 

В соответствии с частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ на строительство, реконструкцию линейных объектов требуется разрешение на строительство.

В соответствии с частью 10 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ не допускается требовать иные документы для получения разрешения на строительство, за исключением указанных в частях 7 и 9 настоящей статьи документов.

В силу приведенной нормы застройщик не обязан получать иные разрешения на работы, производящиеся на основании полученного разрешения на строительство.

Оспариваемая норма не противоречит приведенным положениям федерального законодательства, поскольку предусматривает, что не требуется получать разрешение (ордер) на производство земляных работ в границах земельного участка при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, на которые в случаях, установленных статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусмотрено получение разрешения на строительство.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемой нормы абзацам четыре и пять статьи 36.1 Закона РФ от 21.02.1992г. № 2395-1 «О недрах» суд считает не обоснованными. 

В соответствии с преамбулой Закона РФ «О недрах» он регулирует отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр, использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, специфических минеральных ресурсов (рапы лиманов и озер, торфа, сапропеля и других), подземных вод, включая попутные воды (воды, извлеченные из недр вместе с углеводородным сырьем), и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд. Содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.

Абзацами четыре и пять статьи 36.1 Закона РФ «О недрах» определено, что работы по региональному геологическому изучению недр, геологическому изучению недр, включая поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, разведке месторождений полезных ископаемых, осуществляемые за счет государственных средств и средств пользователей недр, проводятся в соответствии с утвержденной проектной документацией, экспертиза которой организуется федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами и проводится государственным учреждением, находящимся в ведении федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа, за счет средств заявителей (абзац четыре). Требования к составу и содержанию проектной документации на проведение работ по региональному геологическому изучению недр, геологическому изучению недр, включая поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, разведке месторождений полезных ископаемых определяются правилами подготовки проектной документации на проведение геологического изучения недр и разведки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых, устанавливаемыми федеральным органом управления государственным фондом недр. Порядок проведения экспертизы проектной документации на проведение работ по региональному геологическому изучению недр, геологическому изучению недр, включая поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, разведке месторождений полезных ископаемых и размер платы за ее проведение устанавливаются федеральным органом управления государственным фондом недр.

Вопреки доводам административного истца из приведенных норм не следует отсутствие обязанности на получение ордера на земляные работы, нарушающие благоустройство территории городского округа, при геологическом изыскании недр.

Ссылка на федеральное законодательство, регулирующее вопрос по геологическому изучению недр, не подтверждает выводы о противоречии указанному федеральному законодательству оспариваемой нормы в контексте нормативного акта, регулирующего правила благоустройства города Хабаровска.

Из изложенного следует, что пункт 52 Правил благоустройства приведенным нормам федерального законодательства не противоречит, что в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований. 

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии настоящего решения должно быть опубликовано в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу. Руководствуясь ст. ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства РФ,

РЕШИЛ:

Прокурору Хабаровского края в удовлетворении требования о признании недействующим пункта 52 раздела IV Правил благоустройства городского округа «Город Хабаровск», утвержденных решением Хабаровской городской думы от 26 декабря 2008 года № 721, отказать. 

Сообщение о принятии настоящего решения опубликовать в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу на официальном интернет-портале нормативных правовых актов Хабаровского края.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Хабаровский краевой суд в течение одного месяца со дня принятия в окончательной форме.

Решение в окончательной форме принято 14 августа 2017 года 

Судья Хабаровского краевого суда И.Г. Мороз