УИД 58RS0028-01-2024-002045-82 Дело № 3а-2/2025

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

11 февраля 2025 года г. Пенза

Пензенский областной суд в составе 

председательствующего судьи Шелахаевой Е.М.,

при секретаре Морозовой Е.В.,

с участием прокурора Ивлиевой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6 к Министерству градостроительства и архитектуры Пензенской области о признании недействующим в части приказа Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 16 октября 2023 года № 23-214 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования Мичуринский сельсовет Пензенского района Пензенской области»,

у с т а н о в и л:

решением Комитета местного самоуправления Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области от 20 мая 2021 года № 159/42-7 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования Мичуринский сельсовет Пензенского района Пензенской области согласно прилагаемым материалам в текстовой форме и в виде карт (пункт 1); признано утратившим силу решение Комитета местного самоуправлении Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области от 14 ноября 2016 года № 226/57-6 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Мичуринский сельсовет Пензенского района Пензенской области в новой редакции» (далее – Правила землепользования и застройки от 20 мая 2021 года № 159/42-7, решение от 20 мая 2021 года № 159/42-7) (том 2 л.д. 125-186).

Текст решения опубликован в информационном бюллетене «Мичуринские муниципальные ведомости» от 20 мая 2021 года № 13, размещён на сайте Федеральной государственной системы территориального планирования 31 мая 2021 года (том 5 л.д. 194, том 7 л.д. 15-89).

В названный нормативный правовой акт вносились следующие изменения.

Так, приказом Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 4 октября 2022 года № 215/ОД раздел названных Правил «основные виды разрешённого использования земельных участков» таблицы статьи 9 «Градостроительный регламент. Производственная зона П-1» приложения в текстовой форме к решению дополнен строкой «8.3. обеспечение внутреннего правопорядка» с установлением параметров разрешённого строительства и предельных размеров земельных участков (пункт 1.1); исключён пункт 1 из раздела «примечания» таблиц статей 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 приложения в текстовой форме к решению (подпункт 1.2 пункта 1) (том 5 л.д. 2). Текст приказа опубликован на официальном сайте Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области (mingrad.pnzreg.ru) 7 октября 2022 года (том 2 л.д. 53).

Приказом того же органа от 31 июля 2023 года в Правила землепользования и застройки от 20 мая 2021 года № 159/42-7 (с последующими изменениями) внесены изменения, а именно: из таблицы статьи 3 «Градостроительный регламент. Зона застройки индивидуальными жилыми домами Ж-1» раздела «Градостроительные регламенты» Правил исключена строка с кодом 13.1 «Ведение огородничества» (подпункт 1.1 пункта 1) (том 1 л.д. 191). Текст приказа опубликован на официальном сайте Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области (mingrad.pnzreg.ru) (том 1 л.д. 191, 192).

16 октября 2023 года Министерством градостроительства и архитектуры Пензенской области принят приказ № 23-214 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования Мичуринский сельсовет Пензенского района Пензенской области», которым указанные Правила изложены в новой редакции согласно приложению к нему (далее – приказ от 16 октября 2023 года № 23-214, оспариваемый приказ, оспариваемый нормативный правовой акт) (том 2 л.д. 55-56, том 4 л.д. 1-299). 17 октября 2023 года текст приказа размещён на официальном сайте Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области (mingrad.pnzreg.ru) и «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) (том 2 л.д. 46-47, том 5 л.д. 193).

В ходе рассмотрения настоящего административного дела 28 декабря 2024 года приказом Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области № 23-608 вновь внесены изменения в Правила землепользования и застройки от 20 мая 2021 года № 159/42-7 (с последующими изменениями), они были изложены в новой редакции согласно приложению к настоящему приказу (пункт 1) (том 3 л.д. 212-214, том 5 л.д. 19-115).

Административные истцы обратились в Пензенский районный суд Пензенской области с двумя административными исковыми заявлениями, указывая на то, что 26 декабря 2023 года ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, 4 марта 2024 года ФИО5, ФИО6 направили в администрацию Пензенского района Пензенской области заявления о предварительном согласовании предоставления в аренду без проведения торгов земельных участков под ведение огородничества.

29 декабря 2023 года и 15 марта 2024 года администрация Пензенского района Пензенской области направила отказы в предварительном предоставлении земельных участков, поскольку Правилами землепользования и застройки муниципального образования Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области, утверждёнными решением Комитета местного самоуправления Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области 20 мая 2021 года № 159/42-7, в редакции приказа Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 16 октября 2023 года № 23-214 испрашиваемые земельные участки располагаются в зоне застройки индивидуальными жилыми домами, в которой вид разрешённого использования «Ведение огородничества» не установлен.

Административные истцы с учётом уточнения позиции, приведённой в заявлениях, указывают, что ранее вид разрешённого использования «Ведение огородничества» был предусмотрен для зоны застройки жилыми домами (Ж-1), однако без достаточных на то оснований был исключён. Полагают, что приказ Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 16 октября 2023 года № 23-214 принят с нарушением процедуры принятия нормативного правового акта, поскольку его принятию не предшествовало проведение процедуры публичных слушаний. Указанный приказ нарушает их права, поскольку не позволяет получить в аренду земельные участки с видом разрешённого использования «Ведение огородничества» без проведения торгов.

Административные исковые заявления объединены Пензенским районным судом Пензенской области в одно производство, 5 сентября 2024 года двумя определениями районного суда требования административных истцов в части оспаривания нормативного правового акта выделены в отдельное производство (с присвоением номера № 2а-1388/2024), указанное административное дело направлено для рассмотрения по подсудности в Пензенский областной суд (том 1 л.д. 141-151).

