55RS0005-01-2019-001203-39

Дело № 2а-1214/2019

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

Резолютивная часть объявлена 27 мая 2019 года

Мотивированное решение составлено 03 июня 2019 года

Первомайский районный суд г. Омска в составе председательствующего судьи Еленской Ю.А. при секретаре судебного заседания Пелагеиной К.А., рассмотрев в открытом судебном заседании 27 мая 2019 года в городе Омске административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании незаконным решения Научно-методического совета по учебникам Министерства образования и науки Российской Федерации,

установил:

ФИО1 обратился в суд с административным иском о признании незаконным решения Научно-методического совета по учебникам Министерства образования и науки Российской Федерации.

Определением суда от ДД.ММ.ГГГГ приняты уточнения к административному иску (л.д. 90-91 том 1, л.д. 89 том 1 соответственно).

В обоснование административного иска указано, что ФИО1 является автором учебников «

<

данные изъяты>

Решением Научно-методического совета по учебникам Министерства образования и науки Российской Федерации названные учебники направлены на дополнительную экспертизу согласно приложениям 

<

данные изъяты> к протоколу заседания Научно-методического совета по учебникам ДД.ММ.ГГГГ (решения Научно-методического совета по учебникам Минобрнауки России).

Решением Научно-методического совета по учебникам от ДД.ММ.ГГГГ № 

<

данные изъяты> (протокол заседания Научно-методического совета по учебникам) не рекомендованы к включению в федеральный перечень учебников учебники, получившие отрицательное экспертное заключение, согласно приложению № в протоколу, в том числе учебники ФИО1 «

<

данные изъяты>

Административный истец считает, что решение Научно-методического совета по учебникам является незаконным, поскольку учебники не получили отрицательное экспертное заключение, в частности: в экспертном заключении по результатам дополнительной экспертизы учебника «

<

данные изъяты> отсутствуют п. 

<

данные изъяты> «Общий вывод» и подписи экспертов, что не позволяет сделать ввод о том, что экспертное заключение является отрицательным. Экспертное заключение по учебнику «

<

данные изъяты>» является положительным. Экспертное заключение по результатам дополнительной экспертизы учебника 

<

данные изъяты> отсутствует.

С учетом уточнения к административному иску ФИО1 просит признать незаконным решение Научно-методического совета по учебникам Министерства просвещения Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ № 

<

данные изъяты> в части не рекомендовать включать учебники по авторством ФИО1 «

<

данные изъяты>», 

<

данные изъяты> в федеральный перечень учебников.

Согласно возражениям административного ответчика представитель ФИО2 (л.д. 110-111, 112 том 1, л.д. 243-250 том 1) просила отказать в удовлетворении требований в полном объеме. Считает, что административным истцом не соблюден срок на обращение с административным иском об оспаривании решения Совета в части не рекомендовать включать учебники под авторством ФИО1: «

<

данные изъяты> Не доказано нарушение оспариваемым решением прав и законных интересов административного истца. Указала, что организации, осуществляющие образовательную деятельность, самостоятельны в определении списка учебников в соответствии с утвержденным перечнем учебников, рекомендованных к использованию в образовательном процессе, и вправе выбрать любой из учебников, включенных в перечень. Решение Совета принято в соответствии с п. 

<

данные изъяты> Порядка формирования федерального перечня учебников от ДД.ММ.ГГГГ №, поскольку не представлено экспертное заключение хотя бы на один учебник, принадлежащий к завершенной предметной линии учебников. По итогам дополнительной экспертизы учебники «

<

данные изъяты> входящие в две разные завершенные предметные линии получили отрицательное заключение от ДД.ММ.ГГГГ. 

Административный истец ФИО1 в судебном заседании требования поддержал. Указал, что оспариваемым решением нарушаются его права и законные интересы, в частности, ставится под сомнение его деловая репутация и многолетний опыт, научные труды. Не включение учебников в федеральный перечень учебников лишает ФИО1 дополнительного дохода от публикаций его трудов, и проведения курсов. Считает, что срок на обращение в суд с административным иском им соблюден, поскольку решение Совета было опубликовано на официальном сайте Министерства просвещения РФ ДД.ММ.ГГГГ. Считает также, что административным ответчиком не подтверждены полномочия на принятие оспариваемого решения. В частности, указывает, что состав членов комиссии утвержден приказом от ДД.ММ.ГГГГ, а оспариваемое решение принято Советом ДД.ММ.ГГГГ. При этом приказ Минпросвещения «О научно-методическом совете по учебникам» от ДД.ММ.ГГГГ № не был официально опубликован, следовательно, не является нормативно-правовым актом, подтверждающим полномочия органа на приятия соответствующих решений. Пояснил, что его учебники были включены последний раз в федеральный перечень учебников на 

<

данные изъяты> годы. ДД.ММ.ГГГГ Научно - методический совет отказал во включении его учебников в федеральный перечень учебников, как поступивших за пределами установленного срока, ДД.ММ.ГГГГ они повторно переданы ответчику, который направил их на дополнительную экспертизу. С решением ответчика не согласен, считает, что порядок проведения заседания Совета был нарушен, поскольку Совет не мог рассмотреть за короткий промежуток времени поступившие на рассмотрение 

<

данные изъяты> учебников, решение принято не по каждому учебнику, электронная версия учебников на рассмотрение Совету не предоставлялась, а на странице с адресом 

<

данные изъяты> в информационно-телекоммуникационной сети Интернет результаты дополнительной экспертизы представлены не в полном объеме. В то же время тот факт, что заседание Совета состоялось ДД.ММ.ГГГГ, не отрицал. Утверждает, что при проведении экспертизы допущены грубые нарушения, в частности – усматривается конфликт интересов 

<

данные изъяты>», поскольку 

<

данные изъяты> является автором учебников, издаваемых ОАО «

<

данные изъяты> Сама дополнительная педагогическая экспертиза не соответствует п. 

