апелляция: предс. и докл. Полынцев С.Н. Дело № 44Га-128/2019

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Президиума Красноярского краевого суда

г. Красноярск 19 ноября 2019 года 

Президиум Красноярского краевого суда в составе:

председательствующего - Ракшова О.Г.,

членов Президиума - Афанасьева А.Б., Бугаенко Н.В., Заройца И.Ф., Носова В.В., Прилуцкой Л.А.

при ведении протокола помощником судьи Казаковой Н.В. 

по докладу судьи - Плаксиной Е.Е. 

рассмотрев административное дело по административному иску ФИО1 к Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о признании ответа незаконным, 

по кассационной жалобе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 27 февраля 2019 года,

на основании определения судьи Красноярского краевого суда Плаксиной Е.Е. от 25 октября 2019 года, 

у с т а н о в и л:

ФИО1 предъявил в суде административный иск к Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о признании ответа незаконным. 

Требования мотивированы тем, что 7 марта 2018 года ФИО1 обратился в ЦИК РФ с заявлением, в котором указал, что 3 марта 2018 года в г.Москве в Лужниках в проведении предвыборного агитационного публичного мероприятия кандидата в Президенты Российской Федерации В.В. Путина приняли участие известные деятели культуры и спорта, в том числе ФИО2, ДД.ММ.ГГГГ года рождения, которая на момент проведения публичного агитационного мероприятия и на день голосования (18 марта 2018 г.) не достигла возраста 18 лет, и просил привлечь виновных лиц к административной ответственности по ст.5.11 КоАП РФ. На это обращение ЦИК РФ дан ответ от 16 марта 2018 г. №05-28/8465, что присутствие на агитационном публичном мероприятии несовершеннолетних лиц само по себе не свидетельствует о привлечении их к предвыборной агитации, организаторами мероприятия требования п.6 ст.49 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» не нарушены. Не согласившись с этим ответом, ФИО1 вновь подал жалобу в ЦИК РФ с повторной просьбой о привлечении виновных лиц к ответственности, установленной ст.5.11 КоАП РФ. В ответе от 27 марта 2018 г. № 05-28/12780 ЦИК РФ указала, что доводы обращения о привлечении несовершеннолетнего лица к предвыборной агитации проверялись и подтверждения не нашли, оснований для принятия дополнительных мер реагирования со стороны ЦИК РФ по этому обращению не имеется. 27 июля 2018 года ФИО1 снова обратился с жалобой на действия организатора митинга, в ответе от 20 августа 2018 г. № 05-25/21248 ЦИК РФ указала, что организатор мероприятия ФИО3 к проведению предвыборной агитации не привлекал, факт её присутствия сам по себе не свидетельствует о наличии агитационной цели, и в соответствии с ч.5 ст.11 ФЗ «О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации» переписка с ним по данному вопросу прекращается. Поскольку ЦИК РФ проверка по обращениям ФИО1 проведена поверхностно, из ответа не видно, в связи с чем несовершеннолетняя ФИО2 находилась на сцене рядом с кандидатом в Президенты РФ, кроме того, несмотря на просьбу о привлечении виновных лиц к ответственности, предусмотренной ст.5.11 КоАП РФ ЦИК РФ не направила копию его обращения в органы внутренних дел для возбуждения дела об административном правонарушении, административный истец просит признать ответ ЦИК РФ от 20 августа 2018 г. № 05-28/21248 незаконным и обязать административного ответчика исследовать все доводы и обстоятельства, приведённые в его обращении, обеспечить объективное и всесторонне рассмотрение обращения и дать ответ по существу.

Решением Свердловского районного суда г.Красноярска от 14 ноября 2018 года ФИО1 в административном иске отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 27 февраля 2019 года решение Свердловского районного суда г.Красноярска от 14 ноября 2018 года изменено в части, признано незаконным не направление Центральной избирательной комиссией Российской Федерации обращений ФИО1 от 7 марта 2018 г., 19 марта 2018 г. и 27 июля 2018 в органы Министерства внутренних дел РФ, в компетенцию которых входит рассмотрение заявлений о возбуждении производства по административному правонарушению, предусмотренному статьёй 5.11 КоАП РФ; в части отказа в признании незаконным ответа ЦИК РФ № 05-28/21248 от 20 августа 2018 г. о прекращении переписки решение оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в Красноярский краевой суд 23 августа 2019 года, Центральная избирательная комиссия РФ в лице представителя ФИО4 (доверенность от 19 июля 2019 г. № 05-16/4266) просит апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 27 февраля 2019 года отменить, ссылаясь на допущенные судом второй инстанции нарушения норм материального и процессуального права.

