№12-80/2020

Р Е Ш Е Н И Е

10 ноября 2020 года пос.Ува УР

Судья Увинского районного суда Удмуртской Республики Лобанов Е.В., рассмотрев жалобу главы муниципального образования «Увинский район» ГВА на постановление о наложении штрафа по делу об административном правонарушении №018/04/14.32-936/2019 от 30.06.2020 года, вынесенное заместителем руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике,

У С Т А Н О В И Л:

Постановлением заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике от 30.06.2020 года глава муниципального образования «Увинский район» ГВА привлечен к административной ответственности по части 7 статьи 14.32 КоАП РФ и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 20000 рублей.

ГВА обратился в Увинский районный суд Удмуртской Республики с жалобой на вышеуказанное постановление, которое он просит отменить, производство по делу прекратить ввиду отсутствия состава и события административного правонарушения. Свою жалобу ГВА мотивировал следующим.

Выделение земельных участков ООО «Престиж» было осуществлено в силу прямого указания закона, во исполнение статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации и распоряжения Главы Удмуртской Республики от 29.06.2018 года №225-РГ «О предоставлении земельных участков обществу с ограниченной ответственностью «Престиж» для реализации инвестиционных проектов». В п. Ува продолжительное время остро стоит проблема устройства детей в дошкольные учреждения. В очереди на получение места в детском саду по состоянию на 25.09.20.18 года в п. Ува состояло 539 детей, по состоянию на 26.09.2019 года – 347 детей. В рамках решения вопроса местного значения в сфере образования на основании решения Совета депутатов муниципального образования «Увинский район» от 30.11.2018 года №201 «О разрешении приобретения объектов недвижимого имущества в муниципальную собственности» Администрацией Увинского района были приобретены в муниципальную собственность у ООО «Престиж» в соответствии с пунктом 31 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе 2 объекта недвижимого имущества «Ясли сад» на 80 мест в п. Ува. В действиях Администрации нарушения по закупке у единственного поставщика отсутствуют ввиду применения подобного способа закупки в связи с поздним доведением субсидий и недостаточностью сроков проведения конкурентных процедур. Заключение муниципального контракта до подписания соглашения о предоставлении субсидии муниципальному образованию повлекло бы нарушение норм как бюджетного, так и Закона о контрактной системе.

Таким образом, вменяемое правонарушение, выразившееся в заключении и участии в ограничивающем конкуренцию соглашении Министерством образования и науки УР, Министерством строительства, ЖКХ и энергетики УР, Министерством экономики УР, КУ УР «УКС Правительства УР» и ООО «Престиж», направленном на преднамеренный уход от проведения конкурентных процедур определения строительной организации путем реализации схемы по включению в Реестр инвестиционных проектов Удмуртской Республики инвестиционных проектов по строительству дошкольных образовательных организаций для дальнейшего предоставления земельных участков инвесторам без торгов, ГВА не допускал, доказательств тому обжалуемое постановление и материалы дела не содержат. Умысла на совершение административного правонарушения не было. 

В судебном заседании защитник главы муниципального образования «Увинский район» ГВА – ПВА жалобу поддержала в полном объеме, сославшись на содержащиеся в ней доводы, дополнительно пояснила, что решение о признании Администрации муниципального образования «Увинский район» нарушившей статью 16 Федерального закона от 26.07.2006 года №135-ФЗ «О защите конкуренции» принято Удмуртским УФАС 11.10.2019 года, следовательно, на момент рассмотрения судом жалобы срок давности привлечения к административной ответственности истек.

В судебном заседании представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике МНС возражала против удовлетворения жалобы, мотивируя свои возражения тем, что обжалуемое постановление вынесено в пределах сроков давности привлечения к административной ответственности и при наличии оснований для его вынесения, отраженных в обжалуемом постановлении, что подтверждается принятыми в последующем решениями арбитражных судов. 

Изучив материалы дела, прихожу к следующим выводам.

Согласно части 7 статьи 14.32 КоАП РФ заключение федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органом или организацией либо государственным внебюджетным фондом недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения либо осуществление указанными органами или организациями недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет.

Объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного частью 7 статьи 14.32 КоАП РФ, образуют признанные недопустимыми в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации действия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также действия иных органов или организаций, осуществляющих функции указанных органов, государственных внебюджетных фондов.