<

данные изъяты> и форме экспертизы, утвержденным приказом Минобрнауки России от ДД.ММ.ГГГГ №, не обоснованы причины проведения именно педагогической дополнительной экспертизы. Кроме того, государственное задание на 

<

данные изъяты> года было принято ДД.ММ.ГГГГ, и ДД.ММ.ГГГГ экспертиза не могла быть проведена, поскольку бюджет Минобрнауки России согласно этому заданию предусматривал иные цели.

Представитель ответчика ФИО2 просила прекратить производство по делу, поскольку решение Совета обжалованию не подлежит по правилам ст. 218 КАС РФ. По существу заявленных требований требования не признала ввиду их необоснованности. Пояснила, что права истца оспариваемым решением не затрагиваются, поскольку заявителем являлся не он, а издательство 

<

данные изъяты> Советом не принималось решение об отказе во включении учебников под авторством ФИО1 в федеральный перечень учебников, поскольку протоколом было лишь рекомендовано не включать учебники в федеральный перечень учебников не учебники, которые получили отрицательное заключение по результатам дополнительной экспертизы. Заседание Совета состоялось, члены Совета участвовали в заедании, им были предоставлены материалы об отрицательном заключении экспертизы, по результатам рассмотрения которых вынесено соответствующее решение в виде протокола. Полномочия Совета на принятие соответствующих решений подтверждаются приказом Минпросвещения «

<

данные изъяты> от ДД.ММ.ГГГГ №, который не подлежит официальному опубликованию. Учебники «

<

данные изъяты> на дополнительную экспертизу не направлялись, поскольку согласно Порядку формирования федерального перечня учебников № для не включения всей предметной линии учебников в федеральный перечень достаточно отрицательного заключения по одному из учебников, принадлежащих к завершенной предметной линии учебников, обеспечивающей преемственность изучения учебного предмета. Относительно доводов административного истца о вынесенном ФАС России в отношении Минпросвещения России предупреждения, пояснила, что предупреждение не может являться доказательством незаконности действий Минпросвещения России, поскольку касается действий, в которых выявлены лишь признаки нарушения антимонопольного законодательства, а не факт совершения правонарушения. Предупреждение вынесено без исследования запрошенных ФАС Росси документов. Ответ на предупреждение ФАС России будет подготовлен уже после рассмотрения настоящего административного дела согласно срокам, предоставленным ФАС России.

Заинтересованное лицо федеральное государственное бюджетное учреждение «Российская академия образования» в суд своего представителя не направило, будучи надлежащим образом извещенным о времени и месте проведения судебного заседания, ходатайствовало о рассмотрении дела в его отсутствие. Представитель заинтересованного лица ФИО3 (л.д. 3 том 3, л.д. 23 том 4) представил суду отзыв (л.д. 245-248 том 2, л.д. 17 том 4), в котором указал, что считает доводы административного истца необоснованными. Экспертное заключение учебников «

<

данные изъяты>» подготовлены и оформлены в установленном порядке по форме, утвержденной приказом Минобрнауки России от ДД.ММ.ГГГГ №. Учебники «

<

данные изъяты> на экспертизу не предоставлялись. Эксперты, проводившие экспертизы, имели соответствующие полномочия по проведению дополнительной экспертизы, требования к которым предусмотрены п. 

<

данные изъяты> Порядка формирования федерального перечня учебников. Договор на проведение педагогической экспертизы учебников между Министерством просвещения Российской Федерации и ФГБУ «Российская академия образования» не заключался. Дополнительная экспертиза проведена на основании п. 

<

данные изъяты> протокола Научно-методического совета от ДД.ММ.ГГГГ 

<

данные изъяты>

Заслушав стороны, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 КАС РФ граждане могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно ст. 226 КАС РФ если иное не предусмотрено названным Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, в том числе, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление, соблюдены ли сроки обращения в суд, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

В соответствии с ч. 1 ст. 219 КАС РФ если названным Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Согласно ч. 3 ст. 92 КАС РФ течение процессуального срока, исчисляемого годами, месяцами или днями, начинается на следующий день после даты или наступления события, которыми определено его начало.

По смыслу положений ч. ч. 1, 2 ст. 95, ч. 7 ст. 219 КАС РФ лицам, пропустившим установленный названным Кодексом процессуальный срок по причинам, признанным судом уважительными, пропущенный срок может быть восстановлен по заявлению о восстановлении пропущенного процессуального срока, поданного в суд, в котором надлежало совершить процессуальное действие.

По правилам ч. 5 ст. 219 КАС РФ пропуск установленного срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии административного искового заявления к производству суда. 

В силу ч. 8 ст. 219 КАС РФ пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного (в том числе по уважительной причине) срока обращения в суд является основанием для отказа в удовлетворении административного иска.

Установление в законе сроков для обращения в суд с административным исковым заявлением, а также момента начала их исчисления относится к дискреционным полномочиям федерального законодателя, обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность публичных правоотношений, на что обращено внимание в Определении Конституционного Суда РФ от ДД.ММ.ГГГГ №-О.

