УИД 60RS0024-01-2024-002426-29 Дело №12-263/2024

РЕШЕНИЕ

по протесту на постановление по делу об административном правонарушении

16 мая 2024 года город Псков

Судья Псковского городского суда Псковской области Новикова М.В., при секретаре Душевской К.П., рассмотрев протест Невельского межрайонного прокурора Бутылина А.А. на постановление врио руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области ФИО1 от 29.02.2024 №060/04/7.32-28/2024 по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.6 ст.7.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) в отношении Главы Администрации городского поселения «Усвяты» ФИО2,

УСТАНОВИЛ:

постановлением врио руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области ФИО1 №060/04/7.32-28/2024 от 29.02.2024 Глава Администрации городского поселения «Усвяты» ФИО2 признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.6 ст.7.32 КоАП РФ, и ему назначено административное наказание с применением ст.4.1.1 КоАП РФ в виде предупреждения. 

Постановление вынесено по тем обстоятельствам, что ФИО2, являясь Главой Администрации городского поселения «Усвяты», то есть ответственным должностным лицом заказчика, в нарушение требований ч.9 ст.95 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее по тексту – Закон о контрактной системе) принял необоснованное решение об одностороннем отказе от исполнения муниципального контракта № 0157300014022000006 от 23.05.2012 по разработке проектной документации строительства пешеходного моста через протоку между озерами Городечное и Усвятское в рп. Усвяты Усвятского района Псковской области, заключенного между Администрацией городского поселения «Усвяты» и ООО «Проектная компания ЛидерГрупп».

21 марта 2024 года (по почтовому штемпелю) Невельским межрайонным прокурором Бутылиным А.А. принесен протест на указанное выше постановление, где, не оспаривая по существу наличия состава вмененного административного правонарушения в действиях ФИО2, поставлен вопрос об отмене постановления и направлении дела на новое рассмотрение в виду допущенных существенных процессуальных нарушений.

В обоснование протеста Невельский межрайонный прокурор, указывал, что оснований для применения ст. 4.1.1 КоАП РФ в данном случае не имелось, поскольку дело об административном правонарушении было возбуждено в рамках осуществления прокурорского надзора, а не в ходе осуществления государственного контроля (надзора). Ссылаясь на положения п.7 ч.3 ст.1 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», а также правовую позицию Конституционного суда РФ, изложенную в п.3 постановления от 17.02.2015 №2-П, прокурор отмечал, что деятельность органов прокуратуры по осуществлению прокурорского надзора к государственному контролю не относится. В этой связи прокурор просил постановление по делу об административном правонарушении от 29.02.2024 отменить и направить дело на новое рассмотрение. 

Невельский межрайонный прокурор на рассмотрение протеста не явился, о месте и времени рассмотрения протеста извещен надлежащим образом, поручил участие в деле старшему прокурору отдела Прокуратуры Псковской области Петровой Н.М., которая в судебном заседании доводы протеста поддержала, назначенное наказание в виде предупреждения полагала чрезмерно мягким.

Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, - ФИО2 участия в рассмотрении протеста не принял, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом, представил письменный отзыв на протест Невельского межрайонного прокурора, где, ссылаясь на правовую позицию Верховного суда РФ, изложенную в определении от 02.08.2019 №307-ЭС19-12049, просил оставить постановление без изменения, а протест – без удовлетворения.

Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области (далее – Псковское УФАС России) в судебное заседание не явился при надлежащем извещении о месте и времени рассмотрения дела, в письменном заявлении просил рассмотреть протест без его участия. Также в заявлении полагал постановление от 29.02.2024 №060/04/7.32-28/2024 законным и обоснованным, возражал относительно удовлетворения протеста. Полагал, что оснований для неприменения правил ст.4.1.1 КоАП РФ только потому, что административное правонарушение было выявлено в ходе прокурорского надзора, не имеется, поскольку иное трактование положений законодательства означало бы нарушение одного из основополагающих принципов равенства всех перед законом. В подтверждение своей позиции представитель Псковского УФАС России ссылался на постановления Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 15.10.2021 № 16-5386/2021, Арбитражного суда Центрального округа от 30.11.2020 по делу № А36-3979/2020, Арбитражного суда Центрального округа от 28.09.2022 по делу № А36-7778/2021, постановлении Арбитражного суда Дальневосточного округа от 02.04.2024 по делу № Ф03-978/2024.