Как следует из обжалуемого постановления, основанием для привлечения главы муниципального образования «Увинский район» ГВА к административной ответственности по части 7 статьи 14.32 КоАП РФ послужило решение, вынесенное Удмуртским УФАС России 11.10.2019 года по делу №018/01/16-36/2019, которым Администрация муниципального образования «Увинский район» признана нарушившей статью 16 Закона «О защите конкуренции, что выразилось в заключении и участии в ограничивающем конкуренцию соглашении, направленном на преднамеренный уход от проведения конкурентных процедур определения строительной организации путем реализации схемы по включению в Реестр инвестиционных проектов Удмуртской Республики инвестиционных проектов по строительству зданий дошкольных образовательных организаций в целях дальнейшего предоставления земельных участков инвесторам без торгов и выкупа построенных ими зданий муниципалитетом без торгов, что привело, а также могло привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции. 

Административное правонарушение совершено при следующих обстоятельствах.

Государственной программой Российской Федерации «Развитие образования», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.12.2017 №1642», предусмотрено выделение средств из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на финансовое обеспечение мероприятий по созданию в субъектах Российской Федерации дополнительных мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования.

Письмом от 25.01.2018 №ВП-189/18 «О представлении информации» Министерство образования и науки Российской Федерации запросило у Министерства образования и науки Удмуртской Республики информацию в срок до 01.02.2018 о позиции субъекта РФ об участии в реализации мероприятий по созданию в субъектах Российской Федерации дополнительных мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет в образовательных организациях, реализующих программы дошкольного образования, осуществляемых за счет средств федерального бюджета с учетом потребности софинансирования из средств бюджета Российской Федерации (местного бюджета) по определенному уровню.

Письмом от 01.02.2018 №01/01-31/0667 Министерство образования и науки Удмуртской Республики направило согласие Удмуртской Республики на участие в реализации мероприятий, представив информацию о создании 900 дополнительных мест путем строительства зданий (пристройки к зданию дошкольных образовательных организаций). 

Письмом от 07.02.2018 №ВП-297/18 «О представлении информации» Министерство образования и науки Российской Федерации просило в срок до 09.02.2018 направить актуализированную информацию в соответствии с доработанными Правилами предоставления средств федерального бюджета об участии субъекта РФ в реализации мероприятий по созданию в субъектах Российской Федерации дополнительных мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, за счет средств иных межбюджетных трансфертов.

Письмом от 12.02.2018 №01/01-31/0987 Министерство образования и науки Удмуртской Республики направило актуализированную информацию о создании 1580 дополнительных мест путем строительства зданий (пристройки к зданию). 

Письмом от 07.03.2018 №ВП-666/18 «О представлении информации», направленным в Министерство образования и науки Удмуртской Республики, Министерство образования и науки Российской Федерации обратило внимание на условия предоставления иного межбюджетного трансферта, установленные Постановлением Правительства РФ от 22.02.2018 № 187 «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации «Развитие образования».

В указанном письме Министерство образования и науки Российской Федерации также указало, что предоставление иных межбюджетных трансфертов осуществляется на основании соглашения о предоставлении иного межбюджетного трансферта, заключаемого между Минобрнауки России и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с типовой формой соглашения, утвержденной Минфином России, и просило поручить соответствующим органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществить необходимую работу для обеспечения своевременного заключения соглашения о предоставлении иного межбюджетного трансферта из федерального бюджета бюджету Удмуртской Республики на финансовое обеспечение мероприятий по созданию в субъектах Российской Федерации дополнительных мест для детей в возрасте от двух месяцев до трех лет в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования (далее – Соглашение). 

22.03.2018 письмом № 01/01-31/2029 Министерство образования и науки Удмуртской Республики направило уточненный перечень объектов, планируемых к строительству, в рамках реализации мероприятий. 

15.05.2018 письмом №01/01-33/3679 Министерство образования и науки Удмуртской Республики направило в адрес ФГБУ «Дирекция «Школа-2025» отчет об исполнении условий представления иного межбюджетного трансферта: наличии в Удмуртской Республики утвержденной региональной программы, включающей в себя в том числе одно или нескольких мероприятий, предусмотренных пунктом 2 Правил, в целях финансового обеспечения которых предоставляются иные межбюджетные трансферты; наличие в бюджете Удмуртской Республики бюджетных ассигнований на исполнение расходного обязательства субъекта Российской Федерации, связанного с реализацией региональной программы в части мероприятий по созданию дополнительных мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет, софинансирование которого осуществляется из федерального бюджета, в объеме необходимом для его исполнения, включающем размер планируемого к предоставлению из федерального бюджета иного межбюджетного трансферта.