На основании части 7 статьи 7 ФКЗ от 29 июля 2018 г. №1-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» и отдельные федеральные конституционные законы в связи с созданием кассационных судов общей юрисдикции и апелляционных судов общей юрисдикции» и разъяснений, содержащихся в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2019 г. № 25 «О некоторых вопросах, связанных с началом деятельности кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции», кассационная жалоба с делом рассмотрены по правилам главы 35 КАС РФ, действующим до дня начала деятельности кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции, - 1 октября 2019 г. 

Представители ЦИК РФ, ФСО РФ о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились, на основании части 2 статьи 326 КАС РФ Президиумом дело рассмотрено в их отсутствие. 

Выслушав объяснение ФИО1, возражавшего относительно доводов жалобы, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Президиум находит обжалуемое судебное постановление подлежащим отмене. 

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Такого характера нарушения допущены судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего административного дела.

Как следует из материалов дела, 7 марта 2018 года ФИО1 направил в ЦИК РФ обращение, в котором указал, что 3 марта 2018 года в Лужниках состоялся митинг В.В. Путина в поддержку себя как кандидата в Президенты Российской Федерации. В митинге приняли участие известные деятели культуры и спортсмены. Одной из участниц митинга являлась ФИО2, ДД.ММ.ГГГГ года рождения. На момент проведения публичного агитационного мероприятия и на день голосования (18.03.2018 года) ФИО2 не достигла возраста 18 лет. Так как ст.6 ФЗ от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» запрещает прямое или косвенное привлечение к предвыборной агитации лиц, не достигших 18-ти лет на день голосования, заявитель просит привлечь виновных лиц к ответственности, предусмотренной ст. 5.11 КоАП РФ.

По факту присутствия 3 марта 2018 года на агитационном публичном мероприятии кандидата в Президенты РФ В.В. Путина несовершеннолетней ФИО2 ЦИК РФ проведена проверка. 

По результатам проверки 16 марта 2018 года ФИО1 направлен ответ, согласно которому при проведении мероприятия доверенным лицом кандидата на должность Президента РФ В.В. Путина Амельченковой О.Н., являющейся организатором агитационного публичного мероприятия, положения п.6 ст.49 ФЗ от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ не нарушены, организатор публичного агитационного мероприятия не привлекал к предвыборной агитации лиц, не достигших возраста 18 лет на день голосования, и не совершал действий, за которые предусмотрена ответственность согласно статье 5.11 КоАП РФ. Из представленных в ЦИК РФ пояснений представителей предвыборного штаба кандидата на должность Президента РФ В.В. Путина следует, что объявление о проведении агитационного публичного мероприятия, указанного в обращении, распространялись в г.Москве и размещались в сети Интернет. В объявлениях о проведении мероприятия имелось обозначение «18+», свидетельствующее о приглашении на агитационное мероприятие граждан РФ старше 18 лет. Присутствие на агитационном публичном мероприятии несовершеннолетних лиц само по себе не свидетельствует о привлечении их к предвыборной агитации, основания для принятия мер реагирования со стороны ЦИК РФ отсутствуют.

19 марта 2018 года ФИО1 направил повторное обращение в ЦИК РФ, в котором высказал несогласие с ответом на его первое обращение и просил привлечь виновных лиц к ответственности, предусмотренной ст.5.11 КоАП РФ.

В письме от 27 марта 2018 года ЦИК РФ, со ссылкой на ранее направленный ответ, указала, что доводы обращения о привлечении к предвыборной агитации несовершеннолетнего лица проверялись и своего подтверждения не нашли, организатор мероприятия не привлекал ФИО3 к проведению предвыборной агитации, а факт её присутствия сам по себе не свидетельствует о наличии агитационной цели. Какие-либо другие доказательства, в том числе и документы, подтверждающие привлечения несовершеннолетних лиц и другие обстоятельства, изложенные в контексте обращения, отсутствуют и оснований для принятия дополнительных мер реагирования со стороны ЦИК России по этому обращению не имеется.

27 июля 2018 года ФИО1 вновь обратился в ЦИК РФ и, выражая несогласие с ранее направленными ему ответами, поверхностным проведением проверки по его обращением, просил привлечь ФИО5 к ответственности, предусмотренной ст.5.11 КоАП РФ.

