Дело № 3а-74/2025 (3а-978/2024)

УИД 36OS0000-01-2024-000916-96

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

город Воронеж 17 февраля 2025 года

Воронежский областной суд в составе:

председательствующего судьи Удоденко Г.В., 

при секретаре судебного заседания Чемисовой А.С.,

с участием:

административного истца ФИО1,

представителя административных истцов по доверенностям ФИО2,

представителя административного ответчика - Воронежской городской Думы по доверенности ФИО3,

представителя заинтересованного лица - администрации городского округа город Воронеж по доверенности ФИО4,

прокурора Бескакотова А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО5, ФИО1 к Воронежской городской Думе об оспаривании нормативного правового акта в части, 

установил:

решением Воронежской городской Думы от 20 апреля 2022 года № 466-V утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж (далее также - Правила землепользования и застройки).

Административные истцы ФИО5, ФИО1 обратились с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения просят признать недействующими Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж в части положений пункта 1 статьи 23 Правил, устанавливающих архитектурно-строительные требования для вспомогательных строений. 

В обоснование административного иска указано, что ФИО5 на праве собственности принадлежит земельный участок № категория: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: индивидуальное жилищное строительство, расположенный по адресу: 

<

адрес>; ФИО1 на праве собственности принадлежит земельный участок №, категория: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: отдельно стоящие индивидуальные жилые дома на одну, две семьи, коттеджи, расположенный по адресу: 

<

адрес>, 

<

адрес>.

Согласно положениям пункта 1 статьи 23 Правил землепользования и застройки, устанавливающих архитектурно-строительные требования для вспомогательных строений в границах территориальной зоны ЖИ-130 (зона индивидуальной жилой застройки), высота вспомогательных строений не должна превышать 4 метра, этажность – 1 этаж.

Полагают, что Правила землепользования и застройки в части указанных архитектурно-строительных требований для вспомогательных строений подлежат признанию недействующими, поскольку противоречат положениям пункта 3 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации №703 от 4 мая 2023 года «Об утверждении критериев отнесения строений и сооружений к строениям и сооружениям вспомогательного использования», устанавливающим, что высота вспомогательных строений не должна превышать 20 метров, этажность – 3 этажа. 

Считают, что обладают правом на обращение в суд с данным административным иском, поскольку оспариваемым нормативным правовым актом нарушаются их права и законные интересы как собственников земельных участков и потенциальных участников градостроительных отношений. 

Протокольными определениями суда к участию в деле в качестве заинтересованных лиц на стороне административного ответчика привлечены администрация городского округа город Воронеж, управление главного архитектора администрации городского округа город Воронеж.

В судебном заседании административный истец ФИО1, представитель административных истцов по доверенностям ФИО2 заявленные требования поддержали по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении, дополнительно представленных письменных пояснениях. 

Представитель административного ответчика - Воронежской городской Думы по доверенности ФИО3, представитель заинтересованного лица - администрации городского округа город Воронеж по доверенности ФИО4 возражали против удовлетворения административного иска; позиция административного ответчика - Воронежской городской Думы представлена в материалы дела в письменном виде.

Представитель заинтересованного лица - управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж в судебное заседание не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежаще, об отложении судебного заседания не ходатайствовал.

При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьей 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд рассмотрел административное дело в отсутствие представителя заинтересованного лица - управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж.

Выслушав административного истца ФИО1, представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, суд приходит к следующему.

Частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что к подлежащим обязательному выяснению при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта обстоятельствам, относятся соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, наличие нарушений прав административного истца, соблюдение требований, устанавливающих форму и вид нормативного акта, полномочия, процедуру их принятия, введения в действие, опубликования и вступления в силу.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие данный порядок, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктом 1 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки относится к полномочиям представительного органа местного самоуправления городских округов.

В соответствии с частью 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, за исключением предусмотренных данным Кодексом случаев.

Законом Воронежской области от 31 октября 2005 года № 66-ОЗ муниципальное образование город Воронеж наделено статусом городского округа.

