УИД № 23OS0000-01-2025-000199-66

Дело № 3а-262/2025

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

23 июля 2025 года город Краснодар

Краснодарский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Лободенко К.В., 

при секретаре судебного заседания Алексанян Л.С.,

с участием прокурора Мороз Р.В.,

представителя городской Думы Краснодара на основании доверенности ФИО1, 

представителя администрации муниципального образования город Краснодар на основании доверенности ФИО2,

представителя департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края на основании доверенности ФИО3,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО4 к городской Думе Краснодара о признании не действующим в части нормативного правового акта,

установил:

ФИО4 обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнений, просит признать не действующим единый документ территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования город Краснодар и приложения к нему (№ 1 - № 64), утвержденного решением городской Думы Краснодара от 27 ноября 2024 № 82 п. 4 «О едином документе территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования город Краснодар», в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ........, площадью ................ кв.м, по адресу ............, к территориальной зоне СХУ1 - Зоне земель сельскохозяйственного использования, включающей пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими) за границами населенного пункта. Просила отнести земельный участок с кадастровым номером ........ к зоне КС-2 – зона размещения коммунально-складских объектов IV-V класса опасности и установить данное зонирование в едином документе территориального планирования и градостроительного зонирования.

Административный истец в обосновании требований указывает, что является собственником земельного участка с кадастровым номером ........, общей площадью ................ кв.м, категория земель: «земли сельскохозяйственного назначения», вид разрешенного использования: «для сельскохозяйственного использования». Оспариваемым решением городской Думы Краснодара данный земельный участок необоснованно исключен из границ населенного пункта и вместо зоны размещения коммунально-складских объектов IV-V класса опасности и в настоящее время расположен в зоне сельскохозяйственного использования в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Оспариваемый нормативно-правовой акт существенно нарушает права административного истца, поскольку исключает возможность принятия градостроительных регламентов, возможность использования земельного участка для застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, а также применения порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования.

На земельном участке с кадастровым номером ........ имеется ограничение, а именно: зона с особыми условиями использования территории. Наименование зоны: Охранная зона ВЛ-10 кВ ТП ХЛ-11, входящая в ЭСК 10 кВ ХЛ-11 от ПС 35/10кВ ................

Также административный истец указывает, что коммерческая стоимость земельных участков сельскохозяйственного назначения, не предназначенных для строительства, существенно ниже, чем стоимость участков, на которых допускается возведение, в том числе, зданий, строений, сооружений, возводимых в соответствии с установленными регламентами и действующим законодательством.

Усматривает нарушение своих прав в невозможности использования принадлежащего ей на праве собственности земельного участка по назначению, ввиду произвольного внесения изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования.

В возражениях на административное исковое заявление представитель городской Думы Краснодара по доверенности ФИО1 просил в удовлетворении административного искового заявления отказать, мотивируя тем, что принятие Единого документа осуществлялось с учетом требований градостроительного законодательства Российской Федерации. Установленное территориальное зонирование определено с учетом баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов. Единый документ представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития. Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять территориальные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку Единый документ несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом, и не направлен на фиксацию существующего положения.

В возражениях на административное исковое заявление представитель администрации муниципального образования город Краснодар по доверенности ФИО2 указала, что процедура подготовки и утверждения единого документа выполнена в соответствии с градостроительным законодательством. Во исполнение поручения губернатора Краснодарского края по вопросу защиты земель сельскохозяйственного назначения от застройки в рамках подготовки проекта единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования город Краснодар определены территории, подлежащие исключению земель сельскохозяйственного назначения из границ населенных пунктов муниципального образования город Краснодар. Исключение из границ этих населённых пунктов земельных участков, которые планируется отнести к категории земель сельскохозяйственного назначения, согласовано с администрацией Краснодарского края. Просила отказать в удовлетворении административного иска в полном объеме.