28.05.2018 между Министерством образования и науки Российской Федерации и Правительством Удмуртской Республики заключено Соглашение о предоставлении иного межбюджетного трансферта из федерального бюджета бюджету Удмуртской Республики на финансовое обеспечение мероприятий по созданию в субъектах Российской Федерации дополнительных мест для детей в возрасте от двух месяцев до трех лет в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования № 074-17-201-042 (далее – Соглашение). Срок окончания реализации соглашения – 2019 год. 

В соответствии с приложением 14 к государственной программе Удмуртской Республики в редакции постановления Правительства УР от 25.07.2018 № 301, в него включены 18 детских садов на 80 мест, в том числе 2 в Увинском районе, в отношении которых указан механизм создания мест – приобретение (выкуп).

Приложение № 14 включено в государственную программу «Перечень объектов, планируемых к строительству в целях реализации мероприятий по созданию дополнительных мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования» постановлением Правительства УР от 07.05.2018 № 166.

С учетом изложенного, строительство зданий дошкольных образовательных организаций в целях создания дополнительных мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет являлось муниципальной нуждой.

Источниками финансирования создания в Удмуртской Республике дополнительных мест для детей в возрасте от двух месяцев до трех лет в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования являются иные межбюджетные трансферты федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение мероприятий по созданию в субъектах Российской Федерации дополнительных мест для детей в возрасте от двух месяцев до трех лет в образовательных организациях, реализующих программы дошкольного образования и средства бюджета Удмуртской Республики. Конкретные суммы иного межбюджетного трансферта и объем средств бюджета Удмуртской Республики определены Соглашением.

В соответствии с постановлением Правительства Удмуртской Республики от 20.02.2018 №44 «О распределении субсидий из бюджета Удмуртской Республики бюджетам муниципальных образований в Удмуртской Республике на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности на 2018 год и распределении субсидий из бюджета Удмуртской Республики бюджетам муниципальных образований в Удмуртской Республике на софинансирование капитального ремонта объектов капитального строительства муниципальной собственности на 2018 год» (далее - постановление Правительства УР № 44) (в редакции постановления Правительства Удмуртской Республики от 28.09.2018 № 412) осуществлено распределение субсидий из бюджета Удмуртской Республики бюджетам муниципальных образований в Удмуртской Республике, в том числе бюджету муниципального образования «Увинский район», на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности на 2018 год за счет средств, предусмотренных Законом Удмуртской Республики «О бюджете Удмуртской Республики на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов», Министерству строительства, жилищно- коммунального хозяйства и энергетики Удмуртской Республики на реализацию Адресной инвестиционной программы Удмуртской Республики на 2018 год по целевой статье 0460800000 «Создание условий для оказания государственных услуг, выполнения работ организациями образования» (в части направления расходов по коду R1590 «Расходы по созданию в субъектах Российской Федерации дополнительных мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования») подраздела 0701 «Дошкольное образование» раздела 0700 «Образование».

На основании Адресной инвестиционной программы Министерством строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Удмуртской Республики, являющимся главным распорядителем средств бюджета Удмуртской Республики, предусмотренных на осуществление расходов по созданию в субъектах Российской Федерации дополнительных мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, с муниципальными образованиями, в том числе с муниципальным образованием «Увинский район», в декабре 2018 года заключены соглашения о предоставлении субсидий из бюджета Удмуртской Республики бюджету муниципального образования на финансовое обеспечение мероприятий по созданию дополнительных мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования на 2018 год (далее — соглашения о предоставлении субсидий).

В рамках исполнения соглашений о предоставлении субсидий муниципальные образования Удмуртской Республики, в том числе муниципальное образование «Увинский район», приняли обязательства по выполнению условий предоставления субсидий. Исполнение указанных обязательств осуществляется муниципальными образованиями самостоятельно, равно как и заключение в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ № «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе) муниципальных контрактов, направленных на исполнение условий соглашений о предоставлении субсидий.

