Дело № 3а-139/2020

Решение

Именем Российской Федерации

16 октября 2020 года г.Тверь

Тверской областной суд в составе:

председательствующего судьи Гришиной С.А.

при секретаре судебного заседания Османовой Т.Л.

с участием прокурора Ушаковой С.А., 

представителя административного истца ФИО1 - ФИО2,

представителей административного ответчика Собрания депутатов Бельского района Тверской области - ФИО3 и ФИО4,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 об оспаривании пункта 32.1 Порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Главы Бельского района Тверской области, утвержденного решением Собрания депутатов Бельского района Тверской области от 04 октября 2019 года № 7 в редакции решения Собрания депутатов Бельского района Тверской области от 26 марта 2020 года № 40 «О внесении изменений в решение Собрания депутатов Бельского района Тверской области от 04 октября 2019 года № 7 «О порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Главы Бельского района Тверской области»,

установил:

решением Собрания депутатов Бельского района Тверской области от 26 марта 2020 года № 40, опубликованным в газете «Бельская правда» от 03 апреля 2020 года № 13, внесены изменения в Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Главы Бельского района Тверской области, утвержденного решением Собрания депутатов Бельского района Тверской области от 04 октября 2019 года № 7 «О порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Главы Бельского района Тверской области» (далее – Порядок), который дополнен, в том числе пунктом 32.1.

17 июля 2020 года ФИО1, проживающая в 

<

...> и являющаяся депутатом Собрания депутатов Бельского района, обратилась в суд с административным иском о признании пункта 32.1 Порядка не действующим со дня его принятия.

Заявленные требования мотивированы тем, что пункт 32.1 Порядка предусматривает оценку Конкурсной комиссией профессиональных знаний и навыков зарегистрированных кандидатов на должность Главы Бельского района Тверской области по установленным критериям. За каждый из критериев зарегистрированному кандидату присваиваются соответствующее количество баллов. При этом в оспариваемом положении отсутствует порядок сложения баллов, что допускает неоднозначное толкование при подсчете баллов, в том числе по таким сходным критериям, как высшее образование» и «высшее образование в сферах государственного и муниципального управления, финансов, экономики», что является нарушением принципа определенности.

Административный истец полагает, что оспариваемый пункт 32.1 Порядка противоречит части 2.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статье 3.2 закона Тверской области от 15 июля 2015 года № 76-ЗО «Об отдельных вопросах, связанных с осуществлением полномочий лиц, замещающих муниципальные должности в Тверской области», в которых в качестве предпочтительных требований, учитываемых в условиях конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального района требований, касающихся квалификации, направления подготовки имеющегося высшего образования кандидата не содержится.

Также считает недопустимым преобладание выставляемых баллов по итогам рассмотрения документов кандидатов с учетом критериев, касающихся образования, стажа, наград, переподготовки кандидатов в сравнении с количеством баллов, выставляемых по результатам собеседования, что является нарушением принципа объективности при проведении конкурса.

В судебное заседание административный истец не явился, ходатайствовал о рассмотрении дела с участием своего представителя.

Представитель административного истца ФИО2 в судебном заседании поддержал заявленные требования по доводам, изложенным в административном исковом заявлении. Дополнительно указал на нарушение Собранием депутатов Регламента Собрания депутатов Бельского района при принятии решения Собрания депутатов Бельского района Тверской области от 26 марта 2020 года № 40.

Представители административного ответчика Собрания депутатов Бельского района Тверской области ФИО3 и ФИО4 возражали относительно заявленных требований, поддержав письменные возражения на административный иск.

Из возражений следует, что у административного истца отсутствует право обращения в суд с заявленным иском, поскольку оспариваемое решение Собрания депутатов регулирует отношения, участником которых ФИО1 не является.

Оспариваемый административным истцом пункт 32.1 Порядка не противоречит федеральному и региональному законодательству. Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Главы района, в том числе условия конкурса и дополнительные требования к кандидату устанавливаются представительным органом муниципального образования, что закреплено в части 2.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Статья 3.2 закона Тверской области от 15 июля 2015 года № 76-ЗО «Об отдельных вопросах, связанных с осуществлением полномочий лиц, замещающих муниципальные должности в Тверской области» определяет требования к уровню профессионального образования и (или) профессиональным знаниям и навыкам, учитываемые в условиях конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального района, муниципального округа, городского округа, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального района, муниципального округа, городского округа отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Таким образом, право представительного органа муниципального образования на предъявление дополнительных требований к кандидату может быть реализовано исключительно в рамках реализации полномочий по утверждению порядка проведения конкурса и как следствие, по определению условий конкурса. 

