УИД: 14OS0000-01-2025-000413-37

Дело № 3а-104/2025

Решение

именем Российской Федерации

город Якутск 25 декабря 2025 года

Верховный Суд Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего судьи Поповой Л.И., при секретаре Киме Р.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ФИО1 к Якутской городской Думе о признании недействующими Правила землепользования и застройки городского округа «город Якутск», утвержденные решением Якутской городской Думы от 25 декабря 2013 года № РЯГД-5-9, в части,

с участием административного истца ФИО1, прокурора Конощука Е.К.,

установил:

решением Якутской городской Думы от 25 декабря 2013 года №РЯГД-5-9 принят нормативный правовой акт от 25 декабря 2013 года №169-НПА «Правила землепользования и застройки городского округа «город Якутск» (далее также - Правила землепользования и застройки, Правила). Правила включают Карту градостроительного зонирования городского округа «город Якутск». Данный нормативный правовой акт вступил в законную силу со дня его официального опубликования в печатном издании «Эхо Столицы» от 31 декабря 2013 года № 108, а также Правила размещены на официальном портале Якутской городской Думы.

Решением Якутской городской Думы от 24 ноября 2021 года № РЯГД-34-2 принят нормативный правовой акт № 484-НПА «О внесении изменений в нормативный правовой акт Якутской городской Думы от 25 декабря 2013 года № 169-НПА «Правила землепользования и застройки городского округа «город Якутск» внесены изменения, в том числе изменена территориальная зона территории, расположенной по адресу: .........., общей площадью 2 137 кв.м., с Ж-2А на территориальную зону ОД-1Б. Нормативный правовой акт опубликован в газете «Эхо столицы», № 84, 26 ноября 2021 года, а также Правила размещены на официальном портале Якутской городской Думы.

ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением, уточненным в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня принятия судебного акта Правила землепользования и застройки городского округа «город Якутск», утвержденные нормативным правовым актом Якутской городской Думы, в части включения земельного участка с кадастровым № ... в границы территориальной зоны «ОД-1Б».

В обоснование заявленного требования административный истец указал, что является собственником земельного участка с кадастровым № ..., расположенного по адресу: .........., последний согласно генеральному плану городского округа «город Якутск» расположен в функциональной зоне «зона застройки индивидуальными жилыми домами», согласно Правилам землепользования и застройки, до внесения изменений, – в территориальной зоне «Ж-2А». Оспариваемым нормативным правовым актом изменена территориальная зона на «ОД-1Б», что не соответствует генеральному плану городского округа «город Якутск», нарушает права и законные интересы собственника земельного участка на правомерное использование земельного участка в целях строительства индивидуального жилого дома. Ссылаясь на нарушение положений части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, просит признать недействующими Правила землепользования и застройки в указанной части.

Административным ответчиком представлены возражения на административный иск с приложением документов, подтверждающих полномочия органа по принятию оспариваемого нормативного правового акта, соблюдение процедуры его принятия, правил введения его в действие, включая порядок опубликования. Согласно представленным возражениям с требованиями административного истца не согласны, нормативным правовым актом Якутской городской Думы от 27 ноября 2024 года № 599-НПА изменена территориальная зона другого земельного участка. Изменение территориальной зоны с «Ж-2А» на «ОД-1Б» земельного участка административного истца произведено на основании нормативного правового акта Якутской городской Думы от 24 ноября 2021 года № 484-НПА «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа «город Якутск».

Определением суда от 04 декабря 2025 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Департамент градостроительства и архитектуры Окружной администрации города Якутска.

В судебном заседании административный истец требования административного иска поддержал полностью. Суду пояснил, что процедуру принятия нормативного правового акта, полномочия органа по принятию нормативного правового акта, правила введения его в действие, включая порядок опубликования, не оспаривает, данные требования соблюдены. Полагает, что внесенные изменения не соответствуют генеральному плану развития города.

Прокурором представлено заключение, согласно которому территориальная зона «ОД-1Б» не соответствует функциональной зоне «зона застройки индивидуальными жилыми домами».

В судебное заседание представители административного ответчика и заинтересованного лица не явились, извещены надлежащим образом о дате и месте проведения судебного разбирательства, ходатайство об отложении судебного заседания не заявили, о причинах неявки суду не сообщили.

Информация о дате, времени и месте рассмотрения дела размещена в установленном пунктом 2 части 1 статьи 14, статьи 15 Федерального закона от 22 декабря 2008 года № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» порядке на сайте Верховного суда Республики Саха (Якутия).

На основании статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие не явившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, изучив доводы сторон, выслушав заключение прокурора, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В ходе рассмотрения дела судом установлено, что ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым № ..., расположенного по адресу: .........., соответственно, имеет право на оспаривание положений Правил землепользования и застройки городского округа «город Якутск».