В отзыве на административный иск руководитель департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края ФИО5 полагал административные исковые требования не подлежащими удовлетворению. В обоснование указал, что оспариваемый нормативно-правовой акт издан в пределах полномочий органа местного самоуправления и в соответствии с действующим федеральным и региональным законодательством, в целях выполнения приоритетных задач территориального планирования, в том числе по сохранению окружающей среды, развития агропромышленного комплекса и в соответствии с нормативными правовыми актами, определяющими стратегию развития муниципального образования город Краснодар.

Административный истец ФИО4, надлежаще извещенная о времени и месте судебного заседания, в зал суда не явилась.

Представитель городской Думы Краснодара ФИО1 в судебном заседании просил отказать в удовлетворении заявленных требований, по основаниям, изложенным в возражениях на административный иск. 

В судебном заседании представитель администрации муниципального образования город Краснодар ФИО2 просила в удовлетворении административного иска отказать.

Представитель департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края ФИО3 в судебном заседании просил административные исковые требования оставить без удовлетворения.

Прокурор Мороз Р.В. в заключении полагал, что административные исковые требования не подлежат удовлетворению, поскольку нарушений порядка принятия спорного нормативного правого акта не выявлено. Ссылка на снижение ценности использования земельного участка не может быть основанием для отмены нормативно-правого акта, поскольку установление любого правого режима территории может не соответствовать ожидаемой выгоде использования. Кроме того, утверждение документов территориального планирования границ функциональной зоны не влечет за собой изменений правого режима земель, находящихся в границах указанной зоны. Генеральные планы поселений округов утверждаются на срок не менее 20 лет, тем самым единый документ, включающий в себе генеральный план, как документ территориального планирования может не соответствовать фактическому использованию земельного участка, поскольку определяет развитие территорий.

Выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, изучив доводы административного иска, отзывов и возражений, исследовав доказательства и материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора, суд считает административный иск не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу части 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.

Оспариваемым в части решением городской Думы Краснодара от 27 ноября 2024 года № 82 п. 4 «О едином документе территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования город Краснодар» спорный земельный участок исключен из границ населенного пункта и вместо зоны размещения коммунально-складских объектов IV-V класса опасности отнесен к территориальной зоне земель сельскохозяйственного использования.

Как считает административный истец, исключение спорного земельного участка из границ населенного пункта и отнесение его к категории земель сельскохозяйственного использования привело к невозможности его застройки, что существенно нарушило его права и законные интересы. 

При таких обстоятельствах, административный истец вправе обратиться с настоящим административным иском в суд.

В соответствии с частью 7 статьи 213 КАС РФ, при рассмотрении настоящего административного дела суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном иске, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 КАС РФ в полном объеме.

В силу части 8 статьи 213 КАС РФ, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Проверяя полномочия городской Думы Краснодара на принятие оспариваемого нормативного правового акта, а также соблюдение процедуры его принятия и порядка публикации, суд исходит из следующего.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Согласно статье 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

В соответствии с положениями статьи 28.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) единым документом территориального планирования и градостроительного зонирования поселения, муниципального округа, городского округа признается соответственно генеральный план поселения, генеральный план муниципального округа, генеральный план городского округа, в том числе подготовленные применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, муниципального округа, городского округа, частям населенного пункта, которые наряду с положением о территориальном планировании и картами, подлежащими включению в генеральный план в соответствии со статьей 23 ГрК РФ, содержат карты градостроительного зонирования, градостроительные регламенты в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, порядок « применения карт градостроительного зонирования и градостроительных регламентов и внесения в них изменений, включающий в себя положения, предусмотренные частью 3 статьи 30 ГрК РФ.

Подготовка и утверждение единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования поселения, муниципального округа, городского округа, внесение в него изменений осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, с учетом требований, предусмотренных статьей 9 ГрК РФ, и особенностей, предусмотренных настоящей статьей.

По проекту единого документа проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 5.1 и 28 ГрК РФ.

Подготовка проекта Единого документа осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Одновременно с принятием решения о подготовке проекта единого документа утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта единого документа.

Единый документ территориального планирования и градостроительного зонирования поселения, муниципального округа, городского округа, изменения в единый документ утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, муниципального округа, городского округа.

