Дело № 2а-64/2024

УИД 76RS0014-01-2023-001766-31

Изготовлено 31.05.2024 

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации 

город Ярославль

08 мая 2024 года

Кировский районный суд города Ярославля в составе:

председательствующего судьи Жаварцовой Ю.Г.,

при секретаре Ястребовой Д.Д.,

с участием прокурора Шараповой А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью «Национальная пивная ресторация «Пивоваръ» к мэрии города Ярославля о признании недействующим постановления мэрии города Ярославля от 12.04.2017 № 530 «О размещении информационных конструкций на территории города Ярославля»,

установил:

12 апреля 2017 года мэрией г.Ярославля принято постановление № 530 «О размещении информационных конструкций на территории города Ярославля», которое официально опубликовано 15 апреля 2017 года в газете «Городские новости» №28, в последующем принято постановление № 805 от 18 июля 2019 года «О внесении изменений в постановление мэрии города Ярославля от 12.04.2017 № 530», утвердившее новую редакцию постановления (вместе с «Концепцией информационного пространства города Ярославля», «Порядком согласования размещения информационных конструкций на территории города Ярославля»), официально опубликовано 20 июля 2019 года в газете «Городские новости» №27.

ООО «Национальная пивная ресторация «Пивоваръ» обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим полностью со дня принятия постановления мэрии города Ярославля № 530 «О размещении информационных конструкций на территории города Ярославля». 

В обоснование заявленных требований, с учетом их уточнения ссылается на то, что данный нормативный правовой акт принят субъектом, не имеющим полномочий на его принятие, поскольку в соответствии с п. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа отнесено утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами. Вопросы установки вывесок как элементов благоустройства относятся к вопросам местного значения, по которым принимаются муниципальные правовые акты представительным органом муниципального образования, в соответствии со ст. 55 Устава города Ярославля представительным органом городского самоуправления является муниципалитет города Ярославля. Нормативный акт в нарушение действующего законодательства не обсуждался на публичных слушаниях, а также нарушает права, свободы и законные интересы истца в сфере его предпринимательской деятельности, возлагая обязанности по приведению информационных конструкций в соответствие с Концепцией информационного пространства города Ярославля, в которое неоднократно вносились изменения, его исполнение накладывает дополнительные обязанности, обременения и создает дополнительные препятствия в осуществлении предпринимательской деятельности, исполнение постановления влечет финансовые и организационные затраты, риски отказа в согласовании, дополнительные расходы на демонтаж, разработку и установку новой информационной конструкции. 

Уточняя исковые требования (л.д. 169-172), административный истец также считает, что подлежат признанию недействительными пункты 1.1, 2.2, 2.3.1, 2.3.2, 3.7.4, 3.10.2, 6.4, 6.14 Концепции в связи со следующим. Пункт 1.1 Концепции содержит формулировку с требованием о сохранении внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города Ярославля, однако в действующем законодательстве отсутствует понятие «внешний архитектурный облик сложившейся застройки», данное требование является неопределенным, создает условия для проявления коррупции. Аналогично пункты 2.2, 2.31, 2.3.2, 3.7.4 Концепции также содержат требования, которые являются неопределенными, не конкретизированными, состоят из оценочного субъективного представления правоприменителя, устанавливают необоснованно широкие пределы усмотрения. Пункт 3.10.2 Концепции содержит требование о размещении на крыше одного объекта только одной информационной конструкции, данное правило не учитывает случаи нахождения здания в собственности или пользовании нескольких субъектов гражданского оборота, что ставит их в неравные условия осуществления хозяйственной деятельности, нарушает требование о запрете ограничения конкуренции. Пункт 6.4 Концепции разрешает в случае невыполнения предписания организацию демонтажа и уничтожения информационной конструкции, при невозможности разборки производится резка информационной конструкции, однако Гражданский кодекс Российской Федерации не предусматривает в качестве основания прекращения права собственности обстоятельства, указанные в п. 6.4 Концепции, данное правило нарушает Конституцию Российской Федерации, гарантирующую защиту права собственности независимо от формы собственности. Пункт 6.14 также содержит указание на уничтожение информационное конструкции по истечении 30 дней со дня размещения информации о демонтаже информационной конструкции на официальном портале города Ярославля, однако Гражданский кодекс Российской Федерации не предусматривает в качестве основания прекращения права собственности обстоятельства, указанные в п. 6.14 Концепции, данное правило нарушает Конституцию Российской Федерации, гарантирующую защиту права собственности независимо от формы собственности.