В соответствии со статьями 1, 12, 28, 29, 55, 56 Устава городского округа город Воронеж, принятого постановлением Воронежской городской Думы от 27 октября 2004 года № 150-I, город Воронеж является административным центром Воронежской области и самостоятельным муниципальным образованием - городской округ город Воронеж.

Представительным органом местного самоуправления городского округа г. Воронеж является Воронежская городская Дума. 

К полномочиям Воронежской городской Думы относится, в том числе утверждение правил землепользования и застройки городского округа.

Нормативные правовые акты принимаются Воронежской городской Думой в форме решений.

Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки городского округа определен статьей 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 5 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного зонирования применительно ко всем территориям поселения, муниципального округа, городского округа или межселенной территории либо к различным частям территорий поселения, муниципального округа или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения, муниципального округа или городского округа), порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ.

Согласно частям 6, 7 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки (далее - комиссия), которая может выступать организатором общественных обсуждений или публичных слушаний при их проведении.

Глава местной администрации не позднее чем по истечении десяти дней с даты принятия решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещение указанного сообщения на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети «Интернет».

Постановлением администрации городского округа горд Воронеж от 23 июля 2020 года №657 «О подготовке Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж и о внесении изменений в постановление администрации городского округа город Воронеж от 17 сентября 2018 года №591» (опубликовано в газете «Берег» №52 от 28 июля 2020 года) принято решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки, а также утвержден состав и порядок деятельности Комиссии по подготовке проекта Генерального плана городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы и проекта Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж.

Согласно частям 11, 13 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта.

Продолжительность общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не более одного месяца со дня опубликования такого проекта. 

В соответствии с постановлением главы городского округа город Воронеж от 1 октября 2021 года №155 «О проведении общественных обсуждений по проекту Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж» (опубликовано в газете «Берег» №71 от 5 октября 2021 года), постановлением главы городского округа город Воронеж от 1 декабря 2021 года №199 «О внесении изменений в постановление главы городского округа город Воронеж от 1 октября 2021 года №155» (опубликовано в газете «Берег» №86 от 3 декабря 2021 года) в период с 5 октября 2021 года по 28 декабря 2021 года состоялись общественные обсуждения по проекту Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж.

Поступившие в рамках общественных обсуждений от участников общественных обсуждений предложения и замечания к проекту Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж рассмотрены на заседании комиссии по землепользованию и застройки городского округа город Воронеж, по результатам которого принято заключение о результатах общественных обсуждений от 24 декабря 2021 года (опубликовано в газете «Берег» №93 от 28 декабря 2021 года и №1 от 11 января 2022 года).

После доработки проекта Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж с учетом изложенных в заключении от 24 декабря 2021 года рекомендаций комиссии по землепользованию и застройки городского округа город Воронеж по предложениям и замечаниям участников общественных обсуждений, признанных целесообразными, указанный проект представлен главе городского округа город Воронеж для принятия решения о его направлении в Воронежскую городскую Думу или об отклонении проекта Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления. 

Во исполнение части 16 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации главой городского округа город Воронеж принято постановление от 11 апреля 2022 года №53 «О направлении проекта Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж в Воронежскую городскую Думу».

Решением Воронежской городской Думы от 20 апреля 2022 года № 466-V утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж, которое опубликовано в газете «Берег» от 29 апреля 2022 года №31, от 6 мая 2022 года № 32, от 13 мая 2022 года №33, от 17 мая 2022 года №34. 

С учетом приведенных правовых норм, а также части 3 стать 55, частями 4, 5 статьи 56, пункта 10 части 4 статьи 55 Устава городского округа город Воронеж, суд приходит к выводу, что Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции. Оспариваемый нормативный правовой акт издан в установленной форме, надлежащим образом доведен до всеобщего сведения, процедура его принятия соблюдена, и по этим основаниям не оспаривается.