Согласно Уставу муниципального образования город Краснодар представительным органом муниципального образования город Краснодар является городская Дума Краснодара (ст. 24 Устава).

Таким образом, полномочия по утверждению единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования город Краснодар (далее - единый документ) отнесены к ведению городской Думы Краснодара (ст. 25 Устава).

Согласно части 3 статьи 28 ГрК РФ, общественные обсуждения или публичные слушания по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов муниципальных округов, генеральных планов городских округов и по проектам, предусматривающим внесение изменений в генеральные планы поселений, генеральные планы муниципальных округов, генеральные планы городских округов (далее в настоящей статье - общественные обсуждения или публичные слушания), проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования, за исключением случаев, установленных частями 3.1 - 3.3 настоящей статьи.

В силу части 2 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ, публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования.

В соответствии с частью 4 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ, порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

В целях реализации части 5 статьи 23(2) Закона Краснодарского края от 21 июля 2008 года № 1540-КЗ «Градостроительный кодекс Краснодарского края», постановления губернатора Краснодарского края от 31 июля 2023 года № 514 «О реализации части 5 статьи 23(2) Закона Краснодарского края от 21.07.2008 № 1540-КЗ «Градостроительный кодекс Краснодарского края», для создания условий для устойчивого развития территории утверждено постановление администрации муниципального образования город Краснодар от 14 августа 2023 года № 3731 «О подготовке проекта единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования город Краснодар» (далее - Постановление №3731).

Согласно вышеуказанному постановлению принято решение о подготовке проекта единого документа, утвержден состав комиссии по подготовке проекта единого документа согласно приложению, установлен порядок деятельности комиссии по подготовке единого документа в соответствии с решением городской Думы Краснодара от 21 июля 2016 г. № 20 п. 27 «О комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар» (далее – Комиссия).

Для выполнения работ для нужд департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар «Разработка единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования город Краснодар» 09 ноября 2023 года заключен муниципальный контракт № 30/2023 с ООО «Научно-Исследовательский Институт Перспективного Градостроительства». 

В соответствии с постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 08 октября 2024 года № 6315 «О назначении общественных обсуждений по проекту единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования город Краснодар» проводились общественные обсуждения по проекту единого документа посредством официального Интернет-портала администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара www.krd.ru с 19 октября 2024 года по 25 октября 2024 года.

Протоколы общественных обсуждений по проекту Единого документа, заключение о результатах таких общественных обсуждений являются обязательным приложением к проекту Единому документу, направляемому главой местной администрации городского округа в представительный орган местного самоуправления городского округа.

Предложения и замечания, касающиеся проекта единого документа, представлялись участниками общественных обсуждений посредством направления замечаний и предложений в письменной форме на официальный Интернет-портал администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара www.krd.ru, в адрес организатора общественных обсуждений на электронную почту str@krd.ru, либо путем почтового отправления, а также посредством записи в книге (журнале) учета посетителей экспозиций проекта, в дни проведения экспозиций.

В указанный период ФИО4 в отношении земельного участка с кадастровым номером ........ подано предложение/замечание в части сохранения зоны размещения коммунально-складских объектов IV-V класса опасности (КС-2).

Предложения и замечания, касающиеся проекта единого документа, включены в протокол общественных обсуждений, который после окончания общественных обсуждений направлен в Комиссию для рассмотрения и принятия соответствующего решения.

На заседании Комиссии рекомендовано отклонить данное предложение.

Вместе с тем, протокол общественных обсуждений направлен в адрес разработчика проекта единого документа для учета в работе в рамках процедуры общественных обсуждений по указанному проекту.

Заключение о результатах общественных обсуждений по проекту единого документа с аргументированными рекомендациями организатора общественных обсуждений (Комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар) о целесообразности или нецелесообразности учета внесенного предложения опубликовано 07 ноября 2024 года на официальном Интернет-портале администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара (https://golos.krd.ru/obschestvennye- obsuzhdeniya/discussionl 6102024_084015/). 

