Дело №2а-2088/2021 (м-1347/2021)

УИД 61RS0006-01-2021-002746-89

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

15 июня 2021 года г. Ростов-на-Дону

Первомайский районный суд г. Ростова-на-Дону в составе:

председательствующего судьи Морозова И.В.,

при секретаре Мелащенко А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению Ростовского межрайонного природоохранного прокурора к Министерству природных ресурсов и экологии Ростовской области о признании незаконным бездействия, возложении обязанности по формированию страхового фонда семян лесных растений,

УСТАНОВИЛ:

Административный истец обратился в суд с настоящим административным иском, ссылаясь на то, что Ростовской межрайонной природоохранной прокуратурой в ходе анализа исполнения лесного законодательства на территории Ростовской области установлен факт бездействия Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области, выразившейся в не формировании страхового фонда семян лесных растений Ростовской области.

В соответствии со статьей 23 Федерального закона от 17.12.1997 N 149-ФЗ "О семеноводстве" страховые фонды семян представляют собой запасы семян сельскохозяйственных растений и (или) лесных растений и формируются на случай неурожая.

Порядок формирования и использования страховых фондов семян сельскохозяйственных растений определяют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Порядок формирования и использования страховых фондов семян лесных растений определяет специально уполномоченный федеральный орган управления лесным хозяйством.

В соответствии с пунктом 2 Порядка формирования и использования страховых фондов семян лесных растений, утвержденного Приказом Минприроды России от 19.02.2015 N 58, страховые фонды семян лесных растений создаются в субъектах Российской Федерации и предназначены для хранения запасов семян лесных растений в целях обеспечения воспроизводства лесов и лесоразведения на территории соответствующих субъектов Российской Федерации в случае неурожая семян лесных растений.

Формирование страховых фондов семян лесных растений осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий по обеспечению воспроизводства лесов согласно статье 83 Лесного кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, N 50, ст. 5278, 2009, N 11, ст. 1261; N 52, ст. 6441; 2011, N 1, ст. 54; N 30, ст. 4590; 2012, N 26, ст. 3446; 2013, N 52, ст. 6980; 2014, N 11, ст. 1092; N 26, ст. 3377) (пункт 3).

Формирование страховых фондов семян лесных растений осуществляется путем заготовки или закупки нормальных или улучшенных семян лесных растений (пункт 4).

В соответствии с частью 1 статьи 19 Лесного кодекса Российской Федерации, мероприятия по сохранению лесов, в том числе работы по охране, защите, воспроизводству лесов, лесоразведению, осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса, и лицами, которые используют леса и (или) на которых настоящим Кодексом возложена обязанность по выполнению таких работ.

В силу пунктов 1.1, 2.1.9, 2.1.20 Положения о министерстве природных ресурсов и экологии Ростовской области, утвержденного постановлением Правительства ростовской области от 30.04.2014 года №320, министерство является органом исполнительной власти Ростовской области, осуществляющим реализацию в соответствии с федеральным и областным законодательством полномочий РО, а также переданных отдельных государственных полномочий РФ, в частности в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, в том числе воспроизводство лесов.

Однако Министерство природных ресурсов и экологии Ростовской области в нарушение требований действующего законодательства не сформировало страховой фонд семян лесных растений в Ростовской области, что подтверждается информацией министерства от ДД.ММ.ГГГГ №

Непринятие мер по формированию страхового фонда лесных семян создает в независящих от действий министерства случаях при возникновении неурожая семян лесных растений угрозу своевременному воспроизводству лесов на землях лесного фонда в Ростовской области, решению части национальной задачи, обозначенной Указом Президента Российской Федерации от 07.05.3018 года № 204, по сохранению лесов, в том числе на основе их воспроизводства на всех участках вырубленных и погибших лесных насаждений.

В целях устранения нарушений законов Ростовским межрайонным природоохранным прокурором ДД.ММ.ГГГГ Министерству природных ресурсов и экологии Ростовской области внесено представление, по результатам рассмотрения которого меры к формированию страхового фонда семян лесных растений не приняты. Доводы Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области об отсутствии случаев неурожая лесных семян в период 2014-2020 не освобождает, по мнению административного истца, от императивной обязанности исполнения возложенных обязанностей по формированию страхового фонда семян лесных растений на случай неурожая, как указано в статье 23 Федерального закона от 17.12.1997 N 149-ФЗ "О семеноводстве".