06.12.2018 письмом № 01/01-31/9505 Министерство образования и науки Удмуртской Республики просило Министерство финансов Удмуртской Республики открыть федеральные средства на декабрь 2018 года Минстрою УР в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в рамках Соглашения с Министерством просвещения Российской Федерации.

В соответствии с платежными поручениями от 21.12.2018, 24.12.2018, 25.12.2018, 26.12.2018, 27.12.2018, Министерство просвещения Российской Федерации перечислило Министерству образования и науки Удмуртской Республики иные межбюджетные трансферты в сумме 632121 тыс. рублей.

В 2018 году в Реестр инвестиционных проектов Удмуртской Республики Министерством экономики Удмуртской Республики были включены инвестиционные проекты по строительству зданий дошкольных образовательных организация для детей от двух месяцев до трех лет в Удмуртской Республике, которые в конце 2018 года были выкуплены у инвесторов муниципальными образованиями Удмуртской Республики по выделенной Министерством строительства, ЖКХ и энергетики Удмуртской Республики субсидии, полученной в рамках государственной программы: «Развитие образования».

В Министерство экономики Удмуртской Республики 10.04.2018 поступило заявление ООО «Престиж» от 09.04.2018 о включении инвестиционного проекта в Реестр инвестиционных проектов Удмуртской Республики. Инвестиционный проект: «Строительство ясли-сада на 80 мест по адресу: ***

Согласно паспорту инвестиционного проекта, срок его реализации – 2018 года.

Министерством образования и науки Удмуртской Республики (исх. № 01/01-31/3127 от 23.04.2018) и Администрацией МО «Увинский район» (исх. № 0152/01-20 от 18.04.2018) даны положительные заключения о возможности и целесообразности реализации инвестиционного проекта.

Приказом Министерства экономики Удмуртской Республики от 26.04.2018 № 116 инвестиционный проект ООО «Престиж» включен в Реестр инвестиционных проектов Удмуртской Республики с присвоением статуса приоритетный инвестиционный проект Удмуртской Республики и реестрового номера № 18-18-10.

В соответствии с распоряжением временно исполняющего обязанности Главы Удмуртской Республики СЯВ от 29.06.2018 №225-РГ ООО «Престиж» предоставлен в аренду без торгов земельный участок с кадастровым номером *** по адресу: ***, для реализации инвестиционного проекта. ООО «Престиж» предложено обратиться в Администрацию МО «Увинский район» для оформления договора аренды земельного участка.

В Министерство экономики Удмуртской Республики 10.04.2018 поступило заявление ООО «Престиж» о включении инвестиционного проекта в Реестр инвестиционных проектов Удмуртской Республики. Инвестиционный проект: «Строительство ясли-сада на 80 мест по адресу: ***

Согласно паспорту инвестиционного проекта, срок его реализации – 2018 год.

Министерством образования и науки Удмуртской Республики (исх. № 01/01-31/3127 от 23.04.2018) и Администрацией МО «Увинский район» (исх. № 0152/01-20 от 18.04.2018) даны положительные заключения о возможности и целесообразности реализации инвестиционного проекта.

Приказом Министерства экономики Удмуртской Республики от 26.04.2018 № 116 инвестиционный проект ООО «Престиж» включен в Реестр инвестиционных проектов Удмуртской Республики с присвоением статуса приоритетный инвестиционный проект Удмуртской Республики и реестрового номера № 18-18-11.

В соответствии с распоряжением временно исполняющего обязанности Главы Удмуртской Республики СЯВ от 29.06.2018 № 225-РГ ООО «Престиж» предоставлен в аренду без торгов земельный участок с кадастровым номером *** по адресу: ***, для реализации инвестиционного проекта. ООО «Престиж» предложено обратиться в Администрацию МО «***» для оформления договора аренды земельного участка.

Между Администрацией МО «Увинский район» и ООО «Престиж» заключен договор аренды земельных участков от 24.07.2018 №25-юр.

Согласно письменным пояснениям ООО «Престиж» от 14.03.2019 №12 в пос.Ува уже более 10 лет стоит остро проблема устройства детей в ясли именно в возрасте до 3 лет. Количество заявлений, поданных родителями для устройства детей в возрасте до 3 лет в дошкольные образовательные учреждения, на 31.12.2017 составляло 673 заявления. Это и явилось основанием для принятия управленческого решения о реализации данных проектов.

Разработку технической документации по строительству объектов осуществляло ООО «Проектный институт «Удмуртгражданпроект» в соответствии с заключенными договорами от 01.08.2018 № 32П и № 33П.