Выслушав участвующего в деле прокурора, проверив материалы дела и доводы протеста, исследовав материалы дела об административном правонарушении, нахожу постановление от 29.02.2024 законным и обоснованным по следующим основаниям.

В соответствии со ст.30.6 КоАП РФ судья при рассмотрении жалобы (протеста) на постановление по делу об административном правонарушении проверяет на основании имеющихся в деле и дополнительно представленных материалов законность и обоснованность вынесенного постановления. Судья не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме.

Согласно ст.26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению в частности подлежат: наличие событие административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации установлена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

В силу ст.309, 310 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ) обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов, а при отсутствии таких условий и требований - в соответствии с обычаями делового оборота или иными обычно предъявляемыми требованиями. Односторонний отказ от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами или иными правовыми актами. 

На основании ст.763 ГК РФ подрядные строительные работы (ст.740 ГК РФ), проектные и изыскательские работы (ст.758 ГК РФ), предназначенные для удовлетворения государственных или муниципальных нужд, осуществляются на основе государственного или муниципального контракта на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд. Закон о контрактной системе является специальным законом и подлежит применению к отношениям, связанным с осуществлением закупок на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, исполнение и соблюдение норм которого носит обязательный характер, для всех участников процесса. 

В соответствии с п.8 ст.3 Закона о контрактной системе под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных или муниципальных нужд. 

Пункт 9 ст. 95 Закона о контрактной системе предусматривает, что заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств, при условии, если это было предусмотрено контрактом. В случае одностороннего отказа от договора (исполнения договора) полностью или частично, если такой отказ допускается, договор считается расторгнутым или измененным (п.2 ст.450.1 ГК РФ).

Как разъяснил Верховный суд РФ в п.14 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017, отсутствие в государственном (муниципальном) контракте упоминания о каком-либо конкретном существенном нарушении обязательств, являющемся основанием для одностороннего отказа, не может свидетельствовать об отсутствии у стороны такого права, если в контракте содержится общее указание на право стороны на односторонний отказ. 

Согласно ч. 12 ст. 95 Закона о контрактной системе, решение заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта не позднее чем в течение трех рабочих дней с даты принятия указанного решения, размещается в единой информационной системе и направляется поставщику (подрядчику, исполнителю) по почте заказным письмом с уведомлением о вручении по адресу поставщика (подрядчика, исполнителя), указанному в контракте, а также телеграммой, либо посредством факсимильной связи, либо по адресу электронной почты, либо с использованием иных средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование такого уведомления и получение заказчиком подтверждения о его вручении поставщику (подрядчику, исполнителю). Выполнение заказчиком требований настоящей части считается надлежащим уведомлением поставщика (подрядчика, исполнителя) об одностороннем отказе от исполнения контракта. Датой такого надлежащего уведомления признается дата получения заказчиком подтверждения о вручении поставщику (подрядчику, исполнителю) указанного уведомления либо дата получения заказчиком информации об отсутствии поставщика (подрядчика, исполнителя) по его адресу, указанному в контракте. При невозможности получения указанных подтверждения либо информации датой такого надлежащего уведомления признается дата по истечении тридцати дней с даты размещения решения заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта в единой информационной системе. 

Частью 6 ст.7.32 КоАП РФ установлена ответственность за нарушение порядка расторжения контракта в случае одностороннего отказа от исполнения контракта. Санкция статьи предусматривает наложение административного штрафа на должностных лиц в размере пятидесяти тысяч рублей. 