Административным ответчиком мэрией г.Ярославля представлен письменный отзыв на исковое заявление (л.д. 73-74), в котором ответчик поясняет, что орган местного самоуправления в рамках полномочий, предоставленных ему Федеральным законом № 131-ФЗ, вправе определять порядок и возможность размещения информационных конструкций на фасадах зданий, строений, сооружений и вне их, исходя из их размеров, типов и видов конструкций, их количества, в соответствующем нормативном акте. Решением муниципалитета города Ярославля от 30.01.2004 № 306 утверждены правила благоустройства территории города Ярославля, в соответствии с п.4.5 которых в целях сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города Ярославля размещение информационных конструкций на территории города Ярославля осуществляется в соответствии с Концепцией информационного пространства города Ярославля, утверждаемой муниципальным правовым актом мэрии города Ярославля. Концепция информационного пространства города Ярославля должна предусматривать типы и виды допустимых к установке информационных конструкций, требования к местам их установки, конструктивному исполнению и условиям эксплуатации, порядок демонтажа информационных конструкций, размещенных с нарушением установленных требований. Размещение информационных конструкций на территории города Ярославля осуществляется после получения согласования в случаях и порядке, установленных муниципальным правовым актом мэрии города Ярославля, выдаваемого на безвозмездной основе. Таким образом постановление мэрии города Ярославля от 12.04.2017 № 530 принято в полном соответствии с законодательством и в рамках компетенции мэрии города Ярославля на основании Правил благоустройства, утвержденных муниципалитетом города Ярославля.