После неоднократного уточнения требований административные истцы просили признать недействующим приказ Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 16 октября 2023 года № 23-214 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования Мичуринский сельсовет Пензенского района Пензенской области» в части отсутствия в статье 19 части II Градостроительный регламент, Ж1 «Зона застройки индивидуальными домами», таблице 1 приложения к Приказу, основного вида разрешённого использования земельных участков в зоне застройки Ж-1, кода 13.1 «Ведение огородничества» от 800 кв.м до 1600 кв.м (том 1 л.д. 232, 234, 237, 240, 243, 246, том 2 л.д. 12, 16, 20, 23, 25, 102).

В ходе подготовки дела к рассмотрению в качестве заинтересованных лиц привлечены администрация Пензенского района Пензенской области, администрация Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области, Комитет местного самоуправления Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области. 

В судебное заседание административные истцы ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6 не явились, извещены надлежаще и своевременно. В материалах административного дела содержатся ходатайства ФИО1, ФИО2, ФИО3 о рассмотрении дела в их отсутствие (том 1 л.д. 69-71).

Представитель административных истцов ФИО4, ФИО6, ФИО5 – ФИО7 в судебном заседании поддержал доводы административного искового заявления с учётом всех уточнений и изменений, просил удовлетворить. Полагал, что поскольку при принятии оспариваемого нормативного правового акта не были проведены публичные слушания, он подлежит признанию недействующим в целом. 

Представитель административного ответчика Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области ФИО8 просила суд отказать в удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в письменных возражениях на административное исковое заявление, указывая, что оспариваемый приказ принят органом государственной власти в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением процедуры, порядка принятия, введения в действие, опубликования и вступления в силу, не противоречит федеральному законодательству и не нарушает права и законные интересы административных истцов. Полагала, что в соответствии с положениями части 3.3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подпунктов «а», «б» пункта 3 части 1 постановления Правительства Пензенской области от 20 мая 2022 года № 387-пП «Об установлении случаев утверждения проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, проектов планировки территории, проектов межевания территории, внесения изменения в указанные проекты без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний в 2022 - 2023 годах» проведение процедуры публичных слушаний при принятии приказа не требовалось, поскольку внесение изменений в Правила землепользования и застройки Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области приказом от 16 октября 2023 года № 23-214 осуществлено в целях приведения их в соответствие с Генеральным планом указанного муниципального образования в редакции приказа от 23 марта 2023 года № 23-59 (том 1 л.д. 124-127, 169-175, том 2 л.д. 37-42, том 5 л.д. 117-120, 155-159, том 7 л.д. 161-162).

Заинтересованные лица администрация Пензенского района Пензенской области, администрация Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области, Комитет местного самоуправления Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области, будучи надлежаще и своевременно извещёнными о времени и месте рассмотрения дела, явку представителей не обеспечили. 

Представитель администрации Пензенского района Пензенской области ФИО9 направил возражения, в которых просил в удовлетворении административного иска отказать. В предварительном судебном заседании возражал относительно заявленных требований по доводам письменных возражений (том 3 л.д. 111-112). 

От представителя администрации Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области ФИО10 поступила письменная позиция по делу, содержащая сведения о передаче полномочий на принятие оспариваемого нормативного правового акта Министерству градостроительства и архитектуры Пензенской области, а также заявление с просьбой о рассмотрении дела в отсутствие представителя, вынесении решения на усмотрение суда (том 2 л.д. 123, том 3 л.д. 189, том 5 л.д. 150).

Представитель Комитета местного самоуправления Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области ФИО11 направил заявление с просьбой о рассмотрении дела в отсутствие представителя (том 5 л.д. 151).

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещённых о времени и месте рассмотрения дела и не просивших о его отложении.

Выслушав объяснения участников процесса, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Ивлиевой Е.В., полагавшей административные исковые требования подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии с положениями части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, части 4 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке.

Порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов предусмотрен главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в силу положений части 8 статьи 213 которого, к обстоятельствам, подлежащим обязательному выяснению, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта относятся: соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; наличие нарушений прав административного истца; соблюдение требований устанавливающих: форму и вид нормативного акта, полномочия, процедуру его принятия, введения в действие, опубликования и вступления в силу.

ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6 обратились в администрацию Пензенского района Пензенской области с заявлениями о предварительном согласовании предоставления в аренду без проведения торгов земельных участков под ведение огородничества, к которым приложили схемы земельных участков.

29 декабря 2023 года и 15 марта 2024 года администрация Пензенского района Пензенской области направила отказы в предварительном предоставлении земельных участков, поскольку Правилами землепользования и застройки муниципального образования Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области, утверждёнными решением Комитета местного самоуправления Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области 20 мая 2021 года № 159/42-7 в редакции приказа Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 16 октября 2023 года № 23-214 испрашиваемые земельные участки располагаются в зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1), в данной зоне вид разрешённого использования «Ведение огородничества» не установлен (том 1 л.д. 233, 235, 238, 241, 244, 247, том 2 л.д. 13, 17, 21). 

В производстве Пензенского районного суда Пензенской области находится дело № 2а-1388/2024 по административному исковому заявлению тех же административных истцов об оспаривании решений администрации Пензенского района Пензенской области об отказе в предварительном предоставлении земельных участков, приостановленное до рассмотрения настоящего административного дела (том 5 л.д. 188-192).