В соответствии с определением Верховного суда РФ от 15.10.2008 года № 32-ВПР08-13 отсутствие денежных средств, необходимых для реализации соответствующих мероприятий, не свидетельствует об отсутствии реальной возможности исполнить предусмотренные законом требования.

Отсутствие в Министерстве природных ресурсов и экологии Ростовской области финансирования на формирование страхового фонда семян лесных растений свидетельствует об отсутствии инициативы министерства по согласованию соответствующего мероприятия с федеральным агентством лесного хозяйства для предоставления субвенций.

На сновании изложенного, административный истец Ростовский межрайонный природоохранный прокурор просил суд признать незаконным бездействие Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области, выразившееся в не формировании страхового фонда семян лесных растений Ростовской области и обязать Министерство природных ресурсов и экологии Ростовской области сформировать страховой фонд семян лесных растений Ростовской области в срок к ДД.ММ.ГГГГ

Представитель административного истца –заместитель Ростовского межрайонного природоохранного прокурора Богославский М.А. в судебном заседании административные исковые требования поддержал в полном объеме, просил удовлетворить, дал пояснения, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области – ФИО1, действующая на основании доверенности, в судебном заседании административные исковые требования не признала, просила отказать в их удовлетворении в полном объеме. Представила письменные возражения, в которых ссылается на отсутствие у Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области финансирования на формирование страхового фонда семян лесных растений. 

Суд, выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. 

В силу статьи 42 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Одной из гарантий реализации указанного конституционного права является сохранение лесов.

На основании пункта «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Лесного кодекса Российской Федерации в числе принципов, на которых основываются лесное законодательство и иные регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты назван принцип устойчивого управления лесами, сохранения биологического разнообразия лесов, повышения их потенциала.

В силу части 1 статьи 67 Лесного кодекса Российской Федерации на землях лесного фонда, а также на землях, указанных в части 2 статьи 23 настоящего Кодекса, проводится лесоустройство.

Согласно статье 23 Лесного кодекса Российской Федерации, основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов являются лесничества, а также участковые лесничества, которые могут создаваться в составе лесничеств.

Лесничества создаются на землях: лесного фонда; обороны и безопасности, на которых расположены леса; населенных пунктов, на которых расположены леса; особо охраняемых природных территорий, на которых расположены леса.

В соответствии с частью 2 статьи 61 Лесного кодекса Российской Федерации вырубленные, погибшие, поврежденные леса подлежат воспроизводству.

Воспроизводство лесов включает в себя: лесное семеноводство; лесовосстановление; уход за лесами; осуществление отнесения земель, предназначенных для лесовосстановления, к землям, на которых расположены леса. Воспроизводство лесов осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса, и лицами, на которых настоящим Кодексом возложена обязанность по лесовосстановлению.

Проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов является одной из составляющих лесоустройства (ст. 68 Лесного кодекса РФ).

В соответствии со статьей 23 Федерального закона от 17.12.1997 N 149-ФЗ "О семеноводстве" страховые фонды семян представляют собой запасы семян сельскохозяйственных растений и (или) лесных растений и формируются на случай неурожая.

Порядок формирования и использования страховых фондов семян сельскохозяйственных растений определяют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Порядок формирования и использования страховых фондов семян лесных растений определяет специально уполномоченный федеральный орган управления лесным хозяйством.

В соответствии с пунктом 2 Порядка формирования и использования страховых фондов семян лесных растений, утвержденного Приказом Минприроды России от 19.02.2015 N 58, страховые фонды семян лесных растений создаются в субъектах Российской Федерации и предназначены для хранения запасов семян лесных растений в целях обеспечения воспроизводства лесов и лесоразведения на территории соответствующих субъектов Российской Федерации в случае неурожая семян лесных растений.

Формирование страховых фондов семян лесных растений осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий по обеспечению воспроизводства лесов согласно статье 83 Лесного кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, N 50, ст. 5278, 2009, N 11, ст. 1261; N 52, ст. 6441; 2011, N 1, ст. 54; N 30, ст. 4590; 2012, N 26, ст. 3446; 2013, N 52, ст. 6980; 2014, N 11, ст. 1092; N 26, ст. 3377) (пункт 3).