Поскольку протокол заседания научно-методического совета по учебникам был размещен на официальном сайте Министрества просвещения Российской Федерации ДД.ММ.ГГГГ (л.д. 20 том 1), а сам ФИО1 не являлся заявителем материалов о включении учебников под его авторством в федеральный перечень учебников, которому направляется принятое Советом решение, датой ознакомления ФИО4 с оспариваемым решением, которое, по его мнению, нарушает его права и законные интересы, следует считать ДД.ММ.ГГГГ.

Применительно к положениям ст. 219 КАС РФ срок на обращение в суд с административным иском на оспаривание решения Совета ФИО1 соблюден.

Довод представителя административного ответчика о том, что ФИО1 не соблюден срок на обращение с административным иском об оспаривании решения Совета в части не рекомендовать включать учебники под авторством ФИО1: «

<

данные изъяты>», во внимание, как состоятельные не принимаются.

По правилам положений, предусмотренных ст. 46 КАС РФ, административный истец вправе уточнить требования административного иска в ходе разбирательства дела в разумные сроки.

Решение Научно-методического совета по учебникам принято по всем учебникам под авторством ФИО1, а именно: «

<

данные изъяты>

Следовательно, уточнение административным истцом требований административного иска в рамках одного оспариваемого решения выполнено с соблюдением положений ст. 219 КАС РФ.

В силу ч. 4 ст. 18 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» от ДД.ММ.ГГГГ № 273-ФЗ (далее по тексту – Федеральный закон об образовании) организации, осуществляющие образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам начального общего, основного общего, среднего общего образования, для использования при реализации указанных образовательных программ выбирают, в том числе, учебники из числа входящих в федеральный перечень учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования.

В соответствии с ч. 7 ст. 18 Федерального закона об образовании порядок формирования федерального перечня учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, в том числе критерии и порядок проведения экспертизы, форма экспертного заключения, а также основания и порядок исключения учебников из указанного федерального перечня утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.

Приказом от ДД.ММ.ГГГГ № Министерством образования и науки Российской Федерации утвержден Порядок формирования федерального перечня учебников (далее по тексту – Порядок, Порядок формирования федерального перечня учебников), рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего, общего образования, который определяет структуру федерального перечня учебников; основания и порядок включения учебников в федеральный перечень учебников; критерии и порядок проведения экспертизы учебников; форму экспертного заключения; основания и порядок исключения учебников из федерального перечня учебников.

Согласно п. 3 Порядка в федеральный перечень учебников включаются учебники, в том числе специальные учебники, рекомендованные Научно-методическим советом по учебникам, создаваемым Министерством образования и науки Российской Федерации, на основании положительных экспертных заключений по результатам научной (научной историко-культурной – для учебников истории России), педагогической, общественной, этнокультурной и региональной экспертиз и отвечающие следующим требованиям:

а) принадлежащие к завершенной предметной линии учебников, представляющей собой совокупность учебников, обеспечивающей преемственность изучения учебного предмета или предметной области на соответствующем уровне общего образования, построенной на единой методической и дидактической основе, отвечающей единым психолого-педагогическим подходам, использующей общую структуру изложения материала и имеющей единое художественно-эстетическое оформление (за исключением специальных учебников);

б) представленные в печатной форме, полученной печатанием или тиснением, полиграфически самостоятельно оформленные, и электронной форме, соответствующей по структуре и содержанию печатной форме учебника, содержащей адаптированный под электронный формат иллюстрационный материал, мультимедийные элементы и интерактивные ссылки, расширяющие и дополняющие содержание учебника;

в) имеющие методическое пособие для учителя, содержащее материалы по методике преподавания, изучения учебного предмета (его раздела, части) или воспитания, а также пример рабочей программы по учебному предмету;

г) имеющие инструкцию по установке, настройке и использованию электронной формы учебника.

Объектом экспертизы является учебное издание, содержащее систематическое изложение учебного предмета (его раздела, части), соответствующее федеральному государственному образовательному стандарту соответствующего уровня общего образования или федеральному государственному образовательному стандарту образования обучающихся с ограниченными возможностями здоровья и соответствующее примерной образовательной программе соответствующего уровня общего образования и (или) примерной адаптированной образовательной программе (п. 4 Порядка).

В целях формирования эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти Указом Президента «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от ДД.ММ.ГГГГ №, вступившим в силу ДД.ММ.ГГГГ, Министерство образования и науки Российской Федерации было преобразовано в Министерство просвещения Российской Федерации и Министерство науки и высшего образования Российской Федерации. 

Приказом Минпросвещения России от ДД.ММ.ГГГГ № утверждено Положение о Научно-методическом совете по учебникам, согласно п. 1 которого Научно-методический совет по учебникам является постоянно действующим совещательным органом, созданным Министерством просвещения Российской Федерации в целях повышения качества учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, и учебных пособий, которые допускаются к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования.

Основными задачами Совета являются, в том числе: анализ материалов, поступивших в Министерство, для исключения учебника из федерального перечня учебников; подготовка решений в форме рекомендаций по исключению учебников из федерального перечня учебников; подготовка предложений и рекомендаций по вопросам повышения качества учебников и учебных пособий, совершенствования содержания учебников и учебных пособий, проведения экспертизы учебников и учебных пособий, организации информационно-методического сопровождения экспертизы учебников и учебных пособий. Состав Совета утверждается приказом Министерства (п. п. 3, 5 Положения о Научно-методическом совете по учебникам).