Согласно положениям части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из материалов дела, приказ от 16 октября 2023 года № 23-124 применялся к каждому административному истцу, затрагивает их права и интересы, поскольку послужил основанием для отказа в предварительном согласовании предоставления земельных участков. 

Доводы административного ответчика об обратном не основаны на установленным судом обстоятельствах дела. 

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее - постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50), в случае оспаривания положений нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в положения другого нормативного правового акта, суд вправе предложить административному истцу уточнить заявленные требования. Если после такого уточнения станет ясным, что административный истец оспаривает положения нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в основные нормативные положения, но не оспаривает сами основные нормативные положения, суд проверяет законность положений, вносящих изменения в основные нормативные положения (часть 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В ходе рассмотрения дела судом предложено административным истцам уточнить заявленные требования. Представитель трёх административных истцов ФИО7 настаивал на рассмотрении требований о признании недействующим приказа от 16 октября 2023 года № 23-214, поскольку, именно этот нормативный правовой акт принят с нарушением процедуры принятия и нарушает права его доверителей, был указан в отказе администрации Пензенского района Пензенской области. Административные истцы ФИО2, ФИО3, ФИО4, соответствующих уточнений требований в суд не направили. 

В этой связи судебной проверке подлежит приказ Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 16 октября 2023 года № 23-214 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования Мичуринский сельсовет Пензенского района Пензенской области».

Как следует из смысла статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы, регулирующих отношения в области градостроительной деятельности, муниципальных правовых актов, принятых по вопросам градостроительной деятельности, которые не могут и не должны противоречить настоящему Кодексу.

Согласно положениям пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В соответствии с пунктом 2 части 1, части 3 статьи 9 ГрК РФ к числу документов территориального планирования муниципальных образований относятся генеральные планы поселений, которые являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. 

Правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 ГрК РФ).

Частью 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) определено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 43 названного закона в систему муниципальных правовых актов наряду с другими входят нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования (пункт 2 части 1), которые не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан) (абзац второй части 2).

Положениями статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации (часть 1).

В соответствии с частью 1 статьи 32 ГрК РФ (в редакции на момент принятия нормативного правового акта в первоначальной редакции) правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления или, если это предусмотрено законодательством субъекта Российской Федерации о градостроительной деятельности, местной администрацией, за исключением случаев, предусмотренных статьёй 63 настоящего Кодекса. 

Как следует из положений пункта 20 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ, пунктов 1, 3 части 1 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки сельского поселения является вопросом местного значения соответствующего муниципального района, если законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами муниципального района и сельского поселения решение этого вопроса не закреплено за сельским поселением, по которым представительный орган местного самоуправления поселений принимает муниципальные правовые акты.

Частью 4 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счёт межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Согласно абзацу четырнадцатому подпункта «ц» Закона Пензенской области от 2 ноября 2004 года № 690-ЗПО «О границах муниципальных образований Пензенской области» Мичуринский сельсовет входит в состав муниципального образования Пензенский район Пензенской области, обладающего статусом муниципального района, и отнесён к муниципальным образованиям, обладающим статусом сельского поселения.

В соответствии с частью 1.1 статьи 4 Устава Пензенского района Пензенской области вопросы местного значения, в том числе предусмотренные пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ, для городских поселений на территориях сельских поселений Пензенского района решаются органами местного самоуправления.

Решениями Собрания представителей Пензенского района Пензенской области и Комитета местного самоуправления Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области от 27 июля 2015 года и 9 июня 2016 года утверждены соглашения о передаче части полномочий по решению вопросов местного значения в сфере градостроительной деятельности органам местного самоуправления Мичуринского сельсовета. Полномочия по принятию решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки, переданы главе администрации поселения по утверждению правил землепользования и застройки – Комитету местного самоуправления Мичуринского сельсовета (том 7 л.д. 9-14).

Согласно положениям Устава, принятого решением Комитета местного самоуправления Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области от 25 апреля 2011 года № 192-59/5, с учётом изменений и дополнений, действовавших на момент принятия оспариваемого решения (далее также – Устав), Комитет местного самоуправления Мичуринского сельсовета – представительный орган Мичуринского сельсовета, входящий в структуру его органов местного самоуправления (подпункт 1.1 пункта 1 статьи 19), состоит из 11 депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании по одномандатным избирательным округам сроком на 5 лет, может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов, основной формой работы которого является сессия, правомочие которой определяется присутствием не менее 50 процентов от числа избранных депутатов Комитета местного самоуправления (пункты 1 - 3 статьи 20) (том 1 л.д. 36-48, том 3 л.д. 123-171, том 7 л.д. 96-124).

Порядок подготовки, внесения, рассмотрения проектов решений представительного органа и порядок принятия на территории муниципального образования урегулирован Регламентом Комитета местного самоуправления Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области, утверждённым решением Комитета местного самоуправления Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области от 20 сентября 2016 года № 218/54-6, согласно положениям которого сессия правомочна, если на ней присутствует не менее 50 процентов от числа избранных депутатов Комитета местного самоуправления; решение указанного органа считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленной численности депутатов представительного органа, за исключением принятия Устава Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области, муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в него и решения представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку (подпункты 8.1, 8.5, 8.8 пункта 8, подпункт 16.1 пункта 16) (том 7 л.д. 134-150).