Между Минстроем УР и Администрацией МО «Увинский район» заключено соглашение от 04.12.2018 № 3 о предоставлении субсидии из бюджета Удмуртской Республики бюджету муниципального образования на финансовое обеспечение мероприятий по созданию дополнительных мест для детей в возрасте от двух месяцев до трех лет в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам на 2018 на сумму 104063206,32 рублей. Дополнительным соглашением от 14.12.2018 №1 объем бюджетных ассигнований изменен на 104052800 рублей (по 52026400 рублей на объект).

Указанная субсидия подтверждена уведомлениями Министерства строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики УР от 24.10.2018 №29-ф и от 04.12.2018 №155. Фактически перечислена в адрес Администрации МО «Увинский район» 24.12.2018.

Администрацией МО «Увинский район» 29.11.2018 направлялись запросы ценовых предложений в адрес ООО «Престиж», ООО «Радиус-М», ООО «Дельта-Строй», на основании которых определена НМЦК, близкая по стоимости с ценой, предложенной ООО «Престиж».

Письмом Администрации МО «Увинский район» представлено решение Совета депутатов МО «Увинский район» от 30.11.2018 № 201 о разрешении Администрации МО «Увинский район» приобрести в муниципальную собственность МО «Увинский район» два объекта недвижимого имущества «Ясли-сад» на 80 мест в пос. Ува.

Здания дошкольных образовательных организаций проданы ООО «Престиж» Администрации МО «Увинский район» по муниципальным контрактам от 11.12.2018 № 513 (на сумму 89926666,66 рублей) и № 514 (на сумму 84700 тыс. рублей).

ООО «Престиж» указывает, что совещаний по вопросу реализации инвестиционного проекта ООО «Престиж» по строительству зданий яслей с органами государственной власти, органами местного самоуправления не проводилось. 

Согласно представленным ООО «Престиж» бизнес-планам Общество рассчитывало получить до 2030 года прибыль более 40 млн. рублей по каждому инвестиционному проекту.

Между Министерством образования и науки Удмуртской Республики и ООО «Престиж» заключены соглашения об информационном взаимодействии по ООО «Престиж» представлены копии отчетов по формам №№ 1,2,3 о реализации инвестиционных проектов за 4 квартал 2018 года, информация о лице, в адрес которого направлялся отчет отсутствует.

Смысл Реестра инвестиционных проектов Удмуртской Республики заключается в самостоятельности разработки инвестиционных проектов со стороны инвестора, а не в участии в реализации разработанной схемы освоения бюджетных средств, выделенных на определенные цели.

ООО «Престиж» фактически строило здания дошкольных образовательных организаций не в целях реализации собственных инвестиционных проектов, а в целях обеспечения выполнения обязательств Удмуртской Республики по обеспечению создания дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях для детей от двух месяцев до трех лет в рамках государственной программы «Развитие образования» и выполнения Соглашения. Данный вывод подтверждается письмами Минстроя УР и КУ УР «УКС Правительства УР», направленными в адрес муниципальных администраций (копии представлены МВД по УР), свидетельствующими, что указанными организациями осуществлялся постоянный контроль за строительством зданий дошкольных образовательных организаций по инвестиционным проектам, поскольку они должны были быть выкуплены к концу года, иначе Удмуртская Республика не смогла бы освоить выделенные бюджетные средства в 2018 и исполнить Соглашение. Представленные письма также подтверждают, что инвестиционные проекты реализовывались в рамках государственной программы «Развитие образования», следовательно, не были самостоятельными проектами инвесторов. Инвесторы изначально знали о том, что на строительство зданий яслей данной программой предусмотрены и выделены бюджетные средства.

ООО «Престиж» не имело лицензии на осуществление образовательной деятельности. Срок реализации инвестиционных проектов как 2018 год не свидетельствует о намерении осуществлять образовательную деятельность после завершения строительства зданий, а свидетельствует о намерении продать построенные объекты по итогам года. Проанализировав инвестиционные проекты ООО «Престиж» и других строительных организаций, можно прийти к выводу, что все они являются идентичными. Все они предполагали исполнение проекта по строительству зданий яслей, что соответствовало исполнению заключенного Соглашения. При этом фактическое единообразное поведение ООО «Престиж» и указанных строительных организаций в части принятия решения о строительстве зданий дошкольных образовательных организаций путем включения в Реестр инвестиционных проектов на участках, определенных муниципалитетами для реализации государственной программы «Развитие образования», и принятия в декабре 2018 года решений о продаже зданий муниципалитетам путем отказа от многомиллионных прибылей, заложенных в бизнес-планах, подтверждает факт заключения ограничивающего конкуренцию соглашения с Администрацией МО «Увинский район», Министерством экономики Удмуртской Республики, Минстроем УР, Министерством образования и науки Удмуртской Республики, КУ УР «УКС Правительства УР».