Проект единого документа подлежит согласованию с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления в случаях и порядке, которые предусмотрены статьей 25 ГрК РФ для согласования проекта генерального плана поселения, муниципального округа, городского округа, и в случаях, предусмотренных частями 8.1 и 8.4 статьи 31 ГрК РФ для согласования проекта правил землепользования и застройки.

Так, Министерством экономического развития РФ от 14 ноября 2024 года № 03701000-1сз/исх-33251 представлено Сводное заключение о несогласии с проектом единого документа.

В целях урегулирования разногласий, послуживших основанием для подготовки Министерством экономического развития РФ вышеуказанного Сводного заключения постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 18 ноября 2024 года № 7230 «О создании согласительной комиссии для урегулирования разногласий по проекту единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования город Краснодар» создана согласительная комиссия для урегулирования разногласий по проекту единого документа.

Проект единого документа откорректирован по замечаниям, изложенным в заключениях Министерства экономического развития РФ (от 14.11.2024 №03701000- 1сз/исх-33251), Министерства транспорта РФ (от 08.11.2024 №Д8/31433-ИС) и, согласно протоколу от 21 ноября 2024 года заседания согласительной комиссии для урегулирования разногласий по проекту единого документа, принято решение согласовать проект единого документа и направить главе муниципального образования город Краснодар.

Решением городской Думы Краснодара от 27 ноября 2024 года № 82 п. 4 «О едином документе территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования город Краснодар» утвержден единый документ территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования город Краснодар и в полном объеме (за исключением разделов ДСП и совершенно секретно) опубликован в официальном источнике опубликования нормативных правовых актов городской Думы Краснодара - на Интернет-портале администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара (https://krd.ru/dokumenty/dokumenty-gorodskoy-dumy/document-27112024180235/).

Административным ответчиком, в соответствии с требованиями части 9 статьи 213 КАС РФ представлена совокупность письменных доказательств в подтверждение соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия городской Думы Краснодара на принятие оспариваемого решения; форму и вид решения; процедуру принятия этого решения и введения его в действие, в том числе порядок опубликования, включая все стадии в соответствии с требованиями градостроительного законодательства (принятие Проекта, проведение публичных слушаний, согласование Проекта с различными органами, голосование и т.д.).

В соответствии с положениями статьи 47 Закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании.

Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание. В случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему в печатном издании могут не приводиться.

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается Уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан.

С учетом вышеприведенных правовых норм порядок опубликования оспариваемого нормативного правового акта, принятого городской Думой Краснодара, устанавливается Уставом соответствующего муниципального образования.

В соответствии со статьей 47 Закона № 131-ФЗ, статьей 73 Устава муниципального образования город Краснодар муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального обнародования.

Обнародование муниципального правового акта, в том числе соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, осуществляется путем его официального опубликования. 

Официальным опубликованием муниципального правового акта, в том числе соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в муниципальном образовании город Краснодар (в газете «Краснодарские известия» или в «Вестнике органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар») или первое размещение его полного текста в сетевом издании «Официальный Интернет-портал администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара» (доменное имя - www.krd.ru). 

Назначение и проведение общественных обсуждений по проекту оспариваемого нормативного правового акта не противоречило положениям действующего законодательства. Предусмотренная нормативными правовыми актами процедура проведения общественных обсуждений по вопросу о принятии единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования город Краснодар органом местного самоуправления соблюдена.

Учитывая вышеуказанные обстоятельства в их совокупности, суд приходит к выводу, что оспариваемый единый документ территориального планирования и градостроительного зонирования является нормативным правовым актом, изданным полномочным органом местного самоуправления, принятым с соблюдением процедуры принятия таких актов и опубликованным надлежащим образом в установленном законом порядке.

Проверяя доводы административного истца о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушении его прав и законных интересов, суд установил следующие обстоятельства.