Формирование страховых фондов семян лесных растений осуществляется путем заготовки или закупки нормальных или улучшенных семян лесных растений (пункт 4).

В соответствии с частью 1 статьи 19 Лесного кодекса Российской Федерации, мероприятия по сохранению лесов, в том числе работы по охране, защите, воспроизводству лесов, лесоразведению, осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса, и лицами, которые используют леса и (или) на которых настоящим Кодексом возложена обязанность по выполнению таких работ.

Согласно п. 4 ч. 1 ст. 83 Лесного кодекса РФ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий по организации использования лесов, их охраны (в том числе осуществления мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров), защиты (за исключением лесозащитного районирования и государственного лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесосеменного районирования, формирования федерального фонда семян лесных растений и государственного мониторинга воспроизводства лесов) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов (в том числе создание и эксплуатация лесных дорог, предназначенных для использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях.

В судебном заседании установлено и подтверждено материалами дела, что Министерство природных ресурсов и экологии Ростовской области в соответствии с пунктами 1.1, 2.1.20 Положения о Минприроды Ростовской области, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 30.04.2014 года № 320, является органом исполнительной власти Ростовской области, осуществляющим реализацию в соответствии с федеральным и областным законодательством полномочий Ростовской области, а также переданных отдельных государственных полномочий Ростовской области, а также переданных отдельных государственных полномочий Российской Федерации в сфере воспроизводства лесов, осуществляет отдельные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений, переданные органам государственной власти Ростовской области в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, в том числе осуществляет работы по воспроизводству лесов, лесоразведению.

Ростовским межрайонным природоохранным прокурором проведена проверка соблюдения лесного законодательства, в ходе которой было установлено, что Министерством природных ресурсов и экологии Ростовской области в нарушение части 1 статьи 19, части 2 статьи 61, части 1 статьи 65 Лесного кодекса Российской Федерации, статьи 23 Федерального закона от 17.12.1997 N 149-ФЗ "О семеноводстве", пункта 2 Порядка формирования и использования страховых фондов лесных растений, утвержденного приказом Минприроды России от 19.02.2015 года № 58, не сформирован страховой фонд семян лесных растений в Ростовской области.

В данном случае непринятие мер по созданию страхового фонда лесных семян создает угрозу своевременного воспроизводства лесов на землях лесного фонда в Ростовской области в случаях, которые от действий Минприроды Ростовской области не зависят, в том числе при возникновении ситуаций неурожая семян лесных растений.

Причинами допущенных нарушений законов и условиями, им способствующими, явилось ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, игнорирование норм законодательства должностными лицами Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области, а также отсутствие надлежащего контроля за работой подчинённых сотрудников.

По результатам выявленных нарушений законов, связанных с организацией охраны лесов, Ростовским межрайонным природоохранным прокурором в отношении Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области внесено представление № от ДД.ММ.ГГГГ о принятии конкретных мер по устранению нарушений законов, их причин и условий им способствующим (л.д. 10-13).

Представление об устранении нарушений федеральных законов № от ДД.ММ.ГГГГ, внесенное Ростовским межрайонным природоохранным прокурором Министру природных ресурсов и экологии Ростовской области, в том числе, в связи с выявленным бездействием уполномоченного органа, признано частично обоснованным и подлежащим удовлетворению (л.д. 14-18). Однако до настоящего времени представление Ростовского межрайонного природоохранного прокурора № от ДД.ММ.ГГГГ в части несформированного фонда лесных семян Министерством природных ресурсов и экологии Ростовской области не исполнено со ссылкой на отсутствие денежных средств на формирование страховых фондов семян лесных растений, а также отсутствие в период с 2014-2020 годы неурожая семян лесных растений, требующих использование страхового фонда семян и комплекс необходимых мер по формированию страхового фонда семян лесных растений уполномоченным органом не совершен.

Указанные обстоятельства также подтвердил в судебном заседании представитель административного ответчика, указав также на то обстоятельство, что в соответствии с Федеральным законом от 08.12.2020 года № 385-ФЗ «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» средства федерального бюджета на формирование запаса лесных семян для лесовосстановления в рамках переданных полномочий субъектам Российской Федерации в области лесных отношений на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов Ростовской области не предусмотрено.

