Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

13 августа 2018 года г. Самара 

Самарский областной суд в составе:

председательствующего судьи Родиной Т.А.,

при секретаре Усенко А.О.

рассмотрев в открытом судебном заседании 

административное дело № 3а-1273/2018 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Самарской области о признании недействующей статьи 6.1 Закона Самарской области «Об административных правонарушениях на территории Самарской области» от 1 ноября 2007 года № 115-ГД в редакции Закона Самарской области от 12 апреля 2018 года № 30-ГД,

с участием прокурора Хлебниковой Е.В.,

представителей Самарской Губернской Думы ФИО1, ФИО2, ФИО3,

представителя Губернатора Самарской области ФИО4,

у с т а н о в и л :

заместитель прокурора Самарской области обратился в Самарский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения просил признать недействующей статью 6.1 Закона Самарской области «Об административных правонарушениях на территории Самарской области» от 1 ноября 2007 года № 115-ГД в редакции Закона Самарской области от 12 апреля 2018 года № 30-ГД.

Требование мотивировано тем, что статья 6.1 названного закона противоречит требованиям Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ, Федеральному закону «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» от 30 декабря 2006 года № 271-ФЗ, поскольку органы местного самоуправления не наделены полномочиями по определению мест розничной торговли и по изданию нормативных правовых актов, регулирующих данные процедуры. Федеральный законодатель не установил запрет на осуществление розничной торговли или оказание бытовых услуг вне мест, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, отсутствует и региональный нормативный правовой акт, который устанавливает розничные торговые места. Установление подобных мест реализуется органами местного самоуправления в составе полномочий по распоряжению землями и земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также не разграниченными землями с учетом градостроительных регламентов, видов разрешенного использования, из чего следует, что осуществление розничной торговли или оказание бытовых услуг на земельном участке, не предоставленном уполномоченным органом для таких целей, влечет административную ответственность в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации: по статье 7.1 ( самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанных земельный участок), по статье 8.8 ( использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и ( или) разрешенным использованием). Правоотношения, связанные с использованием земель общего пользования, определение мест розничной торговли и оказание бытовых услуг урегулированы нормами федерального законодательства, что свидетельствует о превышении субъектом Российской Федерации предоставленных ему полномочий. Кроме того, указанная норма содержит неопределенность в части наличия возможности привлечения к административной ответственности лиц, осуществляющих розничную торговлю в случае, если место осуществления конкретного вида торговли, оказания бытовых услуг органом местного самоуправления не установлено либо осуществляется на земельных участках, принадлежащих лицам на праве собственности или ином законном праве.

В судебном заседании прокурор Хлебникова Е.В. поддержала заявленные требования в соответствии с доводами, изложенными в административном исковом заявлении с учетом уточнения.

Представители Самарской Губернской Думы по доверенности ФИО1, ФИО2, ФИО3 заявленное требование не признали, поддержали изложенную в письменных возражениях позицию, сославшись на то, что установление административной ответственности за торговлю в местах, не установленных органами государственной власти и органами местного самоуправления в силу пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ относится к компетенции субъекта Российской Федерации. Положения статей 7.1 и 8.8 КоАП РФ не применяются к рассматриваемым противоправным действиям, связанным с осуществлением или организацией розничной торговли вне установленных мест; оспариваемая норма исключает возможность привлечения к административной ответственности лиц, осуществляющих розничную торговлю на земельных участках, принадлежащих на праве собственности или ином законном праве, поскольку предусматривает ответственность за торговлю на территории общего пользования. 

Представитель Губернатора Самарской области по доверенности ФИО4 заявленное требование не признал, поддержал позицию, изложенную в отзыве.

Заслушав стороны, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу о том, что в удовлетворении заявленного заместителем прокурора Самарской области требования следует отказать.

Как следует из материалов дела, в Самарской области действует Закон «Об административных правонарушениях на территории Самарской области» от 1 ноября 2007 года № 115-ГД.

Статьёй 6.1 указанного закона в редакции Закона Самарской области от 12 апреля 2018 года № 30-ГД предусмотрено, что осуществление розничной торговли или оказание бытовых услуг на территории общего пользования вне мест, установленных органами местного самоуправления или органами исполнительной власти Самарской области в соответствии с их компетенцией, за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до четырех тысяч пятисот рублей, на должностных лиц - от семи тысяч пятисот до пятнадцати тысяч рублей, на юридических лиц - от семи тысяч пятисот до двадцати двух тысяч пятисот рублей ( часть 1 );

осуществление розничной торговли рыбой и прочей продукцией рыболовства и рыбоводства ( в том числе ракообразными) на территории общего пользования вне мест, установленных органами местного самоуправления или органами исполнительной власти Самарской области в соответствии с их компетенцией, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до четырех тысяч пятисот рублей, на должностных лиц – от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей, на юридических лиц - от пятнадцати до сорока пяти тысяч рублей ( часть 1.1); 

организация розничной торговли или оказания бытовых услуг на территории общего пользования вне мест, установленных органами местного самоуправления или органами исполнительной власти Самарской области в соответствии с их компетенцией, за исключением случая, предусмотренного частью 2.1 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей, на должностных лиц - от пятнадцати тысяч до сорока пяти тысяч рублей, на юридических лиц - от сорока пяти тысяч до семидесяти пяти тысяч рублей ( часть 2), 

организация розничной торговли рыбой и прочей продукцией рыболовства и рыбоводства ( в том числе ракообразными) на территории общего пользования вне мест, установленных органами местного самоуправления или органами исполнительной власти Самарской области в соответствии с их компетенцией, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере четырех тысяч пятисот рублей, на должностных лиц - сорока тысяч рублей, на юридических лиц - семидесяти пяти тысяч рублей ( часть 2.1);

совершение тех же действий, предусмотренных частями 1 и 2 настоящей статьи, лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей, на должностных лиц - пятидесяти тысяч рублей, на юридических лиц - восьмидесяти тысяч рублей ( часть 3).