Заинтересованным лицом муниципалитетом города Ярославля (далее также – Муниципалитет) в суд представлены письменные возражения на административное исковое заявление (л.д. 107-111), в которых муниципалитет возражает против заявленных требований, считает их необоснованными и не подлежащими удовлетворению, поскольку оспариваемое постановление мэрии города Ярославля принято в пределах полномочий мэрии города Ярославля, содержание оспариваемого постановления соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Дополнительно поясняет, что соответствии с пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа. В соответствии с пунктом 11 части 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится утверждение правил благоустройства территории муниципального образования. В соответствии с п. 11 ч. 1 ст. 68 Устава города Ярославля в исключительной компетенции муниципалитета города Ярославля (представительного органа городского самоуправления) находится утверждение правил благоустройства территории города. Организацию благоустройства территории города в соответствии с правилами благоустройства территории города осуществляет мэрия города Ярославля (ст. 98 Устава города Ярославля). Правила благоустройства территории города Ярославля утверждены решением муниципалитета города Ярославля от 30.01.2004 № 306. Решение опубликовано в газете «Городские новости» (выпуск № 7 от 18.02.2004). Соответствие законодательству порядка принятия Правил благоустройства территории города Ярославля являлось предметом судебной проверки. Вступившим в законную силу решением Ярославского областного суда от 11.06.2021 по делу № За-456/2021 установлено соблюдение порядка и процедуры принятия Правил благоустройства территории города Ярославля. Согласно п. 6 ч. 2 ст. 45.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ Правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы размещения информации на территории муниципального образования, в том числе установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов, вывесок. Согласно п. 4.5 раздела 4 Правил благоустройства территории города Ярославля в целях сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города Ярославля размещение информационных конструкций на территории города Ярославля осуществляется в соответствии с Концепцией информационного пространства города Ярославля, утверждаемой муниципальным правовым актом мэрии города Ярославля. Концепция информационного пространства города Ярославля должна предусматривать типы и виды допустимых к установке информационных конструкций, требования к местам их установки, конструктивному исполнению и условиям эксплуатации, порядок демонтажа информационных конструкций, размещенных с нарушением установленных требований. Размещение информационных конструкций на территории города Ярославля осуществляется после получения согласования в случаях и порядке, установленных муниципальным правовым актом мэрии города Ярославля, выдаваемого на безвозмездной основе. Учитывая изложенное, в целях реализации п. 4.5 раздела 4 Правил благоустройства территории города Ярославля, а также сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города Ярославля принято оспариваемое административным истцом постановление мэрии города Ярославля от 12.04.2017 № 530 «О размещении информационных конструкций на территории города Ярославля». Постановлением мэрии города Ярославля от 12.04.2017 № 530, утверждены Концепция информационного пространства города Ярославля и Порядок согласования размещения информационных конструкций на территории города Ярославля. Постановлением мэрии города Ярославля от 12.04.2017 № 530 закреплены отдельные требования к размещению информации на территории города Ярославля, которые не противоречат требованиям, установленным Правилами благоустройства территории города Ярославля, а лишь регулируют более узкие по сравнению с Правилами благоустройства территорий города Ярославля вопросы благоустройства. Таким образом, постановление мэрии города Ярославля от 12.04.2017 № 530 принято в пределах полномочий мэрии города Ярославля, в рамках, установленных Правилами благоустройства территории города Ярославля. Правила благоустройства территории города Ярославля приняты в пределах полномочий муниципалитета города Ярославля, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие; содержание Правил благоустройства территории города Ярославля соответствует ст. 45.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Заинтересованное лицо полагает, что само по себе правовое регулирование, устанавливающие отдельные требования к размещению информации на территории города Ярославля нормативным правовым актом мэрии города Ярославля, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ, поскольку детализирует общие положения, закрепленные Правилами благоустройства территорий города Ярославля. Кроме того, принятие нормативных правовых актов мэрией города Ярославля по вопросам, определенным Правилами благоустройства территории города Ярославля, обеспечивает реализацию данных Правил, о чем указано в п. 2 решения муниципалитета города Ярославля от 30.01.2004 № 306. Бланкетные отсылки к нормативным правовым актам мэрии города Ярославля установлены также и по вопросам визуализации нестационарных объектов (подп. 2.6.61 п. 2.6 разд. 2 Правил), порядка производства земляных работ на территории города (подп. 5.4.3 п. 5.4 разд. 5 Правил), порядка размещения контейнерных площадок на территории города (подп. 6.4.1 п. 6.4 разд. 6 Правил) и др. На основании изложенного, а также учитывая актуальность и высокую социальную значимость правоотношений в сфере благоустройства территорий, муниципалитет города Ярославля просит в удовлетворении заявленных административным истцом требований отказать.

Заинтересованным лицом МКУ «Агентство по рекламе, наружной информации и оформлению города Ярославля» (далее также – Агентство) в суд представлен письменный отзыв на административное исковое заявление (л.д. 114-115), в котором заинтересованное лицо полагает, что постановление мэрии города Ярославля от 12.04.2017 № 530 принято в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, поддерживает доводы, изложенные в отзывах административного ответчика и заинтересованного лица – муниципалитета города Ярославля.

Кроме того, Агентством в суд представлено письменное дополнение к отзыву на уточненное исковое заявление (л.д. 206-207), в котором заинтересованное лицо поясняет, что документов о проведении процедуры оценки регулирующего воздействия проекта постановления мэрии города Ярославля от 12.04.2017 № 530 «О размещении информационных конструкций на территории города Ярославля» не сохранилось. Вместе с тем, в связи с принятием постановления мэрии города Ярославля от 18.07.2019 №805 «О внесении изменений в постановление мэрии города Ярославля от 12.04.2017 № 530», (вместе с «Концепцией информационного пространства города Ярославля», «Порядком согласования размещения информационных конструкций на территории города Ярославля») была проведена оценка регулирующего воздействия проекта постановления, документы размещены на официальном портале города Ярославля. Антикоррупционная экспертиза проектов постановлений мэрии города Ярославля №530 и №805 была проведена в установленном порядке, что подтверждается соответствующими заключениями.