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В силу статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Муниципальное образование «город Якутск» наделено статусом городского округа (статья 2 Закона Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 года 174-З № 355-III «Об установлении границ территорий и наделении статусом городского округа муниципальных образований Республики Саха (Якутия)»).

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона Российской Федерации от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ и в ред. на момент принятия оспариваемого нормативного акта) утверждение правил землепользования и застройки, генерального плана относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Положениями статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Согласно пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки, генерального плана относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Решением Якутской городской Думы от 25 декабря 2013 года № РЯГД-5-9 принят нормативный правовой акт № 169-НПА «Правила землепользования и застройки городского округа «город Якутск». Правила включают Карту градостроительного зонирования городского округа «город Якутск».

Данный нормативный правовой акт вступил в законную силу со дня его официального опубликования в печатном издании «Эхо Столицы» от 31 декабря 2013 года № 108, 14 января 2014 года № 3, 30 июня 2017 года № 47. Правила размещены на официальном портале Якутской городской Думы (http://www.yktgorduma.ru).

Нормативным правовым актом Якутской городской Думы от 24 ноября 2021 года № 484-НПА, принятым решением Якутской городской Думы от 24 ноября 2021 года № РЯГД-34-2 внесены изменения в Правила землепользования и застройки городского округа «город Якутск».

Указанный нормативный правовой акт опубликован в газете «Эхо столицы», № 84, 26 ноября 2021 года, также Правила размещены на вышеуказанном официальном портале Якутской городской Думы.

Якутская городская Дума является представительным выборным коллегиальным органом городского округа (статья 23 Устава городского округа «город Якутск»).

Как усматривается из материалов дела, оспариваемые Правила землепользования и застройки, как и проект изменений, прошли процедуру общественных обсуждений, приняты уполномоченным органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 31-32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, официально опубликованы и по этим основаниям не оспариваются.

Проверяя оспариваемые положения на их соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

Согласно пункту 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований. Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (часть 3 пункта 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Таким образом, законом закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территории и содержащего в себе долгосрочные ориентиры ее развития, перед правилами землепользования и застройки.

Согласно части 1 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в результате градостроительного зонирования могут определяться, в том числе жилые, общественно-деловые территориальные зоны.

Частью 2 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что в состав жилых зон могут включаться: 1) зоны застройки индивидуальными жилыми домами; 2) зоны застройки индивидуальными жилыми домами и домами блокированной застройки; 3) зоны застройки среднеэтажными многоквартирными домами; 4) зоны застройки многоэтажными многоквартирными домами; 5) зоны жилой застройки иных видов.

В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности человека (в том числе зданий пожарных депо) и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В жилых зонах допускается ведение гражданами садоводства для собственных нужд (часть 3 указанной статьи).

В соответствии с частью 4 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в состав общественно-деловых зон могут включаться: зоны делового, общественного и коммерческого назначения; зоны размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения; зоны обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности; общественно-деловые зоны иных видов (часть 4 статьи 35 ГрК РФ).

Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан (часть 5 статьи 35 ГрК РФ).

Градостроительный кодекс Российской Федерации, как и Земельный кодекс Российской Федерации разграничивают понятия «жилая зона», «общественно-деловая зона» в составе земель населенных пунктов.

Земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам (пункт 5 названной выше статьи 85 Кодекса).

Земельные участки в составе общественно-деловых зон предназначены для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения и иными предназначенными для общественного использования объектами согласно градостроительным регламентам (пункт 6 статьи 85 Кодекса).

Из материалов дела следует, судом установлено, что административный истец является собственником земельного участка с кадастровым № ..., расположенного по адресу: .........., категория земель – земли населенных пунктов, вид разрешенного использования – социальное обслуживание.

Решениями Департамента градостроительства и архитектуры Окружной администрации города Якутска от 19 августа 2025 года № ... ФИО1 отказано во внесении изменений и дополнений в Правила землепользования и застройки с территориальной зоны ОД-1Б на Ж-2А, в связи с формированием изломанности территориальной зоны на данной территории.

В соответствии с Картой градостроительного зонирования городского округа «город Якутск», содержащейся в Приложении № 1 к Правилам землепользования и застройки, спорный земельный участок расположен в территориальной зоне «ОД-1Б» (зона делового, общественного и коммерческого назначения); до внесения изменений в Правила землепользования и застройки – в территориальной зоне «Ж-2А» (зона застройки индивидуальными жилыми домами).

Согласно действующему генеральному плану городского округа «город Якутск», утвержденному постановлением городского Собрания депутатов города Якутска от 16 марта 2005 года ПГС № 30-1, в отношении земельного участка установлена функциональная зона «зона застройки индивидуальными жилыми домами».

Генеральным планом городского округа «город Якутск» наряду с функциональными зонами «зона застройки индивидуальными жилыми домами», «зона застройки малоэтажными жилыми домами» предусмотрена функциональная зона «общественно-жилые зоны», «многофункциональная общественно-деловая зона».