совершение тех же действий, предусмотренных частями 1.1 и 2.1 настоящей статьи, лицом, ранее подвергнутым административному наказанию на аналогичное административное правонарушение, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей, на должностных лиц - пятидесяти тысяч рублей, на юридических лиц -ста тысяч рублей ( часть 3.1).

Закон Самарской области ««Об административных правонарушениях 

на территории Самарской области» от 1 ноября 2007 года № 115-ГД опубликован в издании "Волжская коммуна", N 207 (26005), 7 ноября 2007 года.

Закон Самарской области «О внесении изменений в статью 6.1 Закона Самарской области «Об административных правонарушениях на территории Самарской области» от 12 апреля 2018 года № 30-ГД опубликован на официальном сайте Правительства Самарской области http://www.pravo.samregion.ru, 13 апреля 2018 года, в издании "Волжская коммуна", N 100 (30335), 17 апреля 2018 года, на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 17 апреля 2018 года.

Согласно пункту «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления в силу пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях относится к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

Аналогичные положения содержатся также в подпункте 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных / представительных/ и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184- ФЗ.

Указом Президента Российской Федерации от 29 января 1992 года № 65 «О свободе торговли» установлено, что предприятия и граждане осуществляют торговлю в местах, отведенных органами исполнительной власти ( пункт 4).

Пунктом 2 части 2 статьи 8 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ предусмотрены следующие формы торговли: торговля в стационарных торговых объектах, вне стационарных торговых объектов, в том числе на ярмарках, выставках, развозная торговля, разносная торговля, дистанционный способ продажи товаров, продажа товаров с использованием автоматов и иные формы торговли.

Статьёй 10 вышеуказанного закона установлено, что размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, в строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

На территории Самарской области действует Закон Самарской области «О государственном регулировании торговой деятельности на территории Самарской области» от 5 июля 2010 года № 76-ГД, которым предусмотрено, что размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов на основании договоров аренды земельных участков (пункт 4 статьи 5 Закона).

Отношения, связанные с организацией розничных рынков, организацией и осуществлением деятельности по продаже товаров на розничных рынках, регулируется Федеральным законом «О розничных рынках и внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» от 30 декабря 2006 года № 271-ФЗ.

Согласно части 1 и 2 статьи 4 указанного закона рынок организуется в соответствии с планом, предусматривающим организацию рынков на территории субъекта Российской Федерации и утвержденным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с архитектурными, градостроительными и строительными нормами и правилами, с проектами планировки и благоустройства территории субъекта Российской Федерации и территории муниципального образования и с учетом потребностей субъекта Российской Федерации в рынках того или иного типа.

В соответствии с Законом Самарской области «Об организации розничных рынков на территории Самарской области» от 31 мая 2007 года № 41-ГД и приказом Министерства экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области от 28 ноября 2013 года № 265 на территории Самарской области утверждён План организации розничных рынков.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 г. N 1300 утверждён Перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов. 

Правительство Самарской области постановлением от 7 сентября 2016 года №559 утвердило порядок и условия размещения объектов, виды которых определены вышеуказанным постановлением Правительства Российской Федерации.

Из анализа приведённого выше законодательства следует, что федеральным законодательством, а также региональными нормативными правовыми актами определение мест торговли, объектов бытовых услуг отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации, а следовательно, установление административной ответственности за торговлю или оказание бытовых услуг в местах, не установленных органами государственной власти Самарской области и органами местного самоуправления для этих целей, относится также к компетенции субъекта Российской Федерации.

В связи с изложенным доводы прокурора о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят за пределами компетенции субъекта Российской Федерации, являются несостоятельными.

Позицию прокурора о том, что осуществление розничной торговли охватывается составами, предусмотренными статьями 7.1 и 8.8 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, суд считает необоснованной, поскольку диспозиция вышеприведённых статей регулирует иные, не связанные с торговлей, правоотношения: правоотношения в области прав собственности на землю и в области природопользования.

Вопреки доводам прокурора оспариваемая норма не подразумевает возможность привлечения к административной ответственности лиц, осуществляющих розничную торговлю на земельных участках, принадлежащих лицам на праве собственности или ином законном праве, поскольку административная ответственность по статье 6.1 предусмотрена за розничную торговлю на территории общего пользования.

Под территорией общего пользования в соответствии с пунктом 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации понимается территория, которой беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц.

Доводы прокурора о том, что административная ответственность по статье 6.1 может наступить и в том случае, если место осуществления конкретного вида торговли, оказания бытовых услуг органом местного самоуправления не установлено, не могут быть приняты судом во внимание, поскольку в статье 6.1 четко предусмотрена ответственность за осуществление торговли, оказание бытовых услуг вне мест, определенных органами местного самоуправления в пределах их компетенции.

Принимая во внимание вышеизложенные обстоятельства, суд приходит к выводу о том, что федеральное законодательство допускает установление субъектом Российской Федерации административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в связи с этим оснований для признания недействующей статьи 6.1 Закона Самарской области «Об административных правонарушениях на территории Самарской области» от 1 ноября 2007 года № 115-ГД в редакции Закона Самарской области от 12 апреля 2018 года № 30-ГД не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 208 - 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р е ш и л :

В удовлетворении требования заместителя прокурора Самарской области о признании недействующей статьи 6.1 Закона Самарской области «Об административных правонарушениях на территории Самарской области» от 1 ноября 2007 года № 115-ГД в редакции Закона Самарской области от 12 апреля 2018 года № 30-ГД отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня изготовления решения суда в окончательной форме.

Судья: Т.А.Родина