Из материалов административного дела следует, что административному истцу ФИО5 на праве собственности принадлежит земельный участок №, категория: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: индивидуальное жилищное строительство, расположенный по адресу: 

<

адрес>; административному истцу ФИО1 на праве собственности принадлежит земельный участок №, категория: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: отдельно стоящие индивидуальные жилые дома на одну, две семьи, коттеджи, расположенный по адресу: 

<

адрес>, земельный участок 43а. 

Из классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного приказом Росреестра от 10 ноября 2020 года № П/0412, следует, что виду разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства» (код 2.1) соответствует размещение жилого дома (отдельно стоящего здания количеством надземных этажей не более чем три, высотой не более двадцати метров, которое состоит из комнат и помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании, не предназначенного для раздела на самостоятельные объекты недвижимости); выращивание сельскохозяйственных культур; размещение гаражей для собственных нужд и хозяйственных построек.

Обращаясь в суд с административным иском и обосновывая свой правовой интерес, административные истцы указали, что целевое назначение и разрешенное использование принадлежащих им на праве собственности упомянутых выше земельных участков позволяет осуществить на них строительство объектов вспомогательного использования с учетом положений пункта 3 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 14 июля 2022 года № 350-ФЗ), Постановления Правительства Российской Федерации №703 от 4 мая 2023 года «Об утверждении критериев отнесения строений и сооружений к строениям и сооружениям вспомогательного использования», устанавливающим, что высота вспомогательных строений не должна превышать 20 метров, этажность – 3 этажа. Между тем, установленные в части 1 статьи 23 Правил землепользования и застройки архитектурно-строительные требования для вспомогательных строений индивидуальной жилой застройки, предусматривающие их этажность – 1 этаж, высоту, не превышающую 4 метров, вступая в противоречие с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, создают существенные препятствия к осуществлению административными истцами их прав и реализации законных интересов.

Субъектами градостроительных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица (часть 1 статьи 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации защита гражданских прав осуществляется, в том числе, путем признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

Учитывая изложенное, административные истцы являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, на основании части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вправе обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Проверяя соответствие Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж в оспариваемой части положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Как следует из пунктов 6, 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования. Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

В силу пункта 2 части 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Как следует из материалов дела, высота и этажность вспомогательных строений индивидуальной жилой застройки (высота, не превышающая 4 метра, этажность – 1 этаж) закреплены в части 1 статьи 23 Правил землепользования и застройки в разделе архитектурно-строительные требования.

В соответствии с пунктом 3 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 14 июля 2022 года № 350-ФЗ) выдача разрешения на строительство не требуется в случае строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования, критерии отнесения к которым устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Критерии отнесения строений и сооружений к строениям и сооружениям вспомогательного использования утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2023 года №703.

Так, к числу строений, на возведение которых не требуется получение разрешения на строительство, относятся строение или сооружение, которые располагаются на земельном участке, предоставленном для индивидуального жилищного строительства, либо для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок), либо для блокированной жилой застройки, либо для ведения гражданами садоводства для собственных нужд, в том числе является сараем, баней, теплицей, навесом, погребом, колодцем или другой хозяйственной постройкой (в том числе временной), сооружением, предназначенными для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, соответствующих виду разрешенного использования земельного участка, на котором постройка, сооружение созданы (создаются), при этом количество надземных этажей строения или сооружения не превышает 3-х этажей и его высота не превышает 20 метров.

В силу пункта 2 части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации предельное количество этажей или предельная высота зданий, строений, сооружений относящиеся в соответствии с частью 1 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации к предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, должны быть отражены в градостроительном регламенте.

В соответствии с частью 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты.

Под градостроительными регламентами понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и др. (пункт 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из буквального толкования приведенных норм следует, что градостроительное законодательство, руководствуясь принципом обеспечения комфортных и благоприятных условий проживания, комплексного учета потребностей населения и развития территорий, а также согласования государственных, общественных и частных интересов, наделяет органы местного самоуправления полномочиями по определению высотности и этажности строений и сооружений, в том числе вспомогательного использования. При этом законодатель муниципального уровня не должен выходит за пределы ограничений, установленных федеральным законом.