Начисление дополнительных баллов кандидату, имеющему высшее образование в сферах государственного и муниципального управления, финансов, экономики связано с необходимостью отбора кандидата в наибольшей степени обладающего навыками, предпочтительными для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения и государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

При этом критерий «наличие высшего образования в сферах государственного и муниципального управления, финансов, экономики» исключает начисление баллов кандидату с таким образованием по критерию «наличие высшего образования».

В судебном заседании представитель административного ответчика ФИО4 поддержал письменные возражения, дополнив их указанием на отсутствие нарушений порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, его подписания, опубликования, вступления в силу.

Заинтересованное лицо - Глава Бельского района Тверской области, надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился, своего представителя не направил.

Выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Ушаковой С.А. об отсутствии оснований для удовлетворения административных исковых требований, суд приходит к следующим выводам.

В силу пункта 1 части 2 статьи36 Федерального закона от 6 октября 2003года №131-ФЗ глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

При этом в соответствии с частью 2.1 статьи36 Федерального закона №131-ФЗ представительным органом муниципального образования устанавливается порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования. 

Условиями конкурса могут быть предусмотрены требования к профессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения (абзац седьмой части 2.1 статьи36 Федерального закона №131-ФЗ).

Согласно части 2 статьи 28 Устава муниципального образования Тверской области "Бельский район" (в ред. решения Собрания депутатов Бельского района от 15 сентября 2015 года № 68) Глава района избирается Собранием депутатов из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Главы района, а также общее число членов конкурсной комиссии устанавливается Собранием депутатов.

Во исполнение предоставленных представительному органу муниципального образования полномочий, решением Собрания депутатов Бельского района Тверской области от 04 октября 2019 года № 7 утвержден Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Главы Бельского района Тверской области.

Решением Собрания депутатов Бельского района Тверской области от 26 марта 2020 года № 40 указанный Порядок дополнен пунктом 32.1, устанавливающий критерии оценки профессиональных знаний и навыков зарегистрированных кандидатов на основании представленных документов и определяет количество баллов по каждому критерию:

Критерий Количество баллов

1. Наличие высшего образования 5 баллов за каждое

2. Наличие высшего образования 10 баллов за каждое

в сферах государственного и 

муниципального управления,

финансов, экономики 

3. Наличие стажа государственной 3 балла за каждый год

гражданской службы, либо Примечание: каждый

муниципальной службы (за неполный год более 

исключением приравненного шести месяцев 

стажа), либо периода замещения принимается за год

должности должностного лица

местного самоуправления

4. Наличие государственных наград, 3 балла за каждую (за 10 

грамот, благодарностей последних лет) 

федерального уровня 

5. Наличие региональных и 2 балла за каждую (за 10 

муниципальных наград, последних лет) 

грамот, благодарностей

6. Прохождение переобучения, 3 балла за каждое

переподготовки в сфере переобучение,

государственного и переподготовку (за 10

муниципального управления последних лет).

Наличие у конкурсанта определенных знаний, опыта руководящей работы, повышение профессионального уровня может быть проверено конкурсной комиссией путем исследования представленных документов, то есть соответствие указанным критериям является проверяемым фактором.

Включение в условия конкурса такого критерия, как «наличие высшего образования в сферах государственного и муниципального управления, финансов, экономики» охватывается понятиями "профессиональное образование", "профессиональные знания" и "профессиональные навыки". Отсутствие у кандидата такого образования не влечет отказ в допуске к участию в конкурсе без оценки конкурсной комиссией кандидата и представленных им документов на предмет соответствия условиям конкурса. 

Таким образом в силу положений части 2.1 статьи36 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", установление порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования, в том числе определение общего числа членов конкурсной комиссии, требований, предъявляемых к кандидатам, оценка профессиональных знаний и навыков зарегистрированных кандидатов отнесено к компетенции представительного органа муниципального образования

Оспариваемый нормативный правовой акт принят на заседании правомочного в соответствии с Уставом муниципального образования органа, что соответствует статье 35 Федерального закона от 6 октября 2003года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Нарушения Регламента Собрания депутатов (в ред. решения Собрания депутатов Бельского района от 21 ноября 2014 года № 23), на которые ссылается административный истец, в виде отсутствия предварительного обсуждения проекта на заседании постоянной комиссии муниципального образования, а также несоблюдения сроков публикации распоряжения о проведении 8-го внеочередного заседания Собрания депутатов Бельского района шестого созыва и доведения проекта решения до сведения депутатов, не свидетельствуют о существенном нарушении процедуры принятия нормативного правового акта, влекущем его безусловную отмену по данному основанию.