Как усматривается из материалов дела, административный истец является собственником земельного участка с кадастровым номером ........, общей площадью ................ кв.м, категория земель: «земли сельскохозяйственного назначения», вид разрешенного использования: «для сельскохозяйственного использования», расположенного по адресу ............ что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости от 24 февраля 2025 года.

Решением городской Думы Краснодара от 27 ноября 2024 № 82 п. 4 «О едином документе территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования город Краснодар» земельный участок с кадастровым номером ........ отнесен к функциональной зоне сельскохозяйственного использования, территориальной зоне – СХУ1 (зона сельскохозяйственного использования в составе земель сельскохозяйственного назначения) за границами населенного пункта.

Согласно пункту 1 статьи 1 ГрК РФ градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе, городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий.

Статьей 2 ГрК РФ установлены принципы градостроительной деятельности, а именно: принципы обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

В соответствии с положениями статьи 28.1 ГрК РФ, единым документом территориального планирования и градостроительного зонирования поселения, муниципального округа, городского округа признается, соответственно, генеральный план поселения, генеральный план муниципального округа, генеральный план городского округа, в том числе подготовленные применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, муниципального округа, городского округа, частям населенного пункта, которые наряду с положением о территориальном планировании и картами, подлежащими включению в генеральный план в соответствии со статьей 23 ГрК РФ, содержат карты градостроительного зонирования, градостроительные регламенты в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, порядок применения карт градостроительного зонирования и градостроительных регламентов и внесения в них изменений, включающий в себя положения, предусмотренные частью 3 статьи 30 ГрК РФ.

Согласно частям 2 и 3 статьи 28.1 ГрК РФ обязательным приложением к единому документу являются сведения о границах населенных пунктов (в том числе границах образуемых населенных пунктов), входящих в состав соответственно поселения, муниципального округа, городского округа, подготавливаемые в соответствии с частью 5.1 статьи 23 настоящего Кодекса. 

Обязательным приложением к единому документу являются сведения о границах территориальных зон, подготавливаемые в соответствии с частью 6.1 статьи 30 настоящего Кодекса.

В силу положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план является документом долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон и отображения планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа. 

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьей 23 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В силу требований пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Территориальное планирование предполагает сочетание частных и публичных интересов и необходимость учета развития территорий при осуществлении градостроительной деятельности.

Установление функционального зонирования генеральным планом направлено на устойчивое развитие территории, соблюдение интересов жителей муниципального образования.

Кроме того, согласно части 4 статьи 9 ГрК РФ не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений (за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами) о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую в целях размещения объектов федерального значения в областях, указанных в части 1 статьи 10 кодекса, объектов регионального значения, объектов местного значения и о предоставлении земельных участков, предназначенных для размещения указанных объектов, если размещение указанных объектов не предусмотрено документами территориального планирования Российской Федерации в областях, указанных в части 1 статьи 10 кодекса, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, документами территориального планирования муниципальных образований, а также о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую для целей, не связанных с размещением объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципальных районов, при отсутствии генерального плана городского округа или поселения (схемы территориального планирования муниципального района в случае перевода земель или земельных участков, расположенных на межселенных территориях, из одной категории в другую).

Таким образом, установление соответствующих видов функционального зонирования генерального плана направлено на обеспечение возможности развития территории, а отсутствие обозначения указанных объектов местного значения приведет к невозможности впоследствии изъятия указанных участков для муниципальных нужд и обеспечения населения гарантируемыми законодательством благоприятными условиями проживания.

Согласно части 11 статьи 9 ГрК РФ генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет.

Единый документ, включающий в себя генеральный план (документы территориального планирования), как документ территориального планирования может не соответствовать фактическому использованию земельного участка, поскольку определяет стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития. 

Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять территориальные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку Единый документ несет функцию определения назначения территории, исходя из планов развития территории городского округа в целом, и не направлен на фиксацию существующего положения.

Из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать как права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, так и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами иных лиц.

Обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов муниципального образования, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

По информации департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар, согласно генеральному плану муниципального образования город Краснодар, утвержденному решением городской Думы Краснодара от 02 сентября 2020 года № 100 п. 1, земельный участок с кадастровым номером ........ расположен в коммунально-складской зоне.