Заинтересованным лицом - уполномоченным по защите прав предпринимателей в Ярославской области (далее также – Уполномоченный) в суд представлена письменная правовая позиция по делу (л.д. 195-197), заинтересованное лицо поддерживает доводы административного истца, дополнительно обращает внимание на нарушение процедуры принятия муниципального правового акта в части не проведения оценки регулирующего воздействия проекта данного нормативного правового акта. Уполномоченным 04.12.2023 года был направлен запрос в мэрию города Ярославля о проведении процедуры оценки регулирующего воздействия в отношении проекта муниципального правового акта, из полученного ответа следует, что ОРВ в ходе принятия постановления мэрии города Ярославля от 12.04.2017 № 530 не проводилось в нарушение требований Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 06.10.2003 № 131-ФЗ, Закона Ярославской области от 26.12.2014 №93-з «О порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Ярославской области, проектов муниципальных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов», Порядка проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, утв. Решением муниципалитета г.Ярославля от 19.03.2015 № 496. Поскольку оспариваемое Постановление № 530 устанавливало новые обязанности для субъектов предпринимательской деятельности, то в соответствии с названными нормативными правовыми актами проект Постановления № 530 должен был в обязательном порядке пройти публичные консультации – открытое обсуждение с заинтересованными лицами, участниками публичных консультаций идеи (концепции) предлагаемого правового регулирования (проекта акта), организуемое органом-разработчиком в ходе проведения процедуры ОРВ проектов актов. Однако ОРВ в отношении проекта муниципального правового акта не проводилось, что является существенным нарушением порядка принятия нормативно-правового акта. Кроме того, заинтересованное лицо полагает, что заслуживают внимания доводы административного истца относительно наличия в Концепции положений, содержащих неопределенные, оценочные формулировки, которые в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 №96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» имеют коррупциогенные факторы. Просит суд удовлетворить требования административного истца.

В судебных заседаниях представитель административного истца ФИО1 исковые требования поддержала с учетом уточнения, дала пояснения, в целом аналогичные текстам искового заявления, уточненного искового заявления.

Представитель административного ответчика мэрии г.Ярославля, заинтересованного лица МКУ «Агентство по рекламе, наружной информации и оформлению г.Ярославля» по доверенностям ФИО2 в судебных заседания исковые требования не признал по доводам письменных отзывов на исковое заявление. 

Представитель заинтересованного лица уполномоченного по защите прав предпринимателей в Ярославской области по доверенности ФИО3 в судебных заседаниях исковые требования, а также доводы письменной правовой позиции по делу поддержала.

Представитель заинтересованного лица муниципалитета города Ярославля по доверенности ФИО4 в судебных заседаниях, ранее состоявшихся по делу, возражала относительно удовлетворения исковых требований по доводам письменных возражений на исковое заявление.

Суд, заслушав стороны, заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, с учетом мнения прокурора Шараповой А.В., полагавшей административные исковые требования ООО «Национальная пивная ресторация «Пивоваръ» не подлежащими удовлетворения, считает, что административные исковые требования ООО «Национальная пивная ресторация «Пивоваръ» не подлежат удовлетворению в связи со следующим. 

Судом установлено, что 12 апреля 2017 года мэрией г.Ярославля принято постановление № 530 «О размещении информационных конструкций на территории города Ярославля», которое официально опубликовано 15 апреля 2017 года в газете «Городские новости» №28, в последующем принято постановление № 805 от 18 июля 2019 года «О внесении изменений в постановление мэрии города Ярославля от 12.04.2017 № 530», утвердившее новую редакцию постановления (вместе с «Концепцией информационного пространства города Ярославля», «Порядком согласования размещения информационных конструкций на территории города Ярославля»), официально опубликовано 20 июля 2019 года в газете «Городские новости» №27.