Схема выкупа зданий, построенных по инвестиционным проектам, реализована Министерством экономики Удмуртской Республики, Минстроем УР, Министерством образования и науки Удмуртской Республики, Администрацией МО «Увинский район», КУ УР «УКС Правительства УР» в целях ухода от процедуры торгов на право аренды земельных участков, а также последующее приобретение зданий без торгов у единственного поставщика в соответствии с пунктом 31 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе. При этом указанные лица активно содействовали инвесторам во включении их проектов по строительству зданий яслей в Реестр инвестиционных проектов Удмуртской Республики, давая положительные заключения о целесообразности их реализации. 

Субсидия по Соглашению была выделена еще 03.04.2018, что позволяло провести конкурентные процедуры по строительству зданий дошкольных образовательных организаций, в том числе и потому, что Соглашение заключено на 2 года. Вместе с тем, денежные средства намеренно были запрошены Министерством образования и науки Удмуртской Республики только в декабре 2018 года, а лимиты субсидий доведены до администраций муниципального образования в октябре 2018 года, чтобы искусственно создать видимость невозможности проведения конкурентной процедуры.

При запросе коммерческих предложений для определения начальной максимальной цены контрактов Администрация МО «Увинский район» знала, что иных зданий яслей, чем строящиеся по инвестиционным проектам, на территории муниципального образования не имеется, вместе с тем запрашивала информацию у агентств недвижимости и хозяйствующих субъектов, построивших объекты за пределами подведомственных ей территорий и у инвесторов, а затем всегда устанавливали цену закупки, соответствующую предложению инвесторов по зданию яслей, в частности:

Администрация МО «Увинский район» направила запросы в адрес: ООО «Престиж», ООО «Радиус-М», ООО «Дельта-Строй», зная, что требующийся объект на территории района строит только ООО «Престиж»;

Таким образом, эти запросы искусственно направлялись в адрес нескольких организаций, только лишь в целях формального соблюдения процедуры закупки и расчета НМЦК. Фактически же начальная максимальная цена контрактов определялась и сводилась к тому, чтобы цена соответствовала цене с учетом оценки и цены, которая определена с учетом фактического состояния готовности здания яслей, построенного конкретными инвесторами, а также в целях полного использования выделенных бюджетных средств на 2018 год.

В соответствии со статьей 16 Закона «О защите конкуренции» запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действии приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Согласно статье 8 Закона о контрактной системе, контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Исходя из установленных законом принципов контрактной системы в сфере закупок, сама закупка есть ни что иное как возможность стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в конкретной закупке. При этом должны соблюдаться принцип конкуренции как заказчиком, так и участниками закупки.

В соответствии со статьей 34 Бюджетного кодекса РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В соответствии с пунктом 7 статьи 4 Закона «О защите конкуренции», конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с пунктом 18 статьи 4 Закона «О защите конкуренции» соглашение - договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Признаками ограничения конкуренции по делу в соответствии со статьей 4 Закона «О защите конкуренции» явились: отказ хозяйствующих субъектов от самостоятельных действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Согласно части 5.1 статьи 45 Закона «О защите конкуренции» при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган проводит анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.

Удмуртским УФАС России проведен анализ состояния конкуренции на рынке строительства нежилых зданий в целях реализации мероприятий по созданию дополнительных мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, в границах Удмуртской Республики за 2018 год.

Временной интервал исследования рынка определен как 2018 год, поскольку ограничивающее конкуренцию соглашение заключено и реализовывалось в 2018 году. Продуктовые границы рынка, на котором установлен факт нарушения статьи 16 Закона «О защите конкуренции», определены как строительство нежилых зданий в целях реализации мероприятий по созданию дополнительных мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования. Продуктовые границы рынка определены с учетом предмета заключенного соглашения. Географическими границами рынка определена территория Удмуртской Республики, поскольку Министерство экономики Удмуртской Республики, Минстрой УР, Министерство образования и науки Удмуртской Республики и КУ УР «УКС Правительства УР» осуществляют свои полномочия на территории всей Удмуртской Республики, реализация соглашения осуществлялась на территории Удмуртской Республики.