Согласно Правилам землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года № 19 п. 6, в редакции решения городской Думы Краснодара от 29 мая 2023 года № 57 п. 4, испрашиваемый земельный участок расположен в зоне размещения коммунально-складских объектов IV-V класса опасности (КС-2). 

По итогам совещания, прошедшего 16 февраля 2021 года под председательством заместителя главы администрации (губернатора) Краснодарского края об определении мер, предлагаемых к ведению на территории Краснодарского края в целях противодействия (предупреждения и пресечения) застройки сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, обозначен вопрос о необходимости корректировки утвержденных правил землепользования и застройки, генеральных планов городских округов и поселений, в части установления в них приоритета сохранности сельскохозяйственных угодий, особо ценных и продуктивных земель сельскохозяйственного назначения, и недопущения их включения в границы населенных пунктов.

Во исполнение поручения губернатора Краснодарского края по вопросу защиты земель сельскохозяйственного назначения от застройки в рамках подготовки проекта единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования город Краснодар определены территории, подлежащие исключению земель сельскохозяйственного назначения из границ населенных пунктов муниципального образования город Краснодар.

Согласно решению Комиссии по изучению вопроса перевода земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков таких земель в земли населенных пунктов в границах муниципального образования город Краснодар Законодательного Собрания Краснодарского края седьмого созыва от 14 декабря 2022 года, решениям, принятыми на рабочем совещании под председательством заместителей губернатора Краснодарского по вопросу рассмотрения концепции единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования город Краснодар, состоявшемся 20 июня 2024 года, решениям, принятыми на рабочем совещании под председательством заместителей губернатора Краснодарского края ФИО6, ФИО7, ФИО8 по вопросу рассмотрения проекта единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования город Краснодар, состоявшемся 23 октября 2024 года; заключению о результатах общественных обсуждений по проекту единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования город Краснодар от 07 ноября 2024 года, единым документом территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования город Краснодар исключены из границ населенных пунктов 5001,04 га и включены в земли сельскохозяйственного назначения.

В силу требований пункта 2 статьи 7 ЗК РФ, земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Пунктом 1 статьи 77 ЗК РФ определено, что землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (п. 2 ст. 77 ЗК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 79 ЗК РФ, сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Земельный кодекс Российской Федерации закрепляет в качестве основных принципов земельного законодательства приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, деление земель по целевому назначению на категории, дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы (подпункты 2, 5, 8 и 10 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ).

В силу части 9 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться:

1) зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, пастбища, сенокосы, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими);

2) зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

В соответствии со статьей 17 Закона Краснодарского края № 532-КЗ земли сельскохозяйственного назначения используются исключительно в соответствии с целевым назначением для ведения сельскохозяйственного производства, создания агролесомелиоративных насаждений, агрофитомелиоративных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных целей, связанных с производством сельскохозяйственной продукции, а также для целей аквакультуры (рыбоводства). 

Суд также принимает во внимание, что согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 02 июля 2021 года № 400, одним из приоритетных направлений обеспечения национальной безопасности является обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования. Достижение целей обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования осуществляется путем реализации государственной политики, направленной на решение целого ряда задач, в том числе предотвращение деградации земель и снижения плодородия почв, рекультивация нарушенных земель, ликвидация накопленного вреда окружающей среде, экологическая реабилитация территорий. 

Законом Краснодарского края от 31 мая 2021 года № 4474-КЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Краснодарского края» установлено считать приоритетным недопустимость включения земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, относящихся к сельскохозяйственным угодьям в границы населенных пунктов в целях жилищного строительства. При установлении функциональных зон в составе проектов генеральных планов не допускается установление в отношении сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения функциональных зон, предусматривающих ведение гражданами садоводства для собственных нужд, а также строительство садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке. 

Основными целями государственной политики в области использования земель являются, в том числе рационализация землепользования, направленная на повышение полезного использования земельного фонда Российской Федерации.