20 августа 2018 года административным ответчиком в адрес ФИО6, направлен ответ, из которого следует, что на его аналогичные обращения уже неоднократно давались ответы, оснований для принятия ЦИК РФ дополнительных мер реагирования не имеется. Заявителю сообщено, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст.5.11 КоАП РФ, составляют должностные лица органов внутренних дел (полиции), а также должностные лица органа, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, члены избирательных комиссий соответствующими полномочиями не наделены. В ответе также указано, что организатор мероприятия не привлекал ФИО3 к проведению предвыборной агитации, факт её присутствия сам по себе не свидетельствует о наличии агитационной цели, и в соответствии с ч.5 ст.11 Федерального закона от 2 мая 2006 года №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» переписка с ФИО1 по данному вопросу прекращена.

Отказывая ФИО1 в административном иске, суд первой инстанции исходил из того, что все обращения административного истца, направленные в ЦИК РФ рассмотрены, на эти обращения в установленный срок даны полные и мотивированные ответы и указал, что со стороны административного ответчика нарушений прав и законных интересов ФИО1 не допущено. Исследовав и оценив все представленные в дело доказательства, в том числе и видеозапись митинга, состоявшегося 3 марта 2018 года в поддержку кандидата в Президенты РФ В.В. Путина, суд высказал суждение об отсутствии доказательств, свидетельствующих о привлечении несовершеннолетней ФИО2 к участию в предвыборной агитации, и поверхностном проведении административным ответчиком проверки по изложенному в обращениях ФИО1 факту нарушения предвыборной агитации. 

Учитывая, что п.5 ст.20 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», п.5 ст.12 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» предусмотрено право избирательной комиссии обращаться в правоохранительные органы с представлениями о проведении соответствующих проверок, суд, установив, что поступившие от ФИО1 обращения касались возможного нарушения порядка предвыборной агитации в ходе избирательной компании по выборам Президента РФ, рассмотрение которых относится к компетенции ЦИК РФ, по изложенному в обращениях факту проведена проверка, в ходе которой со стороны организатора публичного агитационного мероприятия кандидата на должность Президента Российской Федерации В.В. Путина не установлено действий, за которые ст.5.11 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, о чём административным ответчиком указано, как в письме от 16 марта 2018 года, так и в оспариваемом ответе от 20 августа 2018 года, пришёл к выводу об отсутствии у ЦИК РФ оснований для направления обращения ФИО1 в органы внутренних дел и, как следствие, об отсутствии оснований для признания ответа ЦИК РФ от 20 августа 2018 года незаконным.

Суд апелляционной инстанции со ссылкой на п.5 ст.11 ФЗ № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации» указал, что ФИО1 трижды обращался в ЦИК РФ по вопросу наличия в действиях организатора митинга, проведённого 3 марта 2018 года, состава административного правонарушения, и административный ответчик был вправе прекратить с ним переписку, поэтому признал решение районного суда в этой части правильным.

Так как во всех трёх обращениях ФИО1 содержалось требование о привлечении виновных лиц к административной ответственности по ст.5.11 КоАП РФ, протокол об административном правонарушении по которой составляют должностные лица органов внутренних дел, суд второй инстанции, применив положения КоАП РФ и п.3 ст.8 ФЗ № 59-ФЗ, указал на неисполнение административным ответчиком обязанности по направлению этих обращения в органы МВД РФ, поэтому решение районного суда изменил и признал незаконным не направление ЦИК РФ обращений ФИО1 от 7, 19 марта и 27 июля 2018 года в органы МВД РФ.

Поскольку ФИО1 самостоятельно обратился в органы МВД с заявлением о наличии состава административного правонарушения в действиях организаторов митинга, апелляционная инстанция не усмотрела оснований для возложения на ЦИК обязанности по направлению указанных выше обращений в компетентные органы внутренних дел.

Приведённые выводы суда апелляционной инстанции основаны на неправильном применении норм материального и процессуального права.

Так, в силу статей 33, 45 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.

Механизм реализации такого права закреплен Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

При этом, основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, а также особенности правового регулирования назначения, подготовки и проведения выборов определены Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Указанным Федеральным законом определены статус и полномочия ЦИК России, являющейся федеральным государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации.

Осуществление контроля за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации в силу п.п. «а» п.9 ст.21 ФЗ № 67-ФЗ отнесено к компетенции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Пунктами 3 и 4 статьи 20 Федерального закона N 67-ФЗ предусмотрено, что избирательные комиссии обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав и обязаны в пределах своей компетенции рассматривать поступившие к ним в период избирательной кампании обращения о нарушении закона, проводить проверки по этим обращениям и давать лицам, направившим обращения, письменные ответы в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а по обращениям, поступившим в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно.