Согласно пункту 9 «Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере», утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 16.03.2016, факт наличия антиконкурентного соглашения не ставится в зависимость от его заключения в виде договора по правилам, установленным гражданским законодательством, включая требования к форме и содержанию сделок, и может быть доказан в том числе с использованием совокупности иных доказательств, в частности фактического поведения хозяйствующих субъектов.

С учетом изложенного, на основании всей совокупности установленных по делу доказательств, решением Комиссии Удмуртского УФАС России по делу №018/01/16-36/2019 в действиях ООО «Престиж», иных строительных организаций, Администрации МО «Увинский район», иных администраций муниципальных образований Удмуртской Республики, Министерства экономики Удмуртской Республики, Министерства строительства, ЖКХ и энергетики Удмуртской Республики, Министерства образования и науки Удмуртской Республики и КУ УР «УКС Правительства УР» установлено нарушение статьи 16 Закона «О защите конкуренции», что выразилось в заключении ограничивающего конкуренцию соглашения, направленного на преднамеренный уход от проведения конкурентных процедур определения строительной организации, путем реализации схемы по включению в Реестр инвестиционных проектов Удмуртской Республики инвестиционных проектов по строительству зданий дошкольных образовательных организаций ООО «Престиж» и другими строительными организациями в целях дальнейшего предоставления земельных участков инвесторам без торгов и выкупа построенных ими зданий Администрацией МО «Увинский район» и другими администрациями муниципальных образований Удмуртской Республики без торгов, что привело, а также могло привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции.

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 23.06.2020 года по делу №а71-17882/2019 отказано в удовлетворении заявлений о признании незаконным решения Удмуртского УФАС от 11.10.2019 года по делу №018/01/16-36/2019.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.09.2020 года по делу №А71-17882/2019 решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 23.06.2020 года по делу №А71-17882/2019 оставлено без изменения.

Арбитражные суды согласились с выводами, изложенными в решении Удмуртского УФАС, указали следующее.

Строительство зданий дошкольных образовательных организаций являлось муниципальной нуждой.

Администрация МО «Увинский район» и другие органы местного самоуправления и органы государственной власти Удмуртской Республики содействовали в получении хозяйствующими субъектами преимуществ на спорном товарном рынке, вовлекая последних в реализацию схемы в обход процедуры заключения государственных контрактов, что исключило иным лицам (кроме инвесторов) возможность принять участие в конкурентном способе определения застройщиков муниципальных объектов.

Факт наличия антиконкурентного соглашения не ставится в зависимость от его заключения в виде договора по правилам, установленным гражданским законодательством, включая требования к форме и содержанию сделок, и может быть доказан, в том числе с использованием совокупности иных доказательств, в частности фактического поведения хозяйствующих субъектов.

Субъектами правонарушения, предусмотренного частью 7 статьи 14.32 КоАП РФ, являются федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации либо государственные внебюджетные фонды.

Решением Совета депутатов муниципального образования «Увинский район» от 22.09.2016 года №1 ГВА избран на должность главы муниципального образования «Увинский район».

Согласно статье 29 Устава муниципального образования «Увинский район», принятому решением Увинского районного Совета депутатов Удмуртской Республики от 16.06.2005 года №288, глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального района и наделяется настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии с частью 1 статьи 31 Устава муниципального образования «Увинский район» глава муниципального образования, как высшее должностное лицо муниципального образования:

1) представляет муниципальный район в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном настоящим Уставом, решения районного Совета депутатов, имеющие нормативный характер;

3) вправе требовать созыва внеочередной сессии (заседания) районного Совета депутатов и рассмотрения его предложений (проектов решений) в первоочередном порядке;

4) принимает меры по обеспечению и защите интересов муниципального района в судах, а также соответствующих органах государственной власти и органах местного самоуправления;

5) в соответствии с законодательством и настоящим Уставом обеспечивает осуществление органами местного самоуправления муниципального района полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Удмуртской Республики;

6) издает постановления и распоряжения;

7) обладает правом правотворческой инициативы в районном Совете депутатов, участвует в работе районного Совета депутатов в порядке, предусмотренном Регламентом районного Совета депутатов.