Как установлено по делу, в период с 04.12.2023 по 02.01.2024, в связи с поступившим обращением ООО «Проектная компания ЛидерГрупп», и на основании решения Невельсксго межрайонного прокурора №157 от 04.12.2023, Невельской межрайонной прокуратурой проведена проверка в отношении Администрации городского поселения «Усвяты» в части соблюдения требований в сфере законодательства о закупочной деятельности. В ходе проведения вышеуказанной проверки установлено, что 23.05.2022 между Администрацией городского поселения «Усвяты» (далее по тексту - Администрация, или Заказчик), в лице Главы Администрации городского поселения «Усвяты» ФИО2 и подрядчиком ООО «Проектная компания ЛидерГрупп» заключен муниципальный контракт № 0157300014022000006 (далее по тексту - контракт), по которому подрядчик обязался выполнить работы по разработке проектной документации строительства пешеходного моста через протоку между озерами Городечное и Усвятское в рп. Усвяты Усвятского района Псковской области в соответствии с Описанием объекта закупки (Приложение №1 к контракту), а Заказчик – принять выполненные работы и оплатить их в соответствии с условиями контракта. На основании п.3.1. контракта, цена контракта составила 2 896 295 рублей 90 копеек. Согласно п.4.1. контракта, Заказчик обязан своевременно предоставить Подрядчику всю необходимую информацию и документацию, указанную в Описании объекта закупки на разработку проектной документации. В силу п. 5.1, 5.5. контракта, Подрядчик обязан выполнить предусмотренные п.1. контракта работы в соответствии с Описанием объекта закупки, а также согласно требованиям нормативных правовых актов, технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям пожарной и иной безопасности надлежащим образом, качественно и в установленные сроки. Выполнить все необходимые согласования с заинтересованными организациями в пределах установленного срока выполнения работ, а также получить положительное заключение государственной экспертизы проектной документации в соответствии Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами и техническим заданием. Пунктом 6.1. Контракта, срок выполнения работ по контракту установлен до 01.08.2022, который был продлен 22.12.2022 до 23.02.2023 дополнительным соглашением к контракту.

Пунктом 11.2. контракта установлено, что Заказчик вправе в одностороннем порядке отказаться от исполнения настоящего Контракта в случае, если: Подрядчик выполняет работы ненадлежащего качества, при этом недостатки не могут быть устранены в приемлемый для Заказчика срок либо являются существенными и неустранимыми; Подрядчик неоднократно нарушил сроки выполнения работ, предусмотренные настоящим Контрактом; Подрядчик не приступает к исполнению настоящего Контракта в срок, установленный настоящим Контрактом, либо в ходе исполнения Подрядчиком условий Контракта стало очевидно, что работы не будут выполнены надлежащим образом в установленный настоящим Контрактом срок. 

18.05.2023 Администрацией городского поселения «Усвяты» было принято решение об одностороннем отказе от исполнения муниципального контракта № 0157300014022000006 в связи с нарушением подрядчиком сроков исполнения своих обязательств по контракту.

Вместе с тем, решением Арбитражного суда Псковской области от 28.09.2023 и постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.12.2023 по делу № А52-3100/2023 было установлено, что невозможность завершения работ по контракту вызвана обстоятельствами, которые не зависят от Подрядчика, а именно с неисполнением Заказчиком своих обязательств по представлению инженерных изысканий. Таким образом, необоснованное бездействие Администрации повлекло невозможность исполнения обязательств Обществом, в связи с чем, Подрядчик не несет ответственности за невыполнение обязательств по Контракту,

Кроме того, арбитражными судами было установлено, что работы по разработке проектной документации строительства пешеходного моста через протоку между озерами Городечное и Усвятское в рп. Усвяты Усвятского района Псковской области выполнены «Проектная компания ЛидерГрупп» в полном объеме, что подтверждается Актом №1 сдачи-приемки выполненных работ по Контракту от 03.03.2023, подписанным сторонами. Подписывая указанный Акт, Заказчик в соответствии с п.7.3 Контракта подтвердил, что выполненные Подрядчиком работы соответствуют требованиям, указанным в Описании объекта закупки. При этом замечаний с перечнем недостатков и сроком их устранения Заказчиком во исполнение п.7.4 Контракта не предъявлялось. Для окончательного и своевременного исполнения обязательств по Контракту от Подрядчика требовалось получение положительного заключения государственной экспертизы разработанной проектной документации, в том числе, выполненных инженерных изысканий, которые Заказчиком не были представлены. 

