Дело № 3а-22/2025 (3а-901/2024)

УИД 36OS0000-01-2024-000786-98

РЕШЕНИЕ

 

Именем Российской Федерации

город Воронеж 24 марта 2025 года

Воронежский областной суд в составе:

председательствующего судьи Удоденко Г.В., 

при секретаре судебного заседания Чемисовой А.С.,

с участием:

представителя административного истца по доверенности ФИО1,

представителя административного ответчика Воронежской городской Думы по доверенности ФИО2,

представителя заинтересованного лица управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж по доверенности ФИО3, 

представителя заинтересованного лица администрации городского округа город Воронеж по доверенности ФИО4,

прокурора Сергеевой О.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО5 к Воронежской городской Думе об оспаривании нормативных правовых актов в части,

установил:

административный истец ФИО5 обратился с административным исковым заявлением, в котором с учетом заявления об уточнении административных исковых требований просил признать не действующими Генеральный план городского округа город Воронеж, утвержденный решением Воронежской городской Думы от 25 декабря 2024 года №116-V (далее также – Генеральный план), Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденные решением Воронежской городской Думы от 20 апреля 2022 года № 466-V (далее также – Правила землепользования и застройки), в части отнесения земельного участка с кадастровым номером №, площадью 6907 кв.м, расположенного по адресу: 

<

адрес>, к двум функциональным зонам: зона застройки малоэтажными домами (до 4 этажей, включая мансардный) и многофункциональная общественно-деловая зона и к двум территориальным зонам: зона социально-бытовой общественно-бытовой территории (ОДБ) и зона малоэтажной жилой застройки (ЖТ-5).

В обоснование административных исковых требований указал, что ему на праве собственности принадлежат отдельно стоящие здания с кадастровыми номерами №

Данные объекты расположены на земельном участке с кадастровым номером №, по адресу: 

<

адрес>; границы земельного участка не установлены в соответствии с требованиями земельного законодательства. 

С целью оформления прав на земельный участок ФИО5 обратился в министерство имущественных и земельных отношений Воронежской области. Письмом от 13 сентября 2024 года № 52-17-27375 ему отказано в утверждении схемы расположения земельного участка со ссылкой на то, что формируемый земельный участок согласно Правилам землепользования и застройки городского округа город Воронеж отнесен к двум территориальным зонам: ОДБ – зона социально-бытовой общественно-деловой территории и ЖТ – зона малоэтажной жилой застройки.

Административный истец считает, что нахождение земельного участка с кадастровым номером № в двух территориальных зонах согласно Правилам землепользования и застройки противоречит положениям части 4 статьи 30, части 2 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, создает для него препятствия в оформлении прав на земельный участок в порядке статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации. Установлением в отношении спорного земельного участка двух функциональных зон нарушается принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану в силу требований части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (т.1 л.д.11-15, т.2 л.д.135, т.3 л.д. 14, 33-34).

Протокольными определениями суда к участию в деле в качестве заинтересованных лиц на стороне административного ответчика привлечены министерство имущественных и земельных отношений Воронежской области, администрация городского округа город Воронеж, управление главного архитектора администрации городского округа город Воронеж.

В судебное заседание административный истец ФИО5, представитель заинтересованного лица - министерства имущественных и земельных отношений Воронежской области не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежаще (т.3 л.д. 67, 68); представитель министерства имущественных и земельных отношений Воронежской области представил позицию по делу в письменных пояснениях на административное исковое заявление (т.2 л.д.145-146, 173-174).

При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьей 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд рассмотрел административное дело в отсутствие административного истца ФИО5, представителя заинтересованного лица - министерства имущественных и земельных отношений Воронежской области

В судебном заседании представитель административного истца по доверенности ФИО1 поддержала заявленные требования по основаниям, указанным в административном исковом заявлении и уточнениях к нему, а также в дополнительно представленных письменных пояснениях (т.3 л.д.55-56). 

