дело № 3а-309/2021

16ОS0000-01-2021-000041-69

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

город Казань 12 марта 2021 года 

Верховный Суд Республики Татарстан в составе председательствующего - судьи Верховного Суда Республики Татарстан Каминского Э.С., 

при секретаре – помощнике судьи Гребневе П.Г.,

с участием заместителя прокурора Республики Татарстан Наумовой Ю.И., 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Совету Лаишевского муниципального района Республики Татарстан о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района, утвержденных решением Совета Лаишевского муниципального района от 27 октября 2020 года № 20-РС,

УСТАНОВИЛ:

решением Совета Лаишевского муниципального района Республики Татарстан от 27 октября 2020 года № 20-РС утверждены Правила землепользования и застройки Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района.

Данное решение опубликовано в газете «Камская новь» от 28 октября 2020 года № 80, а также вместе с Правилами землепользования и застройки - на официальном портале правовой информации Республики Татарстан http://pravo.tatarstan.ru 28 октября 2020 года, на официальном портале муниципальных образований Республики Татарстан http://laishevo.tatarstan.ru 28 октября 2020 года, кроме того решением Совета Лаишевского муниципального района Республики Татарстан от 27 октября 2020 года № 20-РС обнародовано на информационных стендах в населенных пунктах Орловского сельского поселения. Правила землепользования и застройки Орловского сельского поселения размещены в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП). 

ФИО1, являющийся собственником земельных участков, расположенных в Орловском сельском поселении, обратился в Верховный Суд Республики Татарстан с административными исковыми заявлениями о признании недействующим Правил землепользования и застройки Орловского сельского поселения, утвержденных решением Совета Лаишевского муниципального района от 27 октября 2020 года № 20-РС, в обоснование требований ссылается на несоответствие оспариваемого нормативного правового акта нормам земельного, градостроительного законодательства. 

По мнению административного истца, Советом Лаишевского муниципального района нарушена процедура принятия Правил землепользования и застройки. В оспариваемом документе градостроительного зонирования в границах принадлежащих ему земельных участков территориальная зона «сельскохозяйственных угодий» установлена без учета вида разрешенного использования данных участков, указанных в правоустанавливающих документах. Оспариваемый нормативный правовой акт нарушает его права и законные интересы, так как налагает ограничения при использовании земельных участков. 

В судебном заседании ФИО1 административное исковое заявление поддержал. 

Представитель Совета Лаишевского муниципального района ФИО2 административный иск не признал.

Глава Лаишевского муниципального района, Исполнительный комитет Лаишевского муниципального района, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения административного дела, в судебное заседание представителей не направили. На основании части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 названного Кодекса суд находит возможным рассмотрение дела в их отсутствие.

Выслушав административного истца, представителя административного ответчика, изучив доказательства, имеющиеся в материалах дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению, оценив нормативный правовой акт на его соответствие федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд не находит оснований для удовлетворения административного иска.

В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения. 

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как указано в преамбуле к данному нормативному акту, в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Частью 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ установлено, что вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 настоящей статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 настоящей статьи, среди которых утверждение правил землепользования и застройки поселения, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов.

Аналогичная по своему содержанию норма закреплена в части 5 статьи 15 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года № 45-ЗРТ «О местном самоуправлении в Республике Татарстан».

Градостроительный кодекс Российской Федерации в пункте 3 части 1 статьи 8 предусматривает в числе полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности утверждение правил землепользования и застройки поселений.

Согласно статье 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1).

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

В соответствии с положениями статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, статьи 21 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года № 45-ЗРТ в структуру органов местного самоуправления входит представительный орган муниципального образования, которым в Лаишевском муниципальном районе является Совет района.

На основании статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, статьи 23 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года № 45-ЗРТ Совет Лаишевского муниципального района был вправе принять нормативный акт об утверждении Правил землепользования и застройки Орловского сельского поселения. 