В соответствии со статьями 5.1, 31 ГрК РФ по проектам генерального плана, правил землепользования и застройки и внесения в названные документы изменений проводятся общественные обсуждения или публичные слушания.

Исходя из положений части 3 статьи 28 и части 12 статьи 31 ГрК РФ общественные обсуждения или публичные слушания по проектам генеральных планов и правил землепользования и застройки поселений, по проектам, предусматривающим внесение изменений в названные документы, проводятся в каждом населённом пункте муниципального образования.

Общественные обсуждения или публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи (часть 12 статьи 31 ГрК РФ). 

В соответствии с положениями статьи 13 Устава и подпункта 7 пункта 1.3 Положения о публичных слушаниях Мичуринского сельсовета, утверждённого решением Комитета местного самоуправления Пензенского района Пензенской области от 3 сентября 2015 года № 115/28-6 проекты правил землепользования и застройки Мичуринского сельсовета выносятся на публичные слушания (том 3 л.д. 175-181).

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Согласно части 11 статьи 20 Устава нормативный правовой акт, принятый Комитетом местного самоуправления, направляется главе Мичуринского сельсовета для подписания и обнародования в течение 10 дней и подлежит опубликованию (обнародованию) в порядке, установленном настоящим Уставом.

Решением Комитета местного самоуправления Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области от 30 июня 2011 года № 214-63/5 учреждено периодическое печатное издание «Информационный бюллетень Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области «Мичуринские муниципальные ведомости» для опубликования муниципальных правовых актов Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии Мичуринского сельсовета, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации; утверждено прилагаемое Положение о периодическом печатном издании (том 7 л.д. 125-133).

Решения Комитета местного самоуправления, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории Мичуринского сельсовета, вступают в силу на следующий день после дня их официального опубликования (обнародования), если указанными правовыми актами не установлен иной срок вступления в силу после дня их официального опубликования (обнародования) (часть 3 статьи 33 Устава).

Официальным опубликованием (обнародованием) муниципальных правовых актов или соглашений, заключённых между органами местного самоуправления, является первая публикация полного текста муниципального акта или соглашения в информационном бюллетене Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области «Мичуринские муниципальные ведомости».

Проверяя процедуру принятия, введения в действие и опубликования решения Комитета местного самоуправления Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области от 20 мая 2021 года № 159/42-7, судом установлено, что принятию указанного нормативного правового акта предшествовало проведение процедуры публичных слушаний.

27 ноября 2020 года администрацией Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области принято постановление № 238 о подготовке проекта «Правила землепользования и застройки муниципального образования Мичуринский сельсовет Пензенского района Пензенской области» (часть 5 статьи 31 ГрК РФ) (том 2 л.д. 204).

В этот же день постановлением того же органа № 239 утверждён состав комиссии по подготовке проекта «Правила землепользования и застройки муниципального образования Мичуринский сельсовет Пензенского района Пензенской области» согласно приложению № 1 (часть 6 статьи 31 ГрК РФ) (том 2 л.д. 202-203).

1 декабря 2020 года между администрацией Мичуринского сельсовета (Заказчик) и ООО К (Подрядчик) заключён договор подряда № на разработку проекта Правил землепользования и застройки, которые выполнены согласно акту выполненных работ от 2 апреля 2021 года (том 2 л.д. 205-208).

16 марта 2021 года названный проект направлен главой администрации Мичуринского сельсовета для рассмотрения на заседании Градостроительного совета при Правительстве Пензенской области (том 2 л.д. 209).

Порядок организации и проведения общественных обсуждений, публичных слушаний в Мичуринском сельсовете установлен Положением о порядке организации и проведении общественных обсуждений, публичных слушаний в сфере градостроительной деятельности, утверждённым решением Комитета местного самоуправления Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области от 7 февраля 2019 года № 452/118-6 (том 2 л.д. 181-201), в соответствии с которым 6 апреля 2021 года Комитетом местного самоуправления Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области принято решение № 148/38-7 о назначении публичных слушаний по обсуждению проекта Правил землепользования и застройки названного муниципального образования на 12 мая 2021 года, определены места их проведения (в посёлке Мичуринский и станции Кивозёровка Пензенского района Пензенской области), назначен оргкомитет по проведению публичных слушаний, утверждён его состав (том 2 л.д. 210-211). Названное решение, проект Правил землепользования и застройки, извещения о проведении публичных слушаний опубликованы в информационном бюллетене «Мичуринские муниципальные ведомости» от 7 апреля 2021 года № 9 (том 3 л.д. 1-75). 

12 мая 2021 года по указанному выше вопросу в двух населённых пунктах состоялись публичные слушания с оформлением протоколов публичных слушаний от 12 мая 2021 года № 1 и № 2 (том 2 л.д. 212-215).

13 мая 2021 года составлены заключения о результатах публичных слушаний (том 2 л.д. 216-217), которые наряду с протоколами публичных слушаний в этот же день опубликованы в информационном бюллетене «Мичуринские муниципальные ведомости» № 12 (том 7 л.д. 90-95), 14 мая 2021 года вместе с проектом Правил землепользования и застройки, протоколами публичных слушаний направлены в Комитет местного самоуправления Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области (том 7 л.д. 89). 