Положениями статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; определенных настоящим Кодексом территориальных зон; сложившейся планировки территории и существующего землепользования; планируемых изменений границ земель различных категорий; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках; историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения (часть 1); границы территориальных зон могут устанавливаться по: линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений; красным линиям; границам земельных участков; границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований; границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя; естественным границам природных объектов; иным границам (часть 2).

В силу пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных в том числе генеральным планом городского округа.

Судом в ходе рассмотрения дела установлено, что названные нормативные положения не были учтены при принятии Правил землепользования и застройки.

В соответствии со статьей 42.2 Правил землепользования и застройки территориальные зоны (общественно-деловые зоны ОД-1А, ОД-1АМ, ОД-1АС, ОД-1АВ, ОД-1Б, ОД-2, ОД-3А, ОД-3Б, ОД-3В) выделены для обеспечения правовых условий формирования городского и местных (локальных) центров с широким спектром коммерческих и обслуживающих функций, ориентированных на удовлетворение повседневных и периодических потребностей населения городского округа «город Якутск».

Согласно части 4 указанной статьи зона «ОД-1Б» - общественно-деловая зона для размещения многофункциональной общественно-деловой застройки и жилых домов на территории периферийных районов г. Якутска с включением объектов инженерной инфраструктуры, необходимых для функционирования данной зоны.

Территориальная зона выделена в целях развития существующих и преобразуемых территорий периферийных районов г. Якутска, предназначенных для размещения общественно-деловых объектов с формированием на их основе комплексных многофункциональных зон общественно-деловой и сочетающейся с ней жилой застройки; развития сферы социального и культурно-бытового обслуживания населения для обеспечения потребностей жителей указанных территорий и «дневного» населения в соответствующих среде формах; развития необходимых объектов инженерной и транспортной инфраструктур.

Исходя из положений статьи 43.2 Правил землепользования и застройки, территориальная зона «ОД-1Б» в качестве основных и условно разрешенных видов использования не предусматривает размещение индивидуальных жилых домов (в качестве условно разрешенного вида использования предусмотрены малоэтажная многоквартирная жилая застройка (многоквартирные дома высотой до 4 этажей, включая мансардный); среднеэтажная жилая застройка (многоквартирные дома этажностью не выше восьми этажей); многоэтажная жилая застройка).

Тогда как частью 4 статьи 42.1 Правил землепользования и застройки предусмотрена территориальная зона «Ж-2А» - зона застройки одно-двухквартирными жилыми домами с приквартирными участками на территории г. Якутска. Указанная территориальная зона выделена для обеспечения правовых условий размещения низкоплотной малоэтажной застройки на территории г. Якутска, включающей застройку одно-двухквартирными жилыми домами (высотой от 1 до 3 этажей) с приквартирными участками для ведения ограниченного личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что Правила землепользования и застройки в части отнесения спорного земельного участка к территориальной зоне «ОД-1Б» противоречат документам территориального планирования (генеральному плану) в части отнесения соответствующей территории к функциональной зоне «зона застройки индивидуальными жилыми домами».

Установленные судом обстоятельства свидетельствуют о том, что Правила в оспариваемой части приняты с нарушениями закона и противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, что является основанием для удовлетворения заявленных исковых требований административных истцов в данной части.

Доводы о том, что Правилами землепользования и застройки не нарушают права и законные интересы административного истца, несостоятельны.

Субъектами градостроительных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица (часть 1 статьи 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации). В данном случае, Правила землепользования и застройки не соответствуют генеральному праву, т.е. нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается, в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с пунктом 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводу о необходимости признания акта или его части недействующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения.

Правила землепользования и застройки городского округа «город Якутск» в оспариваемой части до вынесения решения суда применялись, и на его основании реализовывались права граждан и организаций, в связи с чем подлежат признанию не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

При подаче административного иска уплачена государственная пошлина в размере 4000 руб., что подтверждается чеками по операции от 05 ноября 2025 года.

В соответствии с частью 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административного ответчика в пользу административных истцов подлежат взысканию судебные расходы по оплате государственной пошлины в размере 4000 руб.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление ФИО1 удовлетворить.

Признать не действующими с момента вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки городского округа «город Якутск», утвержденные решением Якутской городской Думы от 25 декабря 2013 года № 169-НПА, в части отнесения в Приложении № 1 «Карта градостроительного зонирования городского округа «город Якутск» земельного участка с кадастровым № ..., расположенного по адресу: .........., к территориальной зоне «ОД-1Б».

Взыскать с Якутской городской Думы в пользу ФИО1 расходы по уплате государственной пошлины в размере 4 000 руб.

Сообщение о принятом решении суда в течение одного месяца после вступления в законную силу в соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит опубликованию Якутской городской Думой в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован указанный нормативный правовой акт.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Л.И. Попова

Решение изготовлено в окончательной форме 30 декабря 2025 года