Согласно пункту 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" в случае, когда после уточнения заявленных требований будет установлено, что административный истец оспаривает основные нормативные положения в определенной редакции, суд рассматривает заявление об оспаривании нормативного правового акта как требование об оспаривании основных нормативных положений в соответствующей редакции. 

Как следует из содержания исковых требований ООО «Национальная пивная ресторация «Пивоваръ» и пояснений представителя административного истца, последним оспаривается именно новая редакция постановления мэрии города Ярославля № 530 «О размещении информационных конструкций на территории города Ярославля» - редакция постановления № 805 от 18 июля 2019 года «О внесении изменений в постановление мэрии города Ярославля от 12.04.2017 № 530» (вместе с «Концепцией информационного пространства города Ярославля», «Порядком согласования размещения информационных конструкций на территории города Ярославля»), официально опубликованная 20 июля 2019 года в газете «Городские новости» №27.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации закреплено, что органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Согласно частям 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесено утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

Под благоустройством территории городского округа в абзаце восемнадцатом части 1 статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", введенном Федеральным законом от 30 ноября 2011 года N 361-ФЗ, понимался комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

В связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ в абзаце двадцать первом части 1 статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" приведено определение правил благоустройства территории муниципального образования, под которым понимается муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Также Федеральным законом от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ внесены изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации, согласно которым градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, осуществляемая, среди прочего, в виде благоустройства территорий. Под благоустройством территории понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий. Элементами благоустройства являются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории (пункты 1, 36 и 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, благоустройство территорий относится к градостроительной деятельности. Целью благоустройства территории является обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования. Для достижения данной цели в правилах благоустройства территории муниципального образования устанавливаются требования к благоустройству и элементам благоустройства, а также комплекс соответствующих мероприятий.

Утверждение правил благоустройства территории муниципального образования пунктом 11 части 10 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Федеральным законом от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дополнен статьей 45.1, регламентирующей содержание правил благоустройства территории муниципального образования.

Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 13 апреля 2017 года N 711/пр утверждены методические рекомендации для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов, разработанные в целях оказания методологического содействия органам местного самоуправления при подготовке ими в рамках реализации полномочий, предусмотренных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", правил благоустройства территорий городских и сельских поселений, городских округов и внутригородских районов. 

Из приведенных выше правовых норм следует, что информационные конструкции представляют собой один из элементов благоустройства. Вопросы размещения таких информационных конструкций как элементов благоустройства относится к вопросам местного значения, одним из которых является вопрос организации благоустройства в соответствии с утвержденными правилами благоустройства, которые устанавливают требования к благоустройству и его элементам, могут регулировать вопросы внешнего вида фасадов зданий и размещения информации на территории муниципального образования. Целью такой регламентации является повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение эстетического состояния территории муниципального образования посредством предъявления требований к состоянию общественных пространств, состоянию и облику зданий, находящихся на территории муниципального образования. Для регулирования размещения рекламных и информационных конструкций названными методическими рекомендациями органам местного самоуправления рекомендована разработка соответствующих регламентов.

Решением муниципалитета города Ярославля от 30 мая 2004 года № 306 утверждены Правила благоустройства территории города Ярославля (далее также - Правила). Решением муниципалитета города Ярославля от 01 февраля 2017 г. N 789 в Правила внесены изменения, в частности, Правила дополнены пунктом 4.5, в соответствии с которым в целях сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города Ярославля размещение информационных конструкций на территории города Ярославля осуществляется в соответствии с Концепцией информационного пространства города Ярославля, утверждаемой муниципальным правовым актом мэрии города Ярославля. Концепция информационного пространства города Ярославля должна предусматривать типы и виды допустимых к установке информационных конструкций, требования к местам их установки, конструктивному исполнению и условиям эксплуатации, порядок демонтажа информационных конструкций, размещенных с нарушением установленных требований. 