20 мая 2021 года на правомочной сессии Комитета местного самоуправления Мичуринского сельсовета Пензенского района седьмого созыва единогласно (10 - «за» из присутствующих 10 депутатов) принято решение № 159/42-7 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Мичуринский сельсовет Пензенского района Пензенской области», что подтверждается соответствующим протоколом (том 3 л.д. 116-118); названное решение подписано Главой сельсовета ФИО12 (том 2 л.д. 125-126, том 3 л.д. 119-120), 20 мая 2021 года опубликовано в информационном бюллетене «Мичуринские муниципальные ведомости» № 13 (том 7 л.д. 15-89), 31 мая 2021 года размещено на сайте Федеральной государственной информационной системы территориального планирования (том 5 л.д. 194) и вступило в законную силу на следующий день после его первого опубликования.

Таким образом, судом установлено, что решение Комитета местного самоуправления Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области от 20 мая 2021 года № 159/42-7 принято уполномоченным органом, в пределах компетенции, установленной приведёнными выше нормами федерального и муниципального законодательства, с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 5.1, 31, 32 ГрК РФ, подписано надлежащим должностным лицом, принято с соблюдением формы (вида), процедуры принятия, правил введения в действие, в том числе порядка его опубликования и вступления в силу.

Лицами, участвующими в деле, установленные судом обстоятельства не оспаривались, как и соблюдение процедуры принятия нормативного правового акта в первоначальной редакции. 

Федеральным законом от 29 декабря 2014 года № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» Градостроительный кодекс Российской Федерации дополнен статьёй 8.2, согласно которой полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные данным кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Закона № 131-ФЗ.

Законом Пензенской области от 24 ноября 2021 года № 3765-ЗПО «О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности и земельных отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти Пензенской области» утверждение правил землепользования и застройки муниципальных образований Пензенской области, принятие решения о подготовке правил землепользования и застройки муниципальных образований Пензенской области, внесение изменений в такие документы и обеспечение подготовки таких документов отнесены к полномочиям уполномоченных Правительством Пензенской области исполнительным органам Пензенской области (пункт 2 статьи 2) (том 5 л.д. 167-169, том 7 л.д. 157-160). 

Постановлением Правительства Пензенской области от 14 января 2022 года № 13-пП «Отдельные вопросы исполнительных органов государственной власти Пензенской области» создан исполнительный орган государственной власти Пензенской области - Министерство градостроительства и архитектуры Пензенской области, которому переданы реализуемые Министерством строительства и дорожного хозяйства Пензенской области полномочия в области архитектуры и градостроительства Пензенской области, названный орган наделён полномочиями, переданными Пензенской области Российской Федерацией, в области организации и проведения государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий и в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

Согласно пункту 1.1 Положения о Министерстве градостроительства и архитектуры Пензенской области, утверждённого постановлением Правительства Пензенской области от 20 января 2022 года № 29-пП (действовавшего в период принятия оспариваемого приказа), Министерство является исполнительным органом Пензенской области, которое в числе прочего обеспечивает проведение государственной политики в сфере градостроительной деятельности и архитектуры (том 5 л.д. 170-181).

Подпунктом 3.1.4 пункта 3.1 названного Положения к числу полномочий, осуществляемых Министерством в рамках своей компетенции и в соответствии с возложенными на него задачами, в области градостроительной деятельности и архитектуры, отнесено утверждение правил землепользования и застройки муниципальных образований Пензенской области, принятие решений о подготовке правил землепользования и застройки муниципальных образований Пензенской области, внесение изменений в такие документы и обеспечение подготовки таких документов.

Министерство в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право издавать приказы по вопросам своей компетенции (подпункт 4.1.3 пункта 4.1 Положения). 

Министерство возглавляет Министр градостроительства и архитектуры Пензенской области - главный архитектор Пензенской области (далее - Министр), назначаемый на должность и освобождаемый от должности Губернатором Пензенской области в установленном действующим законодательством порядке, и наделён полномочием на издание приказов по вопросам своей компетенции (пункт 5.1, подпункт 5.2.3 пункта 5.2 Положения).

Приказом Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 26 декабря 2022 года № 318/ОД создана Комиссия по подготовке проектов Правил землепользования и застройки муниципальных образований Пензенской области, утверждены Положение о Комиссии и её состав (том 7 л.д. 172-175).

Пунктом 2 Порядка опубликования и вступления в силу актов Правительства Пензенской области и актов исполнительных органов государственной власти Пензенской области, утверждённого постановлением Правительства Пензенской области от 15 декабря 2004 года № 1013-пП (действовавшего на момент принятия оспариваемого приказа) предусмотрено, что официальным опубликованием акта исполнительного органа государственной власти Пензенской области считается первая публикация его полного текста в газете «Пензенские губернские ведомости» либо газете «Издательский дом «Пензенская правда», либо первое размещение (опубликование) его полного текста на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), на официальном сайте Правительства Пензенской области и официальных сайтах исполнительных органов Пензенской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (том 7 л.д. 152-154).

Проверяя процедуру принятия оспариваемого приказа, судом установлено следующее.

23 марта 2023 года Министерством градостроительства и архитектуры Пензенской области принят приказ № 23-59 «О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования Мичуринский сельсовет Пензенского района Пензенской области» (том 5 л.д. 1, том 6 л.д. 1-275).

20 марта 2023 года Министерством градостроительства и архитектуры Пензенской области принят приказ № 120/ОП, которым постановлено подготовить проект внесения изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования Мичуринский сельсовет Пензенского района Пензенской области» (пункт 1), подготовка проекта возложена на Государственное бюджетное учреждение «Научно-исследовательский институт территориального планирования и урбанистики» согласно прилагаемому техническому заданию (пункт 3) (том 1 л.д. 53, 176). 