Однако суд не может принять во внимание данный довод административного ответчика, как основания для освобождения исполнения установленной федеральным законодательством императивной обязанности, обязывающей принять меры по формированию указанного страхового фонда по следующим основаниям.

Сложность и многоступенчатость процедуры исполнения актов прокурорского реагирования, равно как и отсутствие в бюджете соответствующих денежных средств для реализации полномочий, не освобождает виновных лиц от обязанности устранения нарушений.

Участниками бюджетного планирования выступают органы, обладающие бюджетными полномочиями, каждый из которых имеет собственные цели, задачи и показатели деятельности и действует в пределах нормативно определенной компетенции, а также участники бюджетного процесса, выполняющие возложенные на них обязанности по формированию централизованных фондов денежных средств.

Однозначно определить место бюджетного планирования в рамках бюджетного процесса невозможно. Бюджетное планирование осуществляется на стадии составления проекта бюджета, что очевидно, однако проект бюджета содержит еще не утвержденные бюджетные показатели. На стадии рассмотрения проекта бюджета и утверждения бюджета также осуществляется бюджетное планирование, но иными участниками бюджетного процесса в рамках законодательного процесса. Таким образом, процесс бюджетного планирования не прерывается окончанием стадии составления проекта бюджета.

В процессе исполнения бюджета, в том числе исполнения по доходам, возникают отклонения от спроектированных ранее бюджетных показателей, в том числе показателей основных характеристик бюджета, что ведет к их пересмотру рамках процедуры, определенной бюджетным законодательством Российской Федерации. Следовательно, на стадии исполнения бюджета процесс бюджетного планирования также может иметь место, что обусловливает выделение плановых и фактических бюджетных показателей.

Таким образом, в ходе судебного разбирательства по делу установлено, что Министерством природных ресурсов и экологии Ростовской области не проведены мероприятия по формированию фонда лесных семян Ростовской области. В данном случае указанная обязанность возложена на Министерство федеральным законодательством и при формировании бюджета Министерство не лишено было права внести соответствующие поправки и обратиться с соответствующим требованием о выделении необходимых денежных средств для формирования страхового фонда. Однако доказательств этого административным ответчиком в обоснование своей позиции о невозможности исполнения возложенной обязанности в связи с не финансирование суду не представлено.

При этом установленные обстоятельства не опровергались представителем административного ответчика в судебном заседании.

Оценив представленные доказательства, суд на основании приведенных требований действующего законодательства и с учетом фактических обстоятельств, установленных в ходе судебного разбирательства по делу, приходит к выводу о том, что в данном случае имеет место оспариваемое административным истцом бездействие Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области. 

Доводы административного ответчика о том, что выполнение необходимых мероприятий невозможно без надлежащего финансирования, изложенного выше вывода не опровергают. Доказательств, подтверждающих соответствующие доводы, суду также не представлено.

Кроме того, также административным ответчиком не представлено и доказательств, подтверждающих принятие Министерством природных ресурсов и экологии Ростовской области необходимых и достаточных мер в целях исполнения возложенных на него обязанностей по формированию страхового фондов семян лесных растений на случай неурожая, в том числе в рамках переданных ему полномочий Российской Федерации.

В силу пункта 1 части 2 статьи 227 КАС Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Принимая во внимание, что установленное в ходе рассмотрения дела бездействие административного ответчика в области лесоустройства нарушает права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, в целом, и сохранение лесов, в частности, административные исковые требования Ростовского межрайонного природоохранного прокурора, предъявленные в защиту таких прав, подлежат удовлетворению.

Согласно пункту 1 части 3 статьи 227 КАС Российской Федерации суд полагает необходимым установить административному ответчику срок устранения выявленных нарушений в срок до 01.12.2021 года.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180 КАС Российской Федерации, суд 

РЕШИЛ:

Признать незаконным бездействие Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области, выразившееся в не формировании страхового фонда семян лесных растений Ростовской области.

Обязать Министерство природных ресурсов и экологии Ростовской области сформировать страховой фонд семян растений Ростовской области в срок до 01.12.2021 года.

Решение может быть обжаловано в Ростовский областной суд через Первомайский районный суд г. Ростова-на-Дону в течение месяца с момента изготовления решения суда в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 20 июня 2021 года.

Судья И.В. Морозов