Порядок формирования федерального перечня учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, определяет структуру федерального перечня учебников; основания и порядок включения учебников в федеральный перечень учебников; критерии и порядок проведения экспертизы учебников; форму экспертного заключения; основания и порядок исключения учебников из федерального перечня учебников (п. 1 Порядка).

По правилам положений п. 3 Порядка в федеральный перечень учебников включаются учебники, в том числе специальные учебники, рекомендованные Научно-методическим советом по учебникам, создаваемым Министерством образования и науки Российской Федерации, на основании положительных экспертных заключений по результатам научной (научной историко-культурной - для учебников истории России), педагогической, общественной, этнокультурной и региональной экспертиз и, в том числе, принадлежащие к завершенной предметной линии учебников, представляющей собой совокупность учебников, обеспечивающей преемственность изучения учебного предмета или предметной области на соответствующем уровне общего образования, построенной на единой методической и дидактической основе, отвечающей единым психолого-педагогическим подходам, использующей общую структуру изложения материала и имеющей единое художественно-эстетическое оформление (за исключением специальных учебников). 

Пунктом 20 Порядка регламентировано, что для включения в федеральный перечень учебников заказчик экспертизы ежегодно в период с 10 сентября по 10 ноября направляет в Министерство образования и науки Российской Федерации следующие материалы: заявление о включении учебника в федеральный перечень учебников; учебник, соответствующий требованиям, указанным в пункте 3 Порядка; методическое пособие для учителя; инструкцию по установке, настройке и использованию электронной формы учебника; положительные экспертные заключения по результатам научной (научной историко-культурной - для учебников истории России), педагогической, общественной, этнокультурной и региональной экспертиз, выданные не ранее чем за 3 года до подачи заявления о включении учебника в федеральный перечень учебников

В силу п. 22 Порядка на основании представленных материалов Совет принимает одно из следующих решений: рекомендовать включить учебник в федеральный перечень учебников; не рекомендовать включать учебник в федеральный перечень учебников; направить учебник на дополнительную или повторную экспертизу.

В соответствии с п. 12 Порядка формирования федерального перечня учебников дополнительная экспертиза проводится той же экспертной организацией или другой экспертной организацией при возникновении вопросов в отношении выводов и (или) обоснования выводов экспертной организации. 

В пункте 23 Порядка приведены основания, по которым Совет принимает решение не рекомендовать включать учебник в федеральный перечень учебников: материалы поступили в Минобрнауки России после 10 ноября; не представлено экспертное заключение хотя бы на один учебник, принадлежащий к завершенной предметной линии учебников (за исключением специальных учебников); установлены факты, подтверждающие нарушение процедуры прохождения экспертизы учебника, в том числе конфликт интересов между экспертом и заказчиком экспертизы учебника; представлен неполный комплект материалов.

Решения Совета оформляются протоколами, которые направляются в Минобрнауки России в течение 10 рабочих дней после заседания Совета. Минобрнауки России включает учебники в федеральный перечень учебников путем издания соответствующего приказа (п. п. 24, 25 Порядка формирования федерального перечня учебников).

Таким образом, формирование федерального перечня учебников осуществляется Минпросвещением России по рекомендации его постоянно действующего органа – Совета.

Из материалов дела следует, ДД.ММ.ГГГГ издательство 

<

данные изъяты>» направило в Минобрнауки России материалы, в том числе по учебникам 

<

данные изъяты> под авторством ФИО1 для рассмотрения вопроса о включении их в федеральный перечень учебников (л.д. 7-12 том 1, л.д. 31-36 том 2).

Среди материалов представлены экспертные заключения по результатам проведения научной, общественной, педагогической экспертизы учебного издания «

<

данные изъяты> под авторством ФИО1 (л.д. 37-40 том 2, л.д. 41-47 том 2, л.д. 48-53 том 2; л.д. 55-61 том 2, л.д. 64-66 том 2, л.д. 68-73 том 2; л.д. 75-77 том 2, л.д. 79-84 том 2, л.д. 86-91 том 2; л.д. 93-95 том 2, л.д. 97-102 том 2, л.д. 104-109 том 2; л.д. 111-113 том 2, л.д. 115-121 том 2, л.д. 123-128 том 2). 

ДД.ММ.ГГГГ на заседании Научно-методического совета по учебникам Минобрнауки России принято решение 

<

данные изъяты> (п. 1.1), согласно которому в соответствии с п. 22 Порядка формирования федерального перечня учебников учебники, перечисленные в приложении 1-6, направлены на дополнительную экспертизу (л.л. 15-16 том 1, л.д. 30 – оборот л.д. 30 том 2, л.д. 47-4 том 3). 

В приложениях № №, 

<

данные изъяты> к протоколу заседания Научно-методического совета по учебникам Минобрнауки России 

<

данные изъяты> перечислены, в том числе: учебники издательства 

<

данные изъяты> под авторством ФИО1 (л.д. 81, 103 том 3).

Судебным разбирательством установлено и подтверждается материалами дела, что федеральное государственное бюджетное учреждение «Российская академия образования» определено Минобрнауки России организацией для проведения дополнительной экспертизы учебников в соответствии с п. 1.1 протокола 

<

данные изъяты> (п. 1.2 протокола Научно-методического совета по учебникам Минобрнауки России 

<

данные изъяты>).

Согласно подп. «д» п. 14 устава федерального государственного бюджетного учреждения «Российская академия образования», утвержденного постановлением Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ № и размещенного для всеобщего доступа в информационно-правовой системе Консультант Плюс, академия осуществляет проводит педагогическую экспертизу, экспертизу педагогических инноваций.