В соответствии с пунктами «в», «д», «к» части 1 статьи 72, частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (постановление от 14.11.2019 г. №35-П) законодательные требования, предусматривающие использование земельных участков по их целевому назначению, будучи по своей природе определенным ограничением свободы владения, пользования и распоряжения имуществом, обусловлены, прежде всего, публичными интересами и особенностью земли как природного объекта и важнейшего компонента окружающей среды, подлежащего в этом качестве особой охране и нуждающегося в эффективном использовании, в том числе в общих интересах.

На основании статей 30, 36 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты, которые определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используются в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Одновременно часть 6 статьи 36 ГрК РФ устанавливает запрет на установление градостроительных регламентов для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, что исключает возможность их использования для застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков.

Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены.

Иной федеральный закон, регламентирующий использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, отсутствует, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель в другую категорию.

Наличие законодательных запретов на осуществление строительства на землях сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения не нарушает право собственности административного истца на указанный земельный участок, поскольку он вправе пользоваться и распоряжаться им в том объеме, который предусмотрен федеральным и краевым законодательством.

Невозможность осуществления строительства на землях, которые в силу действующего законодательства не предназначены для этого, не может являться основанием для удовлетворения требований административного истца.

Зонирование, оспариваемое административным истцом, соответствует текущим и перспективным планам использования территории для сельскохозяйственных целей, обеспечивающих продовольственную безопасность и устойчивое развитие муниципального образования город Краснодар. Изменения в зонировании, предложенные в Едином документе, обоснованы необходимостью защиты сельскохозяйственных угодий и соответствуют стратегическим целям муниципального и регионального развития.

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемый в части единый документ территориального планирования и градостроительного зонирования не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Вопреки доводам административного искового заявления, функциональное зонирование, установленное в отношении принадлежащего истцу земельного участка, в полной мере отвечает требованиям действующего законодательства. 

Кроме того, в соответствии с частью 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

В соответствии с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, действующее градостроительное законодательство не содержит требований, обязывающих органы государственной власти определять функциональные зоны в генеральном плане исключительно в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие в будущем (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам от 27 апреля 2017 года № 9-АПГ17-3).

Верховный Суд Российской Федерации в кассационном определении Судебной коллегии по административным делам от 05 февраля 2025 года N 18-КАД24-71-К4, вошедшем в «Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2025)», указал, что из анализа положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18, части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что генеральный план является документом территориального долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности посредством установления функциональных зон, для которых определены границы и функциональное назначение.

Генеральный план, являясь документом территориального планирования, определяет планы развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Статья 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации не содержит норм, предусматривающих при формировании функциональных зон требование отражать фактическое землепользование в границах указанных зон.

Градостроительное и земельное законодательство не предусматривает безусловного сохранения правового режима существующего землепользования для земельных участков, вид разрешенного использования которых не соответствует градостроительному регламенту. Согласование частных и публичных интересов обеспечивается положениями части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым имеется возможность эксплуатации таких земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования.

В силу требований части 1 статьи 62 КАС РФ лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, если иной порядок распределения обязанностей доказывания по административным делам не предусмотрен настоящим Кодексом.

Согласно пункту 2 части 2 указанной статьи административный истец обязан подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения.

Административным истцом не представлено надлежащих доказательств нарушения его прав и законных интересов оспариваемым нормативным правовым актом.

В силу части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При указанных обстоятельствах, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения административного искового заявления.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215, 217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

отказать в удовлетворении административного искового заявления ФИО4 к городской Думе Краснодара о признании не действующим в части единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования город Краснодар и приложения к нему (№ 1 - № 64), утвержденного решением городской Думы Краснодара от 27 ноября 2024 № 82 п. 4 «О едином документе территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования город Краснодар».

Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Краснодарский краевой суд в течение месяца со дня принятия его в окончательной форме.

Мотивированное решение суда составлено 1 августа 2025 года.

Судья Краснодарского краевого суда К.В. Лободенко