Решением Ярославского областного суда от 02.10.2023 года в удовлетворении административных исковых требований ООО «Национальная пивная ресторация «Пивоваръ» о признании недействующим пункта 4.5 Правил отказано, апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 30.01.2024 года решение оставлено без изменения, апелляционная жалоба ООО «Национальная пивная ресторация «Пивоваръ» без удовлетворения.

Таким образом, постановление мэрии города Ярославля № 530 «О размещении информационных конструкций на территории города Ярославля» в редакции постановления мэрии города Ярославля № 805 от 18 июля 2019 года «О внесении изменений в постановление мэрии города Ярославля от 12.04.2017 № 530» (вместе с «Концепцией информационного пространства города Ярославля», «Порядком согласования размещения информационных конструкций на территории города Ярославля») принято в пределах предоставленных мэрии города Ярославля исполнительно-распорядительных и управленческих полномочий и в соответствии с требованиями Правил благоустройства территории города Ярославля.

В связи с тем, что истцом оспариваются положения новой редакции постановления (от 18 июля 2019 года), которая в полном объеме изменила содержание постановления № 530 «О размещении информационных конструкций на территории города Ярославля» (вместе с «Концепцией информационного пространства города Ярославля», «Порядком согласования размещения информационных конструкций на территории города Ярославля»), суд считает несостоятельным довод истца о не проведении процедуры оценки регулирующего воздействия проекта муниципального нормативного правового акта в соответствии с ч. 3 ст. 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку в отношении постановления мэрии города Ярославля № 805 от 18 июля 2019 года, которым принята новая редакция нормативного акта, практически в полном объеме изменившая его содержание, такая оценка регулирующего воздействия проведена, что сторонами и заинтересованными лицами не оспаривалось.

Отклоняя доводы административного истца о не проведении органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы, суд исходи из следующего.

Часть 1 статьи 2 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (далее - Федеральный закон № 172-ФЗ) закрепляет один из основных принципов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) - обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 3 Федерального закона N 172-ФЗ антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится прокуратурой Российской Федерации - в соответствии с данным Федеральным законом и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.

Прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц (пункт 1 статьи 9.1 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации").

В силу статей 3, 4 Федерального закона № 172-ФЗ прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся градостроительного законодательства. Выявленные в нормативных правовых актах коррупциогенные факторы отражаются в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с абзацем 2 пункта 3.3 Положения об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденного Приказом Генеральной прокуратуры России от 17 сентября 2007 года № 144, действовавшего на момент издания нормативного акта, письменное заключение составляется при наличии в проекте нормативного правового акта несоответствий актам более высокой юридической силы, коррупциогенных факторов и нарушений правил юридической техники.

Таким образом, поскольку требование об изменении оспариваемого нормативного правового акта, предусмотренное пунктом 1 части 1 статьи 4 Федерального закона N 172-ФЗ, органами прокуратуры не выносилось, суд приходит к выводу о том, что при отсутствии замечаний к проекту нормативно-правового акта составление письменного заключения по результатам антикоррупционной экспертизы не требовалось, оснований полагать, что антикоррупционная экспертиза органами прокуратуры не проводилась, не имеется.

Как видно из оспариваемой Концепции информационного пространства города Ярославля (далее также – Концепция), данная Концепция устанавливает единые и обязательные к исполнению нормы и требования в сфере внешнего благоустройства, направлены на достижение разумного баланса частных и общественных интересов в лице муниципального образования, городского сообщества, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат.