Согласно части 2 статьи 31 Устава муниципального образования «Увинский район» глава муниципального образования, как должностное лицо, возглавляющее Администрацию района и исполняющее полномочия главы Администрации района:

1) возглавляет Администрацию района на принципах единоначалия, руководит деятельностью Администрации района;

2) представляет Администрацию района в отношениях с населением, органами государственной власти, органами местного самоуправления их должностными лицами, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями, организациями, органами территориального общественного самоуправления, обеспечивает защиту интересов Администрации района в судебных органах и органах государственной власти, органах местного самоуправления;

3) организует осуществление Администрацией района полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Удмуртской Республики, несёт ответственность перед населением и районным Советом депутатов за деятельность Администрации района в порядке, предусмотренном настоящим Уставом;

4) представляет районному Совету депутатов ежегодный отчёт о результатах деятельности Администрации района, в том числе о решении вопросов, поставленных районным Советом депутатов, информирует районный Совет депутатов о текущей деятельности Администрации района;

5) заключает от имени Администрации района договоры и соглашения в пределах компетенции, установленной настоящим Уставом (статья 39 Устава МО «Увинский район»).

Таким образом, глава муниципального образования «Увинский район» ГВА является субъектом вмененного правонарушения, предусмотренного частью 7 статьи 14.32 КоАП РФ.

Согласно статье 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Субъективная сторона административного правонарушения характеризуется виной в форме умысла. 

ГВА при исполнения полномочий главы муниципального образования «Увинский район» имел возможность для соблюдения правил и норм, однако допустил нарушение антимонопольного законодательства путем участия в заключении соглашения с ООО «Престиж», которое направлено на уход от проведения конкурентных процедур, то есть не принял все зависящие от него меры по соблюдению норм антимонопольного законодательства, тем самым ненадлежащим образом исполнил свои служебные обязанности, что указывает на противоправность его поведения.

Таким образом, действия главы муниципального образования «Увинский район» ГВА были правильно квалифицированы по части 7 статьи 14.32 КоАП РФ.

Наказание в виде административного штрафа назначено ГВА в соответствии с санкцией части 7 статьи 14.32 КоАП РФ и по своему размеру является минимальным.

Доводы защитника об истечении сроков привлечения к административной ответственности подлежат отклонению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении за нарушение антимонопольного законодательства Российской Федерации не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

Согласно части 6 статьи 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 14.9, 14.9.1, 14.31, 14.32, 14.33, 14.40 настоящего Кодекса, начинает исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения законодательства Российской Федерации.

Решение, которым Администрация муниципального образования «Увинский район» признана нарушившей статью 16 Федерального закона от 26.07.2006 года №13-ФЗ «О защите конкуренции», вынесено Удмуртским УФАС 11.10.2019 года, следовательно, с указанной даты начал исчисляться срок давности привлечения к административной ответственности. 

Обжалуемое постановление вынесено ***, то есть в течение предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ для данной категории дела годичного срока давности привлечения к административной ответственности. То обстоятельство, что решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении вынесено за пределами этого срока, не свидетельствует о наличии оснований, предусмотренных пунктом 3 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ, для отмены обжалуемого постановления и прекращения производства по делу в связи истечением сроков давности привлечения к административной ответственности.

Учитывая характер совершенного административного правонарушения, принимая во внимание пренебрежительное отношение ГВА к исполнению своих публично-правовых обязанностей, установленных законодательством, оснований, предусмотренных статьей 2.9 КоАП РФ, для признания административного правонарушения малозначительным не имеется.

При таких обстоятельствах обжалуемое постановление по делу об административном правонарушении является законным и обоснованным, вынесено компетентным органом, в соответствии с административно-юрисдикционной процедурой, соответствует существу и цели закона.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 30.7 КоАП РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике по делу об административном правонарушении № 018/04/14.32-936/2019 от 30.06.2020 года, которым глава муниципального образования «Увинский район» ГВА привлечен к административной ответственности по части 7 статьи 14.32 КоАП РФ с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 20000 рублей, оставить без изменения, а жалобу главы муниципального образования «Увинский район» ГВА – без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Удмуртской Республики в течение 10 дней со дня вручения или получения копии решения.

Судья Е.В. Лобанов