Порядок подготовки и утверждения правил землепользования и застройки поселения, а также внесения в них изменений определен статьями 31, 32, 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц. При подготовке правил землепользования и застройки в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 51 и 28 данного Кодекса (часть 12 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы общественных обсуждений или публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких общественных обсуждений или публичных слушаний (часть 15 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из материалов дела следует, что постановлением Исполнительного комитета Лаишевского муниципального района от 19 апреля 2019 года № 948 принято решение о подготовке проекта Правил землепользования и застройки Орловского сельского поселения, которым одновременно утвержден состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки. Данное постановление опубликовано в газете «Камская новь» 24 апреля 2019 года № 29, на официальном портале правовой информации Республики Татарстан http://pravo.tatarstan.ru 24 апреля 2019 года, а также на официальном портале муниципальных образований Республики Татарстан http://laishevo.tatarstan.ru, кроме того обнародовано на информационных стендах в населенных пунктах Орловского сельского поселения. В последующем правовые акты о внесении изменений в указанное постановление опубликовывались и обнародовались в аналогичном порядке. 

Решением Совета Лаишевского муниципального района от 12 августа 2020 года № 51-РС назначены публичные слушания по проекту Правил землепользования и застройки Орловского сельского поселения. Это решение опубликовано в газете «Камская новь» 19 августа 2020 года № 60, на официальном портале правовой информации Республики Татарстан http://pravo.tatarstan.ru 19 августа 2020 года, а также на официальном портале муниципальных образований Республики Татарстан http://laishevo.tatarstan.ru, кроме того обнародовано на информационных стендах в населенных пунктах Орловского сельского поселения. 

Оповещение о начале публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки Орловского сельского поселения от 1 сентября 2020 года № 4371/исх. опубликовано в газете «Камская новь» от 2 сентября 2020 года № 64, на официальном портале правовой информации Республики Татарстан http://pravo.tatarstan.ru 2 сентября 2020 года, а также на официальном портале муниципальных образований Республики Татарстан http://laishevo.tatarstan.ru, кроме того обнародовано на информационных стендах в населенных пунктах Орловского сельского поселения. 

Открытые обсуждения в рамках публичных слушаний по проекту были проведены во всех населенных пунктах Орловского сельского поселения 24, 26, 28 сентября 2020 года в назначенное время, о чем был составлен протокол от 14 октября 2020 года.

Заключение по результатам публичных слушаний от 20 октября 2020 года составлено Исполнительным комитетом Лаишевского муниципального района и доведено до всеобщего сведения путем размещения на официальном портале правовой информации Республики Татарстан http://pravo.tatarstan.ru 21 октября 2020 года, а также на официальном портале муниципальных образований Республики Татарстан http://laishevo.tatarstan.ru, информация об этом размещена в газете «Камская новь» от 21 октября 2020 года № 78.

Судом установлено, что проект Правил землепользования и застройки Орловского сельского поселения, включая картографический материал, являлся предметом экспозиции. В связи с несогласием с проектом, а также в целях доработки проекта организациями и гражданами были направлены предложения и замечания, связанные с определением правового режима принадлежащих им земельных участков и по другим вопросам; в ходе публичных слушаний административный истец направил свои замечания и предложения, реализовав, таким образом, право на участие в публичных слушаниях. Указанные замечания были рассмотрены, административному истцу дан ответ. 

Вопреки доводам административного истца публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Заключение о результатах публичных слушаний по своей правовой природе не может носить ни рекомендательного, ни императивного характера, а является основанием для подготовки рекомендаций и им предшествует.

Недочеты, допущенные при проведении отдельных процедур подготовки проекта Правил землепользования и застройки сельского поселения, по мнению суда, не могут служить безусловным и достаточным основанием для признания недействующим оспариваемого нормативного правового акта, поскольку они не привели к существенному нарушению порядка принятия и утверждения указанного документа, повлиявшему на законность принятия этого нормативного правового акта.