В соответствии с п. 2.2 протокола заседания Научно-методического совета по учебникам от ДД.ММ.ГГГГ № 

<

данные изъяты> по итогам рассмотрения дополнительной экспертизы учебников, проведенной в соответствии с протоколом заседания Научно-методического совета по учебникам Министерства образования и науки Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ 

<

данные изъяты>, не рекомендованы ко включению в федеральный перечень учебников учебники согласно приложению № к протоколу, получившие отрицательное экспертное заключение (л.д. 130-131 том 2).

Согласно выписке из приложения № протокола заседания Научно-методического совета по учебникам от ДД.ММ.ГГГГ 

<

данные изъяты> учебники издательства ООО 

<

данные изъяты>» под авторством ФИО1 

<

данные изъяты> получили отрицательное заключение (л.д. 261 том 3).

Приказом Минпросвещения России «О федеральном перечне учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования» от ДД.ММ.ГГГГ № на основании протокола заседания Научно-методического совета по учебникам от ДД.ММ.ГГГГ 

<

данные изъяты> пр в федеральный перечень учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, приказано включить учебники согласно приложению к названному приказу (л.д. 4-7, 8-14 том 2). Признан не подлежащим применению приказ Министерства образования и науки Российской Федерации «Об утверждении федерального перечня учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования» от ДД.ММ.ГГГГ № в общеобразовательных учреждениях на 

<

данные изъяты> учебный год.

В указанном перечне учебники под авторством ФИО1 не приведены. Приказ с приложением перечня учебников, рекомендованных ко включению в федеральный перечень учебников, размещены для всеобщего доступа в информационно-правовой системе «Консультант Плюс».

Ссылаясь на незаконность принятого Научно-методическим советом по учебникам решения от ДД.ММ.ГГГГ 

<

данные изъяты>, ФИО1 считает, что оснований для принятия Научно-методическим советом принятого ДД.ММ.ГГГГ решения 

<

данные изъяты> не было, поскольку результаты дополнительной экспертизы не оформлены в установленном нормативно-правовыми актами порядке.

Между тем не представление экспертного заключения хотя бы на один учебник, принадлежащий к завершенной предметной линии учебников (за исключением специальных учебников) является самостоятельным основанием для принятия Советом решения не рекомендовать включать учебник в федеральный перечень учебников (п. 23 Порядка). 

По правилам п. 18 Порядка экспертное заключение должно содержать один из следующих выводов: учебник рекомендован к включению в федеральный перечень учебников (положительное экспертное заключение); учебник не рекомендован к включению в федеральный перечень учебников.

В материалы дела представлены экспертные заключения по результатам дополнительных экспертиз учебника 

<

данные изъяты> (л.д. 230-237 том 2), принадлежащего к предметной линии 

<

данные изъяты> принадлежащего к предметной линии «

<

данные изъяты> (л.д. 244-251 том 2) с экспертными оценками в пунктах 

<

данные изъяты> «Общий вывод» не рекомендовать учебные издания к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования и (или) адаптированных образовательных программ.

Экспертные заключения выполнены по форме экспертного заключения по результатам проведения педагогической экспертизы учебного издания согласно приложению № Порядка.

Решением 

<

данные изъяты> суда 

<

адрес> от ДД.ММ.ГГГГ, вступившим в законную силу ДД.ММ.ГГГГ, установлено, что по информации Департамента государственной политики в сфере общего образования Минобрнауки России в ходе рассмотрения учебников ФИО1 и иных материалов членами Совета выявлены многочисленные фактические ошибки, несоответствие содержания учебников психофизиологическим особенностям детей, для которых такие учебники предназначены, которые при наличии положительных экспертных заключений свидетельствуют не только о некачественной подготовке учебников, но и о неудовлетворительном уровне экспертной работы в отношении учебников. Для подтверждения или опровержения мнения членов Совета относительно качества учебников было принято решение о направлении их на дополнительную экспертизу (л. 213-232 том 1 дела №а

<

данные изъяты>

Каждое из заключений выполнено тремя экспертами - кандидатом физико-математических наук 

<

данные изъяты> учителями физики высшей категории 

<

данные изъяты> и учителем физики первой категории 

<

данные изъяты> (л.д. 17 том 4) к экспертизам даны пояснения по результатам педагогических экспертиз. Экспертизы подписаны всеми тремя экспертами (236-237 том 3 и л.д. 250-251 том 3).

Пунктом 15 Порядка прямо предусмотрено, что к каждой экспертизе учебника привлекаются не менее трех экспертов, специалистов, обладающих специальными знаниями для проведения экспертизы учебников.

Из указанных положений следует, что эксперт должен обладать специальными знаниями в той области, к которой относится представленный на экспертизу учебник, а не просто иметь педагогическое образование в какой-либо области.

Вместе с тем в силу п. 5 Порядка научная, педагогическая, общественная, этнокультурная и региональная экспертизы учебника проводятся по инициативе правообладателя (автор учебника или физическое лицо либо юридическое лицо, которому переданы авторские права). Положительные экспертные заключения по результатам проведения данных экспертиз представляются правообладателем в качестве материалов при подаче заявлений о включении учебников в федеральный перечень (п. 20 Порядка формирования федерального перечня учебников).