В пункте 2 названного приказа содержится указание на то, что состав и положение о Комиссии по подготовке проектов Правил землепользования и застройки муниципальных образований Пензенской области утверждены приказом Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 26 декабря 2022 года № 318/ОД.

Приказом того же органа от 23 марта 2023 года № 126/ОП в приказ от 20 марта 2023 года № 120/ОП внесены изменения в графе «дата приказа», указана новая дата «23 марта 2023 года» (том 1 л.д. 177).

Сообщение о принятии приказа от 20 марта 2023 года № 120/ОП опубликовано на официальном сайте Министерства 27 марта 2023 года (том 2 л.д. 43-45).

Приказом Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 23 марта 2023 года № 128/ОП утверждён состав Комиссии по подготовке проектов Правил землепользования и застройки муниципального образования Мичуринский сельсовет Пензенского района Пензенской области согласно приложению (том 7 л.д. 172-175).

6 октября 2023 года проект Правил землепользования и застройки был передан по акту выполненных работ в Министерство градостроительства и архитектуры Пензенской области.

Оспариваемый административными истцами нормативный правовой акт от 16 октября 2023 года принят в установленной форме приказа № 23-214, подписан Министром ФИО13 (том 2 л.д. 55-56), назначенным на должность распоряжением Губернатора Пензенской области от 27 января 2022 года № 25-р/к (том 7 л.д. 171), 17 октября 2023 года опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) (том 5 л.д. 193) и официальном сайте Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области (mingrad.pnzreg.ru) (том 2 л.д. 46-47).

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50, при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие данный порядок, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

Исходя из общих принципов градостроительного законодательства, требующих обязательного учёта мнения населения при принятии градостроительных решений, а также из необходимости согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, Градостроительный кодекс Российской Федерации предусматривает проведение публичных слушаний по определённому ряду вопросов градостроительной деятельности с участием заинтересованных лиц, чьи законные интересы могут быть затронуты в связи с реализацией на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта, того или иного градостроительного решения (статьи 2, 5.1, 45 и 46). В исключительных случаях, предусмотренных данным Кодексом и другими федеральными законами, публичные слушания по названным вопросам не проводятся (часть 1 статьи 5.1).

Таким образом, статья 5.1 указанного Кодекса, действующая в системном единстве с другими нормами градостроительного законодательства, направлена на реализацию участия в осуществлении градостроительной деятельности граждан и обязательного учёта их мнения при принятии градостроительных решений по определённому ряду вопросов.

Согласно положениям части 1 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 данного кодекса, которые в числе прочих содержат положения о том, что публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28 ГрК РФ и с частями 13 и 14 статьи 31 ГрК РФ (часть 12 статьи 31 ГрК РФ).

Из анализа положений статьи 5.1 ГрК РФ и с статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ следует, что публичные слушания, как одна из форм участия населения в местном самоуправлении, призваны к выявлению мнения населения и доведению данного мнения до представительного органа местного самоуправления. 

Как было указано выше, Уставом сельского поселения Мичуринского сельсовета муниципального района Пензенского района Пензенской области (пункт 2 статьи 13) и Положением о публичных слушаниях в Мичуринском сельсовете Пензенского района (подпункт 7 пункта 1.3), утверждённым решением Комитета местного самоуправления Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области от 3 сентября 2015 года № 115/28-6, установлено, что проекты правил землепользования и застройки Мичуринского сельсовета Пензенского района выносятся на публичные слушания (том 3 л.д. 125-172, 175-181). 

Таким образом, учёт мнения населения при принятии градостроительных решений, направленных на изменение названных Правил в Мичуринском сельсовете Пензенского района Пензенской области осуществляется путём проведения публичных слушаний и является обязательным.

Однако в нарушение приведённых положений публичные слушания по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области, впоследствии утверждённому приказом Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 16 октября 2023 года № 23-214, не проводились.

Частью 3.3 статьи 33 ГрК РФ предусмотрены исключения из общего порядка проведения публичных слушаний. 

В частности, публичные слушания не проводятся в случае однократного изменения видов разрешённого использования, установленных градостроительным регламентом для конкретной территориальной зоны, без изменения ранее установленных предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства и (или) в случае однократного изменения одного или нескольких предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленных градостроительным регламентом для конкретной территориальной зоны, не более чем на десять процентов.

Кроме того, Федеральный закон от 14 марта 2022 года № 58-ФЗ предусмотрел, что в 2022 году нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации наряду со случаями, предусмотренными законодательством о градостроительной деятельности, могут быть установлены случаи утверждения проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, проектов планировки территории, проектов межевания территории, внесения изменений в указанные проекты без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний (пункт 2 статьи 7). В последующем возможность установления таких исключений была распространена на 2023 год (Федеральный закон от 19 декабря 2022 года № 519-ФЗ), а затем и 2024 год (Федеральный закон от 25 декабря 2023 года № 625-ФЗ).

Постановлением Правительства Пензенской области от 20 мая 2022 года № 387-пП (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого акта) в соответствии с пунктом 2 статьи 7 Федерального закона от 14 марта 2022 года № 58-ФЗ установлены случаи осуществления утверждения в 2022-2023 годах на территории Пензенской области проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, внесения изменений в указанные проекты без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний.

К числу таких случаев отнесено внесение изменений в правила землепользования и застройки в целях приведения правил землепользования и застройки в соответствие с генеральным планом (подпункт «а» пункта 3 части 1), а также приведения в соответствие с действующим законодательством градостроительных регламентов правил землепользования и застройки (подпункт «б» пункта 3 части 1) (том 7 л.д. 176-177).