Суд полагает, что в рассматриваемом случае установленные Правилами землепользования и застройки для вспомогательных строений индивидуальной жилой застройки высота, не превышающая 4 метров, и этажность - 1 этаж входят в предельные критерии высотности и этажности, предусмотренные федеральным градостроительным законодательством для строений и сооружений вспомогательного использования. При этом введенный Постановлением Правительства Российской Федерации №703 от 4 мая 2023 года критерий высотности и этажности для строений и сооружений вспомогательного использования не содержит императивного указания для муниципальных законодателей при установлении архитектурно-строительных требований руководствоваться исключительно указанными параметрами, так как из буквального толкования следует, что он сформулирован не как точное число, исчисляемое в конкретной величине, а как диапазон величин: «высота, не превышающая двадцати метров», «количество надземных этажей, не превышающих 3 этажа».

Следует также указать, что на момент принятия оспариваемых Правил в градостроительном законодательстве отсутствовало закрепленное понятие «объект вспомогательного использования», как и критерии отнесения тех или иных строений и сооружений к их числу, подлежащие применению муниципальным законодателем при установлении градостроительных регламентов. В связи с чем, как было пояснено представителем административного ответчика, в целях поддержания единообразного размещения объектов вспомогательного использования в индивидуально-жилом секторе г. Воронежа, а также архитектурно-строительного стиля города муниципальным органом учтены архитектурно-строительные требования для вспомогательных строений индивидуальной жилой застройки, установленные ранее действующими Правилами землепользования и застройки городского округа город Воронеж от 25 декабря 2009 года № 384-II.

При таком положении, суд не может согласиться с утверждением административных истцов о противоречии оспариваемого положения Правил землепользования и застройки требованиям пункта 3 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации №703. 

Как верно указано представителем административного ответчика, орган местного самоуправления, определяя Правилами землепользования и застройки оспариваемые архитектурно-строительные требования для вспомогательных строений, реализовал свою дискрецию по вопросу определения градостроительного регламента для зоны индивидуальной жилой застройки. При этом определение именно такой высотности и этажности вспомогательных строений не являлось произвольным, применено с учетом анализа градостроительной ситуации, а также с учетом положительного опыта применения ранее действующих градостроительных требований. 

Вопреки доводам административных истцов, подобные критерии для вспомогательных строений индивидуальной жилой застройки, установленные органом местного самоуправления в оспариваемых Правилах, не могут расцениваться в качестве нарушающих права и законные интересы, поскольку административные истцы не лишены возможности использования принадлежащих им земельных участков с учетом требований статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Тот факт, что на земельном участке принадлежащем ФИО5 возведено вспомогательное строение, в отношении которого на основании решения Железнодорожного районного суда г. Воронежа от 26 марта 2019 года он обязан произвести работы по реконструкции, в связи с несоответствием высоты вспомогательного строения архитектурно-строительным требованиям, установленным ранее действующими Правилами землепользования и застройки от 25 декабря 2009 года № 384-II, вывод суда об отсутствии нарушений прав не опровергает, имеет опосредованное отношение к заявленному спору, поскольку данный вопрос находится в плоскости индивидуальных правоотношений по соблюдению градостроительных регламентов собственником земельного участка.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Принимая во внимание, что Правила землепользования и застройки приняты Воронежской городской Думой в пределах предоставленной ей компетенции с соблюдением порядка принятия и введения в действие, в оспариваемой части не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административных истцов, суд полагает административный иск не подлежащим удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 - 180, 215 - 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административных исковых требований ФИО5, ФИО1 о признании недействующими Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденные решением Воронежской городской Думы от 20 апреля 2022 года № 466-V, в части установленных архитектурно-строительных требований для вспомогательных строений индивидуальной жилой застройки, предусматривающие высоту, не превышающую 4 метров, этажность - 1 этаж – отказать.

Решение суда может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме через суд, вынесший решение. 

Председательствующий Г.В. Удоденко 

Мотивированное решение составлено 26 февраля 2025 года.