В соответствии с п. 12 Порядка дополнительная экспертиза - проводится той же экспертной организацией или другой экспертной организацией при возникновении вопросов в отношении выводов и (или) обоснования выводов экспертной организации. В силу п. 22 Порядка решение о направлении учебников на дополнительную экспертизу принимается Советом уже по результатам рассмотрения поступивших материалов от заявителей.

Таким образом, дополнительная экспертиза и иные виды экспертиз являются разными видами экспертиз, которые проводятся по инициативе разных лиц и на разных этапах процедуры включения учебников в федеральный перечень учебников.

Учитывая изложенное, в рассматриваемом случае дополнительная экспертиза была проведена педагогическая в связи с возникновением вопросов в отношении выводов и (или) обоснования выводов экспертной организации в части, отвечающей за обучение и воспитание детей. 

Необходимость указания в протоколе заседания Совета на какую именно дополнительную экспертизу были направлены учебники, не предусмотрена Порядком формирования федерального перечня учебников. Данный вывод позволяет сделать анализ положений п. п. 12, 20, 22 Порядка.

Так, в силу п. 20 Порядка для включения в федеральный перечень учебников заказчик экспертизы в обязательном порядке должен представить положительные экспертные заключения по результатам научной, педагогической, общественной экспертиз, выданные не ранее чем за 3 года до подачи заявления о включении учебника в федеральный перечень учебников.

Согласно п. 22 Порядка на основании представленных материалов Совет принимает одно из следующих решений: 1) рекомендовать включить учебник в федеральный перечень учебников; 2) не рекомендовать включать учебник в федеральный перечень учебников; 3) направить учебник на дополнительную или повторную экспертизу.

В случае представления заявителями полного комплекта документов, в том числе положительных экспертных заключений, но при возникновении вопросов в отношении выводов и (или) обоснования выводов экспертной организации на основании решения Совета проводится дополнительная экспертиза, при наличии противоречий в выводах экспертной организации - проводится повторная экспертиза (п. 12 Порядка формирования федерального перечня учебников).

Таким образом, из указанных положений Порядка не следует, что Совет, принимая решение о направлении учебников на дополнительную или повторную экспертизу, должен указать в своем решении основания, по которым такие учебники направляют на дополнительную экспертизу.

При этом довод административного истца об отсутствии в экспертных заключениях сведений об исследовании учебников в электронной форме, не свидетельствует об ущербности таких экспертных заключений, поскольку из приведенных выше обстоятельств следует, перед экспертами этот вопрос не ставился, а из экспертных заключений дополнительной экспертизы усматривается, что в электронной форме учебники экспертам не предоставлялись.

Полномочия экспертов, проводивших в рассматриваемом случае дополнительную экспертизу, соответствуют требованиям, установленным п. 15 Порядка, поскольку каждый из них обладает специальными знаниям в области физики, что следует из ответа федерального государственного бюджетного учреждения «Российская академия образования» (л.д. 17 том 4), представленного в материалы дела по запросу суда.

Более того, согласно п. п. 5, 36, 37 Порядка проведения аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, утвержденного приказом Минобрнауки России от ДД.ММ.ГГГГ №, квалификационные категории педагогических работников устанавливаются на основе повышения результатов профессиональной деятельности и стабильных положительных результатов освоения обучающимися образовательных программ. Аттестация педагогических работников в целях подтверждения соответствия педагогических работников занимаемым ими должностям проводится один раз в пять лет на основе оценки их профессиональной деятельности аттестационными комиссиями, самостоятельно формируемыми организациями.

Таким образом, кандидат физико-математических наук 

<

данные изъяты> учитель физики высшей категории 

<

данные изъяты>. и учитель физики первой категории 

<

данные изъяты> действительно обладают достаточными специальными знаниям в области физики для выполнения экспертиз в порядке п. 12 Порядка формирования федерального перечня учебников.

Довод административного истца о том, что эксперты, проводившие дополнительную экспертизу, не являются сертифицированными экспертами, не свидетельствует о незаконности принятия Советом дополнительной экспертизы в качестве основания для принятия оспариваемого решения, учитывая положения п. п. 15, 12 Порядка, предусматривающего форму экспертного заключения и специальный порядок проведения дополнительной экспертизы учебников.

Учитывая изложенное, ссылка ФИО1 на требования к экспертам Российской академии образования, утвержденные приказом РАО от ДД.ММ.ГГГГ № (л.д. 192, 193 том 2), и регламент проведения педагогической экспертизы учебных изданий, утвержденный приказом РАО от ДД.ММ.ГГГГ № (л.д. 195-199 том 2), также не принимаются судом во внимание, как состоятельные. При этом регламент проведения педагогической экспертизы учебных изданий утвержден приказом РАО от ДД.ММ.ГГГГ № в соответствии с приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ №.

Результаты дополнительной экспертизы, как основание для принятия Научно-методическим советом соответствующего решения, были предоставлены членам Совета для ознакомления в Минобрнауки России по адресу: 

<

данные изъяты> и путем их размещения на странице с адресом 

<

данные изъяты> в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, что следует из письма Департамента государственной политики в сфере общего образования от ДД.ММ.ГГГГ №, адресованного членам Научно-методического совета по учебникам Минобрнауки России. Замечания и предложения было предложено направить в Департамент по адресу электронной почты (л.д. 22 том 1, л.д. 132 том 2). 

Ссылки административного истца на то, что результаты дополнительной экспертизы представлены в сети Интернет не в полном объеме, поскольку вывод п. 