Административным ответчиком в ходе рассмотрения дела представлены картографические материалы, подтверждающие, что часть внесённых изменений в Правила землепользования и застройки была обусловлена необходимостью приведения их в соответствие с Генеральным планом Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области, утверждённым приказом Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 23 марта 2023 года № 23-59 (том 2 л.д. 48-54).

Вместе с тем, согласно тексту оспариваемого приказа действующие в Мичуринском сельсовете Пензенского района Пензенской области Правила землепользования и застройки были изменены не локально, а изложены в принципиально новой редакции. 

Так, в отсутствие проведения процедуры публичных слушаний в часть II Правил «Градостроительный регламент» внесены многочисленные изменения, предусматривающие исключение отдельных видов разрешённого использования земельных участков, включение новых видов, изменение параметров разрешённого строительства, которые не подпадают под критерии, предусмотренные частью 3.3 статьи 33 ГрК РФ и постановлением Правительства Пензенской области от 20 мая 2022 года № 387-пП, поскольку выходят за рамки приведения Правил землепользования и застройки в соответствие с Генеральным планом Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области.

Так, в зоне застройки индивидуальными жилыми домами Ж-1 из основных видов разрешённого использования исключено «Хранение автотранспорта» (2.7.1) (том 4 л.д. 52-55).

Также оспариваемым приказом в основные виды разрешённого использования названной территориальной зоны включены новые «Размещение гаражей для собственных нужд» (2.7.2), «Административные здания организаций, обеспечивающих предоставление коммунальных услуг (3.1.2), «Оказание социальной помощи населению» (3.2.3).

Кроме того, в градостроительном регламенте территориальной зоны застройки индивидуальными жилыми домами Ж-1 изменены предельные (минимальные и максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь, или минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений и сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений или максимальный процент застройки в границах земельного участка для земельных участков с видом разрешённого использования «Блокированная жилая застройка» (2.3), «Дошкольное начальное и среднее общее образование» (3.5.1), «Парки культуры и отдыха» (3.6.2).

Также оспариваемым приказом условные виды разрешённого использования названной территориальной зоны были дополнены новыми, в том числе: «Хранение автотранспорта» (2.7.1), «Осуществление религиозных обрядов» (3.7.1), «Религиозное управление и образование» (3.7.2), «Амбулаторное ветеринарное обслуживание» (3.10.1), «Общественное питание» (4.6), «Гостиничное облуживание» (4.7), «Стоянка транспортных средств» (4.9.2) с приведением отсутствующих в прежней редакции Правил параметров разрешённого строительства и предельных параметров земельных участков; изменены параметры минимальной и максимальной площади земельных участков для условного вида разрешённого использования «Магазины» (4.4).

Многочисленные изменения аналогичного характера внесены в градостроительный регламент Правил землепользования и застройки Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области, утверждённые оспариваемым приказом, в отношении каждой территориальной зоны.

Кроме того, в оспариваемом приказе изложен в новой редакции порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений.

Вопреки позиции административного ответчика Генеральный план Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области, утверждённый приказом от 23 марта 2023 года № 23-59, не содержит приведённых выше сведений об изменении градостроительного регламента.

В этой связи внесение изменений в Правила землепользования и застройки Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области, утверждённые решением Комитета местного самоуправления Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области от 20 мая 2021 года № 159/42-7 (с последующими изменениями) приказом от 16 октября 2023 года № 23-214 в большей части не связано с приведением их в соответствие с Генеральным планом указанного муниципального образования, а также приведением в соответствие с действующим законодательством, в связи с чем оснований для несоблюдения требований Градостроительного кодекса Российской Федерации в части обязательного проведения процедуры публичных слушаний при принятии оспариваемого нормативного правового акта не имелось. 

Суд также учитывает, что дата принятия приказа Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области № 120/ОП «О подготовке проекта внесения изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования Мичуринский сельсовет Пензенского района Пензенской области» в первоначальной редакции – 20 марта 2023 года - предшествует дате утверждения Генерального плана указанного муниципального образования приказом названного органа от 23 марта 2023 года, что свидетельствует о начале подготовке проекта Правил землепользования и застройки не в связи с изменениями, внесёнными в Генеральный план. 

Кроме того, при указании целей разработки нового проекта правил землепользования и застройки отсутствует указание на необходимость их приведения в соответствие с названным документом территориального планирования. 

Указание административным ответчиком на необходимость приведения предельных параметров земельных участков и параметров застройки в соответствие с характеристиками существующих объектов блокированной жилой застройки (2.3), сложившимся землепользованием под каждым из блоков, а также параметров земельных участков с видом разрешённого использования «Дошкольное, начальное и среднее общее образование» (3.5.1) в соответствие со сложившейся застройкой не освобождает орган от проведения публичных слушаний, поскольку названные основания не предусмотрены положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации и постановлением Правительства Пензенской области от 20 мая 2022 года № 387-пП в качестве исключения для их проведения. 

Доводы административного ответчика об изменении размеров земельных участков для размещения магазинов с учётом норм расчёта магазинов и размеров земельных участков сельских поселений, приведённых в приложении Д «СП 42.13330.2016. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*» также не свидетельствуют о приведении оспариваемых Правил землепользования и застройки в соответствие с Генеральным планом муниципального образования.