Таким образом, оспариваемый нормативный акт принят Советом Лаишевского муниципального района в пределах предоставленных ему вышеупомянутыми правовыми актами полномочий, с соблюдением порядка принятия данного нормативного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования.

Обращаясь к доводам административного истца о неправомерном установлении в оспариваемом документе градостроительного зонирования в границах принадлежащих ему земельных участков территориальной зоны «сельскохозяйственных угодий» без учета вида разрешенного использования данных участков, указанных в правоустанавливающих документах, суд приходит к следующему. 

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности.

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничении негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечении охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Территориальное планирование - это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Общие положения о территориальном планировании в Орловском сельском поселении определены в Генеральном плане Орловского сельского поселения, утвержденном решением Совета Лаишевского муниципального района от 16 февраля 2018 года № 11-РС, который является основой градостроительного зонирования и планировки территорий в указанном сельском поселении.

Под градостроительным зонированием в силу пункта 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Документом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки, которые утверждаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, и устанавливают территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок их применения и порядок внесения в них изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу прямого указания части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти при принятии ими решений и реализации таких решений.

Требование о подготовке проекта правил землепользования и застройки с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, указано в части 3 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Данные положения корреспондируют к положениям части 1 статьи 34 этого же Кодекса, согласно которым границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 названного кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Анализ приведенного законодательства позволяет сделать вывод о том, что документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения целей устойчивого развития территорий, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по ее достижению исходя из назначения территорий. Таким образом, территориальные зоны правил землепользования и застройки, устанавливая правовой режим земельных участков в градостроительных регламентах, должны соответствовать территориальному планированию, закрепленному в функциональных зонах генерального плана.

Из материалов дела следует и не оспаривается административным ответчиком, что принадлежащие ему земельные участки с кадастровыми номерами 16:24:140501:59, 16:24:140501:11 согласно Генеральному плану Орловского сельского поселения отнесены к функциональной зоне «зона сельскохозяйственных угодий».

В отношении указанных земельных участков на карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки Орловского сельского поселения установлена территориальная зона «зона сельскохозяйственных угодий», в отношении которой градостроительные регламенты не устанавливаются. Основными видами разрешенного использования являются: выращивание зерновых и иных сельскохозяйственных культур, овощеводство, садоводство, ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках, питомники, земельные участки (территории) общего пользования, вспомогательными – скотоводство, автомобильный транспорт. 

Таким образом, на территории земельных участков с кадастровыми номерами 16:24:140501:59, 16:24:140501:11 установлена территориальная зона, соответствующая функциональной зоне Генерального плана Орловского сельского поселения, что отвечает приведенным нормам градостроительного законодательства. Суд также отмечает преемственность действующего документа градостроительного планирования сельского поселения по отношению к назначению и использованию территории, в пределах которой расположены упомянутые земельные участки. 

Более того, Генеральный план сельского поселения, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории поселения в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы муниципальных образований определяют стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности, в соответствии с Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 года № 150.

При этом суд принимает во внимание разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации изложенные в пункте 28 постановления от 26 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», согласно которым суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов местного самоуправления.

При указанных обстоятельствах суд не усматривает несоответствия Правил землепользования и застройки Орловского сельского поселения в оспариваемой части нормам законодательства, имеющим большую юридическую силу, а также нарушения прав административного истца.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 – 178, 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 к Совету Лаишевского муниципального района Республики Татарстан о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района, утвержденных решением Совета Лаишевского муниципального района от 27 октября 2020 года № 20-РС, отказать.

Настоящее решение суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежат опубликованию в газете «Камская Новь», а также на официальном портале муниципальных образований Республики Татарстан http://laishevo.tatarstan.ru.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия его судом в окончательной форме через Верховный Суд Республики Татарстан в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции.

Судья Э.С. Каминский 

Справка: решение принято судом в окончательной форме 18 марта 2021 года.

Судья Э.С. Каминский