Правовые нормы, признания недействующими которых требует административный истец, регулируют отношения в сфере установки и эксплуатации информационных конструкций на территории города Ярославля в целях повышения комфортности условий проживания граждан, поддержания и улучшения эстетического состояния территории муниципального образования, устанавливают требования к внешнему виду фасадов зданий, произвольное оформление которых информационными конструкциями, иным дополнительным оборудованием может нарушать эстетическое восприятие внешнего облика города Ярославля, в том числе его особо охраняемой территории объекта культурного наследия федерального значения «Исторический центр города Ярославля», который является объектом Всемирного наследия ЮНЕСКО.

Центральная часть города Ярославля включена в функциональную зону исторической застройки. Основные направления градостроительного развития исторического центра города определяются общественно значимой ролью исторического центра как комплексного памятника русского градостроительного искусства и архитектуры, внесенного в Список всемирного наследия ЮНЕСКО, центра деловой и общественной активности, центра туризма, а следовательно, требованиями защиты, сохранения и восстановления исторической городской среды и культурно значимых элементов природного ландшафта, развития инфраструктуры и эффективного использования территории.

Положения оспариваемых пунктов 1.1, 2.2, 2.3.1, 2.3.2, 3.7.4 Концепции учитывают данные обстоятельства и направлены на выполнение требований к содержанию и использованию объекта культурного наследия, в том числе, в соответствии со статьями 47.3, 59, 60 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Требование обеспечивать соблюдение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки при размещении каких-либо конструкций содержат и иные нормативные акты, в том числе федерального уровня, например Федеральный закон от 13.03.2006 № 38-ФЗ "О рекламе" (п. 5.8 статьи 19). Исторически сложившаяся цветовая гамма фасадов входит в предмет охраны многих памятников истории и культуры г.Ярославля. 

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Федеральным законом от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ дополнен статьей 45.1, посвященной содержанию правил благоустройства территории муниципального образования. Данной статьей предусмотрено, что указанные правила могут регулировать, в том числе, вопросы внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений.

Таким образом, содержание пунктов 1.1, 2.2, 2.3.1, 2.3.2, 3.7.4 Концепции в их системном единстве в полной мере, ясно и однозначно определяют все обязанности правообладателей информационных конструкций. Оспариваемые положения приняты в пределах полномочий, по вопросам внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений, проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройств, размещения информации на территории муниципального образования, осуществления контроля за соблюдением правил благоустройства территории муниципального образования (пункты 2, 3, 6, 17 части 2 статьи 45.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, направлены на достижение разумного баланса частных и общественных интересов в лице муниципального образования, городского сообщества, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат.

Суд отклоняет довод административного истца и о том, что пункт 3.10.2 Концепции о размещении на крыше одного объекта только одной информационной конструкции нарушает права собственников/пользователей здания, в случае если их несколько, создает неравные условия осуществления хозяйственной деятельности, нарушает требование о запрете ограничения конкуренции. Административным истцом не учитывается, что пункт 3.10 Концепции, в целом определяя размещение крышной конструкции на крыше объекта, устанавливает в пункте 3.10.1 Концепции первоочередное требование о том, что размещение конструкции на крышах объекта допускается при условии, если единоличным собственником (правообладателем) указанного объекта является владелец информационной конструкции, сведения о котором, за исключением сведений о профиле деятельности либо ассортименте реализуемых товаров и (или) услуг, не позволяющих идентифицировать собственника (правообладателя), содержатся в данной информационной конструкции и в месте фактического нахождения (месте осуществления деятельности) которого размещается указанная информационная конструкция.

Таким образом, размещение информационной конструкции предусмотрено только при наличии единоличного собственника (правообладателя) объекта, иные правообладатели, права которых могут быть затронуты в данной ситуации размещением одной конструкции на крыше отсутствуют.

Кроме того, отказывая в удовлетворении административного иска, суд, руководствуясь основными началами гражданского законодательства, предусмотренными положениями статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, исходит из того, что анализ оспариваемых положений Концепции в сопоставлении с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что оспариваемая Концепция не регулирует правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав); нет в них и норм, устанавливающих иной в сравнении с Гражданским кодексом Российской Федерации порядок регулирования договорных и иных обязательств, а также других имущественных и личных неимущественных отношений, основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников, что, действительно, могло бы указывать на их противоречие Гражданскому кодексу Российской Федерации.