С учетом установленного факта выполнения Заказчиком своих обязательство по контракту, у Администрации городского поселения «Усвяты» не имелось оснований для одностороннего расторжения контракта, что по существу не оспаривается и в протесте Невельского межрайонного прокурора.

Данные обстоятельства послужили основанием для привлечения ФИО2 к административной ответственности по ч.6 ст.7.32 КоАП РФ в связи с нарушением порядка расторжения контракта в случае одностороннего отказа от исполнения контракта.

В соответствии с ч.1 ст. 4.1.1 КоАП РФ за впервые совершенное административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в случаях, если назначение административного наказания в виде предупреждения не предусмотрено соответствующей статьей раздела II настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, административное наказание в виде административного штрафа подлежит замене на предупреждение при наличии обстоятельств, предусмотренных частью 2 статьи 3.4 настоящего Кодекса, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи.

В ч. 2 ст. 4.1.1 КоАП РФ законодателем определен перечень видов административных правонарушений, при совершении которых административное наказание в виде административного штрафа не подлежит замене на предупреждение. В этот перечень административные правонарушения в области охраны собственности, в том числе, и связанные с нарушением порядка заключения или изменения контракта, по ч. 1 ст. 7.32 КоАП РФ не попадают. Также действующее законодательство не содержит запрета на применение ст. 4.1.1 КоАП РФ в случае возбуждения дела об административном правонарушении прокурором.

В соответствии со ст.3.4 КоАП РФ предупреждение – это мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица. Предупреждение выносится в письменной форме. Частью 2 ст.3.4 КоАП РФ определено, что предупреждение устанавливается за впервые совершенные административные правонарушения при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба.

С учетом взаимосвязанных положений ч.2 ст.3.4 и ч.1 ст.4.1.1 КоАП РФ возможность замены наказания в виде административного штрафа предупреждением допускается при наличии совокупности всех обстоятельств, указанных в ч.2 ст.3.4 названного Кодекса.

Для возможности замены административного штрафа на предупреждение, основополагающим условием для применения указанной нормы, является то обстоятельство, что административное правонарушение совершено впервые, то есть преференция, предусмотренная статьей 4.1.1 КоАП РФ, является исключительной. При этом при рассмотрении вопроса о возможности замены административного штрафа на предупреждение должны учитываться совершенные ранее иные административные правонарушения, в том числе, не являющиеся однородными по отношению к рассматриваемому правонарушению. В случае привлечения к административной ответственности должностного лица учитываются административные правонарушения, совершенные ранее этим лицом исключительно в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением им своих служебных обязанностей (ст.2.4 КоАП РФ), а также взаимосвязанные положения ст.4.6 и ст.31.9 КоАП РФ о сроке, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию и сроке, в течение которого постановление по делу об административном правонарушении может быть приведено к исполнению.

Суд не может согласиться с доводами протеста о том, что прокурорская проверка не относится к видам государственного контроля, при котором допускается применение ч.1 ст. 4.1.1 КоАП РФ.

Так, в силу ст.1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами. 

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 17.02.2015 № 2-П, осуществляемая прокуратурой Российской Федерации функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается – путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности – неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции ведомственного государственного контроля (надзора). Таким образом, прокурорский надзор наряду с контролем и его формами (проверкой, ревизией, инспектированием), является способом обеспечения законности со стороны государства. Учитывая особый правовой статус прокуратуры и ее функции, определяющие обособленность прокуратуры от иных государственных органов, прокурорский надзор является особым видом государственного надзора. 