Так, учёт положений названного законодательства при изменении параметров земельных участков и параметров разрешённого строительства для различных видов разрешённого использования, по сути, не является буквальным воспроизведением его положений в градостроительном регламенте муниципального образования, а применяется с учётом различных особенностей и путём проведения расчётов, округлений, применительно к конкретному населённому пункту, что свидетельствует об определённом законодательном усмотрении и влечёт необходимость проведения процедуры публичных слушаний.

Необходимость внесения новых видов разрешённого использования, не предусмотренных Правилами землепользования и застройки, действовавших до 16 октября 2023 года, указанием на целесообразность, с учётом сложившейся застройки и существующих видов разрешённого использования (в том числе при наличии вида разрешённого использования «Предоставление коммунальных услуг» (3.1.1.) и «Связь» (6.8) – целесообразно введение видов разрешённого использования «Административные здания организаций, обеспечивающих предоставление коммунальных услуг (3.1.2) и «Оказание услуг связи» (3.2.3) – соответственно), а также указание в материалах Генерального плана на отсутствие в Мичуринском сельсовете гостиниц и аналогичных средств размещения, предприятий общественного питания, нереализованность наполнения объектами инфраструктуры и бытового обслуживания населения в границах жилой зоны, в связи с чем включены виды разрешённого использования: «Гостиничное обслуживание» (4.7), «Общественное питание» (4.6), «Размещением гаражей для собственных нужд» (2.7.2), «Оказание социальной помощи населению» (3.2.2), «хранение автотранспорта» (2.7.1) также предполагает законодательное усмотрение и не предусмотрено в числе случаев, позволяющих не проводить публичные процедуры при внесении изменений в Правила землепользования и застройки. 

Сама по себе реализация задач территориального планирования, указанных в Генеральном плане Мичуринского сельсовета Пензенского района Пензенской области, вопреки позиции административного ответчика, не является достаточным основанием для несоблюдения процедуры публичных слушаний при внесении изменений в Правила землепользования и застройки, поскольку предусматривает вариативность законодательного усмотрения, а не буквальное воспроизведение положений Генерального плана.

Доводы административного ответчика о приведении градостроительных регламентов в соответствие Классификатором видов разрешённого использования земельных участков, утверждённым приказом Росреестра от 10 ноября 2020 года № П/0412, не нашли своего подтверждения, поскольку вновь включённые в Правила землепользования и застройки виды разрешённого использования имелись и в прежней редакции названного Классификатора, но не были реализованы по усмотрению муниципального законодателя при принятии Правил землепользования и застройки, утверждённых решением от 20 мая 2021 года № 159/42-7. 

Верховный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, комфортной среды обитания, комплексного учёта потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности которые предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Учитывая изложенные обстоятельства, руководствуясь общими принципами градостроительного законодательства, требующих обязательного учёта мнения населения при принятии градостроительных решений, анализа приведённых норм градостроительного законодательства, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый приказ принят с существенным нарушением процедуры его принятия.

Как разъяснено в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50, акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чём должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Установленное судом обстоятельство существенного нарушения порядка принятия приказа Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 16 октября 2023 года № 23-214, заключающееся в непроведении обязательной процедуры публичных слушаний, является основанием для признания нормативного правового акта недействующим в целом, с даты принятия, вне зависимости от формулировки требования административных истцов о признании его недействующим в части.

Ввиду того, что положения приказа от 16 октября 2023 года № 23-214, утратившего силу ввиду принятия приказа Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 28 декабря 2024 года № 23-608, которым Правила землепользования и застройки изложены в новой редакции, в период рассмотрения судом данного административного дела, применялись в отношении административных истцов, о чём свидетельствуют отказы администрации Пензенского района Пензенской области о предварительном предоставлении в аренду земельных участков со ссылкой на оспариваемый приказ, основания для прекращения производства по делу в силу части 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации отсутствуют.

Доводы административного ответчика об отсутствии вида разрешённого использования «Ведение огородничества» на момент принятия оспариваемого приказа и исключение его из территориальной зоны жилой застройки Ж-1 приказом от 31 июля 2023 года № 159/42-7, в связи с чем земельные участки не были бы предоставлены административным истцам и без принятия оспариваемого приказа, не влияют на выводы, к которым пришёл суд, поскольку в Правилах землепользования и застройки, утверждённых оспариваемым приказом от 16 октября 2023 года, послужившим основанием для отказа в предварительном предоставлении земельных участков, данный вид разрешённого использования также отсутствовал. 

При этом судом при рассмотрении настоящего дела не оценивается законность и обоснованность отказов администрации Пензенского района Пензенской области в предварительном предоставлении земельных участков.

Сторона административного истца судом не ставила вопрос о распределении понесённых ею судебных расходов, связанных с уплатой государственной пошлины, указывая на то, что подлинник квитанции находится в материалах административного дела Пензенского районного суда Пензенской области.

В силу пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда по настоящему делу или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в источнике официального опубликования нормативных правовых актов Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд 

р е ш и л:

административное исковое заявление ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6 к Министерству градостроительства и архитектуры Пензенской области удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия приказ Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 16 октября 2023 года № 23-214 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования Мичуринский сельсовет Пензенского района Пензенской области». 

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в источнике официального опубликования нормативных правовых актов исполнительных органов Пензенской области. 

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Четвёртый апелляционный суд общей юрисдикции через Пензенский областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Мотивированное решение изготовлено 24 февраля 2025 года.

Судья Е.М. Шелахаева