Регламент Собрания депутатов Бельского района, регулирующий процедурные вопросы, не является нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу по отношению к оспариваемому решению Собрания депутатов Бельского района. 

Согласно пункту 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018года №50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие данный порядок, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

Из протокола внеочередного заседания Собрания депутатов Бельского района, состоявшегося 26 марта 2020 года, следует, что при установленной численности депутатов – 15, присутствовало на заседании 13 депутатов, из них 10 проголосовали за принятие оспариваемого решения.

Вопреки доводам представителя административного истца, вопрос о внесении изменений в решение Собрания депутатов Бельского района Тверской области от 04 октября 2019 года № 7 был включен в повестку собрания под №7 в числе дополнительного, за что проголосовало 13 присутствующих депутатов, в том числе административный истец.

После обсуждения проекта решение о внесении изменений в решение Собрания депутатов Бельского района Тверской области от 04 октября 2019 года № 7 было принято большинством голосов, что позволило определить действительное волеизъявление большинства депутатов.

Учитывая вышеуказанные положения законодательства и Устава муниципального образования, установленные по делу обстоятельства, суд пришел к выводу, что оспариваемый акт принят уполномоченным органом с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Решение Собрания депутатов Бельского района Тверской области от 26 марта 2020 года № 40 административным истцом оспаривается как гражданином, проживающим в 

<

...>, в связи с чем, ФИО1 является участником правоотношений, регулируемых данным нормативным правовым актом.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Суд соглашается с утверждением административного истца о неопределенности положений пункта 32.1 Порядка, содержащего сходные критерии оценки кандидатов при отсутствии в оспариваемом нормативном правовом акте механизма подсчета баллов, что допускает его неоднозначное толкование.

В частности, при наличии у кандидата высшего образования в сферах государственного и муниципального управления, финансов, экономики, оценка профессиональных знаний и навыков может быть одновременно произведена как по критерию № 1 (5 баллов) так и по критерию № 2 (10 баллов), а в совокупности – 15 баллов.

В судебном заседании представитель ответчика пояснил, что в такой ситуации оценка кандидата по критерию № 1 (наличие высшего образования) производиться не должна. Между тем, из буквального содержания оспариваемого положения такой вывод не следует.

Кроме того, в качестве критериев оценки кандидата пункт 32.1 предусматривает: под № 4 наличие государственных наград (3 балла за каждую), а под № 5 – наличие региональных наград (2 балла за каждую).

Таким образом, при наличии у кандидата региональной награды, которая также является государственной, вопрос о том, по какому из указанных критериев он подлежит оценке, либо такая оценка должна производиться одновременно по двум критериям, может быть разрешен не однозначно.

Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018года №50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, суду необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих актах (постановления от 15 июля 1999 года № 11-П, от 17 июня 2004 года № 12-П, от 29 июня 2004 года № 13-П и др.) неоднократно указывал на то, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит влечет нарушение принципа равенства всех перед законом и судом.

С учетом изложенного решение Собрания депутатов в оспариваемой части подлежит признанию недействующим, поскольку не отвечает критерию правовой определенности и допускает его неоднозначное толкование.

Руководствуясь статьями 175-180, 213, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административный иск ФИО1 удовлетворить.

Признать пункт 32.1 Порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Главы Бельского района Тверской области, утвержденного решением Собрания депутатов Бельского района Тверской области от 04 октября 2019 года № 7 в редакции решения Собрания депутатов Бельского района Тверской области от 26 марта 2020 года № 40 «О внесении изменений в решение Собрания депутатов Бельского района Тверской области от 04 октября 2019 года № 7 «О порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Главы Бельского района Тверской области» – не действующим со дня вступления настоящего решения в законную силу.

Настоящее решение или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в порядке, установленном Уставом муниципального образования Бельский район Тверской области для официального опубликования муниципальных правовых актов, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия судом решения в окончательной форме.

Председательствующий С.А. Гришина

Мотивированное решение составлено 22 октября 2020 года.

Председательствующий С.А. Гришина