Таким образом, понятие «государственный контроль (надзор)» в контексте положений ст.4.1.1 КоАП РФ не ограничивается рамками действия Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», а распространяется и на случаи рассмотрения дел об административных правонарушениях, возбужденных прокурором, поскольку и при осуществлении прокурорского надзора в порядке Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», так же как и государственного контроля (надзора) в порядке Закона №248-ФЗ, осуществляемая реализующими властные полномочия государственными органами по предмету их компетенции деятельность имеет одинаковую направленность на установление соответствия действий проверяемых лиц требованиям законодательства.

В соответствии с общими правилами назначения административного наказания (ст.4.1 КоАП РФ) процедура выявления факта совершения правонарушения или способ такого выявления не относится к обстоятельствам, которые учитываются при назначении наказания. Иное противоречило бы основным общеправовым принципам справедливости и равенства всех перед законом. 

Таким образом, оснований для неприменения правил ст.4.1.1 КоАП РФ только потому, что административное правонарушение было выявлено в ходе прокурорского надзора, не имеется.

ФИО2 ранее не привлекался к административной ответственности, данных об обратном материалы дела не содержат, то есть правонарушение, предусмотренное ч.6 ст.7.32 КоАП РФ, совершено им впервые.

Таким образом, из вышеизложенного следует, все условия, предусмотренные ст.4.1.1 КоАП РФ, в данном случае выполняются: правонарушение выявлено при осуществлении государственного (прокурорского) надзора и совершено впервые. Следовательно, у должностного лица Псковского УФАС России отсутствовали правовые основания для неприменения ст.4.1.1 КоАП РФ. 

Иных доводов, ставящих под сомнение законность и обоснованность обжалуемого постановления, протест не содержит.

Доказательства, которые были исследованы должностным лицом при рассмотрении дела, оценены по правилам, установленным ст. 26.11 КоАП РФ, согласно которой лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении, оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности, оснований для переоценки установленных фактических обстоятельств дела, не имеется, правильность оценки доказательств сомнений не вызывает. 

В постановлении по делу об административном правонарушении содержатся все сведения, предусмотренные ч.1 ст.29.10 КоАП РФ, отражено событие правонарушения, квалификация деяния, приведены обстоятельства, установленные при рассмотрении дела, доказательства, исследованные в судебном заседании, содержится мотивированное решение по делу. Материалы дела составлены в соответствии с требованиями закона, надлежащими должностными лицами, являются допустимыми и достоверными, оснований не доверять сведениям, указанным в них, и оснований для признания доказательств недопустимыми, не имеется. Нарушений процессуальных требований, последствием которых явилось необеспечение лицу, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, предусмотренных КоАП РФ гарантий, не допущено. При рассмотрении дела должностным лицом не допущено каких-либо нарушений процессуальных требований закона, не позволивших ему всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, в связи с чем оснований для отмены постановления не имеется.

При этом суд учитывает также и то обстоятельство, что установленный ст.4.5 КоАП РФ срок давности привлечения ФИО2 к административной ответственности истекает 18.05.2024, в связи с чем направление дела на новое рассмотрение, о чем просит Невельский межрайонный прокурор, фактически приведет прекращению производства по делу в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности, то есть позволит правонарушителю избежать какого-либо наказания за содеянное.

На основании изложенного, руководствуясь п.1 ч.1 ст.30.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях, судья

РЕШИЛ:

Постановление врио руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области ФИО1 от 29.02.2024 №060/04/7.32-28/2024 по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.6 ст.7.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении Главы Администрации городского поселения «Усвяты» ФИО2 оставить без изменения, протест Невельского межрайонного прокурора Бутылина А.А. – без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в течение 10 суток в Псковский областной суд через Псковский городской суд со дня вручения или получения копии решения.

Судья М.В. Новикова