Исходя из положений пункта 5 указанной статьи комиссии вправе, в том числе в связи с обращениями, указанными в пункте 4 этой статьи, обращаться с представлениями о проведении соответствующих проверок и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы, органы исполнительной власти.

Согласно пункту 7 статьи 56 ФЗ избирательные комиссии контролируют соблюдение установленного порядка проведения предвыборной агитации, агитации при проведении референдума и принимают меры по устранению допущенных нарушений.

Аналогичные положения относительно компетенции избирательных комиссий содержатся и в Федеральном законе от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" (п.п.2 ст.19, п.8 ст.56).

Судами установлено, что по изложенному в обращениях ФИО1 факту привлечения несовершеннолетней ФИО2 к участию в предвыборной агитации ЦИК РФ в соответствии с её компетенцией проведена проверка, в ходе которой сведения о нарушении порядка проведения предвыборной агитации не подтвердились, о чём заявителю 16 марта 2018 года, 27 марта 2018 года и 20 августа 2018 года направлены ответы, в которых, в том числе указано на отсутствие оснований для принятия ЦИК РФ дополнительных мер реагирования.

При этом, в ответе от 20 августа 2018 года заявителю разъяснено, что в соответствии с п.п.1, 58 ч.2 ст.28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст.5.11 КоАП РФ составляют должностные лица органов внутренних дел (полиции), а также должностные лица органа, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникации, члены же избирательных комиссий такими полномочиями не наделены.

Из объяснений ФИО1 в суде апелляционной инстанции следует, что он самостоятельно обращался в полицию г.Москвы о привлечении организаторов митинга к административной ответственности по ст.5.11 КоАП РФ, в удовлетворении которого ему отказано.

При таких обстоятельствах, учитывая, что в соответствии с приведёнными выше положениями закона избирательные комиссии в силу своей компетенции обязаны рассмотреть поступившее к ним в период избирательной кампании обращение о нарушении закона, провести по нему проверку и дать на это обращение письменный ответ, что и было сделано Центральной избирательной комиссией, а также то, что по смыслу положений п.5 ст.20 ФЗ № 67-ФЗ по результатам рассмотрения обращений о нарушениях закона избирательная комиссия вправе обратиться с представлением в правоохранительные органы и органы исполнительной власти с целью проведения соответствующих проверок и пресечения нарушений закона, выводы суда апелляционной инстанции о наличии у ЦИК РФ обязанности по направлению обращений ФИО1 в органы МВД РФ, в компетенцию которых входит возбуждение производства по административному правонарушению, предусмотренному ст.5.11 КоАП РФ нельзя, признать правильными.

Кроме того, по общему правилу, установленному ст.ст.4, 46, 124 КАС РФ лицо, обратившееся за судебной защитой, самостоятельно определяет предмет спора. 

Частью 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, установлено, что суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям. Суд может выйти за пределы заявленных требований (предмета административного искового заявления или приведённых административным истцом оснований и доводов) в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

Согласно части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Новые требования, которые не были предметом рассмотрения в суде первой инстанции, не принимаются и не рассматриваются судом апелляционной инстанции (ч.3 ст.308 КАС).

Из материалов дела видно, что ФИО1 просил признать незаконным ответ ЦИК РФ от 20 августа 2018 года и обязать ЦИК РФ исследовать все доводы и обстоятельства, приведённые в его обращении, обеспечить объективное и всестороннее рассмотрение и дать ему ответ по существу. Иных требований административный истец не предъявлял.

Однако суд апелляционной инстанции, в нарушение указанных норм процессуального закона признал незаконным не направление ЦИК РФ обращений ФИО1 от 7 марта 2018 г., 19 марта 2018 г., 27 июля 2018 года в органы МВД РФ, в компетенцию которых входит рассмотрение заявлений о возбуждении производства по административному правонарушению, предусмотренному ст.5.11 КоАП РФ, самостоятельно изменив, тем самым, предмет спора, что недопустимо.

С учётом изложенного, у суда апелляционной инстанции не имелось оснований для изменения решения районного суда и признания незаконным не направление Центральной избирательной комиссией Российской Федерации обращений ФИО1 от 7 марта 2018 г., 19 марта 2018 г. и 27 июля 2018 в органы Министерства внутренних дел РФ,

Поэтому апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 27 февраля 2019 года подлежит отмене с оставлением в силе решения Свердловского районного суда г.Красноярска от 14 ноября 2018 года.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.329, 330 КАС РФ, Президиум 

п о с т а н о в и л:

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 27 февраля 2019 года отменить.

Оставить в силе решение Свердловского районного суда г.Красноярска от 14 ноября 2018 года.

Председательствующий О.Г. Ракшов