<

данные изъяты> экспертизы учебника 

<

данные изъяты>» отсутствует, не влияют на законность принятого Советом решения. С результатами дополнительной экспертизы членам Совета можно было ознакомиться несколькими способами и представить свои замечания при их наличии Департаменту. При этом ссылка 

<

данные изъяты> не позволяет в судебном заседании проверить утверждения ФИО1, поскольку на момент рассмотрения дела открыть ее не представилось возможным, а в судебном заседании ДД.ММ.ГГГГ представитель административного ответчика ФИО2 не смогла пояснить имеется ли доступ к ссылке в настоящее время.

Не может быть признан состоятельным и довод административного истца о том, что дополнительная экспертиза проведена федеральным государственным бюджетным учреждением «Российская академия образования» без надлежащего финансирования ее Минобрнауки России и в отсутствие соответствующего договора на ее проведение.

Проверка целевого расходования бюджетных средств Министерством просвещения Российской Федерации или федеральным государственным бюджетным учреждением «Российская академия образования» не входит в предмет доказывания по настоящему делу и не является обстоятельством, влияющим на существо рассматриваемого спора. Вместе с тем суд отмечает, что вопреки доводам административного истца денежные средства на проведение экспертизы учебников в 

<

данные изъяты> были выделены в порядке формирования государственного задания на 

<

данные изъяты>, что усматривается из распоряжения Минобрнауки от ДД.ММ.ГГГГ 

<

данные изъяты> (л.д. 10-11 том 3) и приложения к нему (л.д. 12-13 том 3). В соответствии с п. 1.3 протокола заседания Научно-методического совета по учебникам от ДД.ММ.ГГГГ 

<

данные изъяты> принято решение провести РАО в рамках государственного задания на 

<

данные изъяты> дополнительную экспертизу учебников в соответствии с п. 1.1 протокола (л.д. 47-48 том 3).

Выражая несогласие с основание принятия Советом оспариваемого решения, ФИО1 ссылается также на конфликт интересов между экспертом 

<

данные изъяты> которой было поручено выполнение дополнительной экспертизы, и издательством 

<

данные изъяты>», поскольку научные труды под авторством 

<

данные изъяты> публикуются издательством 

<

данные изъяты>

По правилам п. 23 Порядка формирования федерального перечня учебников Совет принимает решение не рекомендовать включать учебник в федеральный перечень учебников в том числе, в случае, если установлены факты, подтверждающие нарушение процедуры прохождения экспертизы учебника, в том числе конфликт интересов между экспертом и заказчиком экспертизы учебника.

При этом под заказчиком согласно п. 5 Порядка формирования федерального перечня учебников понимается автор учебника или физическое лицо либо юридическое лицо, которому переданы авторские права. 

Заказчиком экспертиз учебников под авторством ФИО1 

<

данные изъяты> является издательство 

<

данные изъяты>», который предоставлял в Минобрнауки России (Департаменту государственной политики в сфере общего образования Министерства образования и науки Российской Федерации) материалы по перечисленным учебникам для рассмотрения вопроса о включении их в федеральный перечень учебников (л.д. 7-12 том 1). 

Советом не выявлены факты, подтверждающие нарушение процедуры прохождения дополнительной экспертизы учебника, в том числе конфликт интересов между экспертом 

<

данные изъяты>. и заказчиком первой экспертизы учебников – издательством 

<

данные изъяты>», вынесено оспариваемое решение от ДД.ММ.ГГГГ 

<

данные изъяты> (протокол заседания Научно-методического совета по учебникам).

Более того, оснований для утверждения о бесспорном конфликте интересов материалы дела не содержат.

Научные труды экспертов могут публиковаться различными издательствами.

При этом предметом деятельности и задачами федерального государственного бюджетного учреждения «Российская академия образования» согласно подп. «ж» п. 13 ее устава, утвержденного постановлением Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ №, размещенного в информационно-правовой системе Консультант Плюс, являются, в том числе взаимодействие с Российской академией наук, другими государственными академиями наук, научными обществами, творческими союзами и другими организациями, участвующими в проведении научных исследований.

В иной части процедуры прохождения экспертизы учебника, кроме той, что предусмотрена п. 23 Порядка формирования федерального перечня учебников, Минпросвещения России ответственности не несет, на что обращено внимание ФИО1 в письме Департамента государственной политики в сфере общего образования от ДД.ММ.ГГГГ 

<

данные изъяты> (л.д. 44-45 том 3).

Полномочия Научно-методического совета по учебникам Минпросвещения России на принятие оспариваемого решения от ДД.ММ.ГГГГ 

<

данные изъяты>, на отсутствие которых ссылается административный истец, подтверждаются материалами дела. 

Как указано выше приказом Минпросвещения России от ДД.ММ.ГГГГ №, утверждено Положение о Научно-методическом совете по учебникам, согласно п. 1 которого Научно-методический совет по учебникам является постоянно действующим совещательным органом, созданным Министерством просвещения Российской Федерации в целях повышения качества учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, и учебных пособий, которые допускаются к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования.

Основными задачами Совета являются, в том числе: анализ материалов, поступивших в Министерство, для исключения учебника из федерального перечня учебников; подготовка решений в форме рекомендаций по исключению учебников из федерального перечня учебников; подготовка предложений и рекомендаций по вопросам повышения качества учебников и учебных пособий, совершенствования содержания учебников и учебных пособий, проведения экспертизы учебников и учебных пособий, организации информационно-методического сопровождения экспертизы учебников и учебных пособий. Состав Совета утверждается приказом Министерства (п. п. 3, 5 Положения о Научно-методическом совете по учебникам).