Положения пунктов 6.4, 6.14 Концепции по своему характеру являются мерами, реализуемыми в процессе управленческой деятельности органов местного самоуправления города Ярославля, используются органами местного самоуправления города Ярославля в качестве средства осуществления закрепленных за ними контрольных полномочий в области благоустройства города Ярославля в рамках муниципального контроля, а именно за выполнением требований к установке и эксплуатации информационных конструкций на территории города Ярославля, а также выявлению информационных конструкций, не соответствующих требованиям, установленным муниципальными нормативными правовыми актами.

Предусмотренный оспариваемыми положениями пунктов 6.4, 6.14 Концепции принудительный способ устранения выявленных нарушений требований к установке и эксплуатации информационных конструкций на территории города Ярославля, установленных муниципальными нормативными правовыми актами, не является по своей сути мерой ответственности, выступая лишь правовым механизмом приведения внешнего вида фасада зданий города Ярославля в соответствие с требованиями муниципальных нормативных правовых актов.

Реализация мер, предусмотренных оспариваемыми положениями Концепции, вопреки доводам административного истца, вовсе не предполагает отчуждение у собственника демонтируемой информационной конструкции и не является произвольной. Собственник информационной конструкции, установивший и эксплуатирующий данную конструкцию с нарушением требований, предусмотренных муниципальными нормативными правовыми актами, уклоняющийся от добровольного исполнения предписаний органов местного самоуправления об устранении данных нарушений, при этом и не реализующий свое право на оспаривание решений и действий органов местного самоуправления в суде, действует противоправно. Вывоз принудительно демонтированной информационной конструкции, в том числе при необходимости путем разборки и резки, к месту хранения не является конфискацией имущества, не влечет автоматического прекращения права собственности, поскольку из содержания оспариваемых положений Концепции прямо следует возможность возврата данной конструкции ее собственнику. Уничтожение такой конструкции допускается в случае, если конструкция не была востребована ее собственником в течение определенного срока. Принудительному демонтажу информационной конструкции в обязательном порядке должно предшествовать установление факта размещения данной конструкции с нарушением предъявляемых к установке и эксплуатации информационных конструкций на территории города Ярославля требований и вручение собственнику такой конструкции предписания о необходимости ее добровольного демонтажа, то есть собственнику информационной конструкции предоставляется возможность самостоятельно устранить нарушение. Оспариваемые пункты 6.4, 6.14 Концепции отвечают общеправовому принципу определенности правовой нормы, содержат конкретные сроки устранения нарушений, демонтажа конструкции, возможности возврата и уничтожения в случае не востребованности информационной конструкции, данные сроки установлены с учетом требований разумности.

С учетом изложенного требования административного истца о признании недействующим полностью со дня принятия постановления мэрии города Ярославля №530 «О размещении информационных конструкций на территории города Ярославля» в редакции постановления № 805 от 18 июля 2019 года «О внесении изменений в постановление мэрии города Ярославля от 12.04.2017 № 530» (вместе с «Концепцией информационного пространства города Ярославля», «Порядком согласования размещения информационных конструкций на территории города Ярославля») не подлежат удовлетворению.

Руководствуясь ст.ст. 175-180 КАС РФ, суд

р е ш и л :

В удовлетворении требований административного искового заявления Общества с ограниченной ответственностью «Национальная пивная ресторация «Пивоваръ» к мэрии города Ярославля о признании недействующим постановления мэрии города Ярославля от 12.04.2017 № 530 «О размещении информационных конструкций на территории города Ярославля» отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Ярославский областной суд в течение одного месяца со дня вынесения мотивированного решения через Кировский районный суд г. Ярославля.

Судья: Ю.Г.Жаварцова