Таким образом, решение Научно-методическим советом по учебникам принято в рамках наделенного его на это приказом Минпросвещения России от ДД.ММ.ГГГГ № публичных полномочий. Подписано уполномоченными на это лицами – председателем Совета и ответственным секретарем в соответствии с п. п. 5, 7 Положения о Научно-методическом совете по учебникам.

В частности, согласно п. 7 Положения о Научно-методическом совете по учебникам решения Совета принимаются открытым голосованием. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от числа лиц, входящих в состав Совета, присутствующих на заседании. При равенстве голосов принятым считается решение, за которое проголосовал председательствующий на заседании Совета. Принимаемые Советом решения оформляются протоколом, который подписывает председатель или его заместитель, председательствующий на заседании.

Подписи же иных лиц в протоколах заседания Совета, в том числе, всех членов Совета, принимавших участие в принятии решения, не требуются, вопреки утверждениям административного истца. При этом состав Научно-Методического совета по учебникам, утвержденный в приложении № приказа от ДД.ММ.ГГГГ №, не приводится согласно ст. 7 Федерального закона «О персональных данных» от ДД.ММ.ГГГГ № 152-ФЗ (л.д. 17-18 том 2).

Довод административного истца о принятии решения Научно-методическим советом по учебникам без фактического исследования представленных на рассмотрение материалов по каждому из учебников о нарушении порядка принятия решения в части не рекомендовать включать учебники в федеральный перечень учебников согласно приложению № к протоколу от ДД.ММ.ГГГГ № 

<

данные изъяты> не свидетельствует.

Перечисление учебников при их большом количестве в соответствующем приложении не запрещено Порядком формирования федерального перечня учебников. Кроме того, Департаментом государственной политики в сфере общего образования уже ФИО1 о большом объеме приложений, в том числе к протоколу от ДД.ММ.ГГГГ 

<

данные изъяты>

Довод представителя административного ответчика ФИО2 об отсутствии у Совета публичных полномочий на принятие решений, подлежащих оспариваю, подлежит отклонению, как не соответствующий положениям ч. 1 ст. 218 КАС РФ и нормам права, приведенным выше. Следовательно, производство по делу по основаниям, предусмотренным ст. 194 КАС РФ, прекращению не подлежит, а соответствующее ходатайство является необоснованным.

При этом суд не соглашается и с доводами административного истца о том, что Положение о Научно-методическом совете не подлежит применению вследствие нарушения установленного порядка его регистрации и опубликования.

Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Пунктом 8 Указа Президента Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ № установлено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

В соответствии с п. 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ № государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Согласно п. 12 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, разработанных и утвержденных приказом Минюста России от ДД.ММ.ГГГГ № во исполнение пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ №, государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

а) содержащие правовые нормы, затрагивающие: гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации; механизм реализации прав, свобод и обязанностей;

б) устанавливающие правовой статус организаций - типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции;

в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт.

При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из указанных выше признаков, так и несколькими. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия (постоянно действующие, временные (принятые на определенный срок), в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Из содержания приказа Минпросвещения России «О Научно-методическом совете по учебникам» от ДД.ММ.ГГГГ № и утвержденного им в качестве приложения № Положения о Совете, видно, что они изданы в целях выполнения Советом анализа материалов, поступивших в Министерство, для включения учебника в федеральный перечень учебников, рекомендуемых к использованию, организации работы по обеспечению надлежащего повышения качества учебников, то есть носят организационно-распорядительный характер. Следовательно, приказ от ДД.ММ.ГГГГ 

<

данные изъяты> не является актом, содержащим новые правовые нормы, затрагивающие гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации, гарантии их осуществления и механизм их реализации, не устанавливает правовой статус организаций, не имеет межведомственный характер.

Следовательно, необходимость государственной регистрации приказа в Минюсте России и официального опубликования в порядке, предусмотренном Указом №, отсутствует.

На эти же обстоятельства обращено внимание ФИО1 Департаментом государственной политики в сфере оценки качества общего образования в письме от ДД.ММ.ГГГГ №-

<

данные изъяты> (л.д. 17-18 том 2). В данном письме указано, что приказ является локальным нормативным актом, не затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также не устанавливает правовой статус организаций, который в соответствии с п. 25 приказа Министерства юстиции Российской Федерации «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от ДД.ММ.ГГГГ №, не подлежит официальному опубликованию.

Таким образом, порядок принятия оспариваемого решения, основания для принятия оспариваемого решения и полномочия органа на принятие оспариваемого решения подтверждаются материалами дела.

Применительно к положениям ч. 2 ст. 227 КАС РФ основанием для удовлетворения заявления о признании незаконным решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, является наличие совокупности двух необходимых условий: несоответствие оспариваемого решения, действия (бездействия) нормативному правовому акту и нарушение прав, свобод и законных интересов заявителя.

Такая совокупность в данном случае отсутствует.

Учитывая изложенное, решение Научно-Методическим советом вынесено в соответствии с законом, оснований для его отмены и возложении обязанности на административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, не имеется.

Основания для удовлетворения административного иска отсутствуют.

Руководствуясь ст. ст. 175-180, 226, 227 КАС РФ, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 о признании незаконным решения Научно-методического совета по учебникам Министерства образования Российской Федерации отказать.

Решение суда может быть обжаловано в Омский областной суд через Первомайский районный суд 

<

адрес> в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

мотивированное решение составлено 03.06.2019, решение суда не вступило в законную силу