Представитель административного ответчика Воронежской городской Думы по доверенности ФИО2 возражала против удовлетворения административного иска по основаниям, изложенным в письменных возражениях (т.1 л.д.152-158, т.2 л.д. 235-237, т.3 л.д.41-48, 85-92). В частности, указала, что подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется в соответствии с требованиями части 3 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации с учетом, в том числе, сведений Единого государственного реестра недвижимости. Между тем, объекты недвижимости, имеющие адресный ориентир: 

<

адрес>, не обладают характеристиками, позволяющими определить их в качестве индивидуально-определенной вещи, в том числе не имеют описания их местоположения, устанавливаемого путем внесения в Единый государственный реестр недвижимости координат характерных точек границ земельного участка и координаты характерных точек контура здания, сооружения, в связи с чем не могли быть учтены при подготовке Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж. Само по себе нахождение спорного земельного участка в нескольких функциональных зонах не ограничивает права административного истца, поскольку утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Нахождение земельного участка в двух функциональных зонах не создает неопределенность его правового режима, так как в отличие от территориальных зон, в отношении функциональных зон действующее градостроительное законодательство не содержит требование о нахождении земельного участка в пределах одной из них. Вопреки утверждению административного иска, Градостроительный кодекс Российской Федерации не предусматривает запрета на установление генеральным планом городского округа нескольких функциональных зон в пределах границ одного земельного участка. Кроме того, представленный истцом вариант расположения границ земельного участка с кадастровым номером № не является единственным, т.к. спорный земельный участок не со всех сторон ограничен земельными участками, прошедшими государственный кадастровый учет, граничит с территорией, право государственной собственности на которую, не разграничено, и которая также могла быть включена в устанавливаемые границы спорного земельного участка в соответствии с его площадью. 

Представители заинтересованных лиц - управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж по доверенности ФИО3, администрации городского округа город Воронеж по доверенности ФИО4, в свою очередь, также возражали против удовлетворения административного иска, позиция по делу представлена в письменном виде, где, в частности, отмечали, что при уточнении границ земельного участка с кадастровым номером № и поступлении соответствующего уведомления от органа регистрации прав, управлением главного архитектора будет инициирована работа в порядке межведомственного взаимодействия по внесению изменений в Правила землепользования и застройки в части отнесения земельного участка к одной территориальной зоне. Полагали, что признание не действующими Генерального плана и Правил землепользования и застройки в оспариваемой части без уточнения границ спорного земельного участка не приведет к восстановлению нарушенных прав административного истца (т.2 л.д.137-140, л.д.238-241, т.3 л.д.75-80, 81-84).

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, суд приходит к следующему. 

Согласно статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации защита гражданских прав осуществляется, в том числе, путем признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

Частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что к подлежащим обязательному выяснению при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта обстоятельствам относятся соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, наличие нарушений прав административного истца, соблюдение требований, устанавливающих форму и вид нормативного акта, полномочия, процедуру их принятия, введения в действие, опубликования и вступления в силу.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие данный порядок, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

Судом исследован вопрос соблюдения порядка принятия оспариваемых нормативных правовых актов.

Утверждение генерального плана городского округа и правил землепользования и застройки городских округов частью 1 статьи 24, пунктом 3 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пунктом 26 части 1 статьи 14 Устава городского округа город Воронеж отнесено к полномочиям представительных органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности в числе вопросов местного значения городского округа. 

В соответствии со статьями 28, 29, 55, 56 Устава городского округа город Воронеж (далее - Устав) Воронежская городская Дума является представительным органом местного самоуправления, к полномочиям которого относится, в том числе, принятие нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к его компетенции. Нормативные правовые акты принимаются Воронежской городской Думой в форме решений.

Согласно части 11 статьи 55, а также части 5 и части 8 статьи 56 Устава нормативные правовые акты городской Думы подписываются главой городского округа и должны быть опубликованы в средствах массовой информации городского округа. После опубликования они вступают в законную силу.

Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки городского округа определен статьей 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 5 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного зонирования применительно ко всем территориям поселения, муниципального округа, городского округа или межселенной территории либо к различным частям территорий поселения, муниципального округа или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения, муниципального округа или городского округа), порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ.

Согласно частям 6, 7 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки (далее - комиссия), которая может выступать организатором общественных обсуждений или публичных слушаний при их проведении.

Глава местной администрации не позднее чем по истечении десяти дней с даты принятия решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещение указанного сообщения на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети «Интернет».

Постановлением администрации городского округа горд Воронеж от 23 июля 2020 года №657 «О подготовке Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж и о внесении изменений в постановление администрации городского округа город Воронеж от 17 сентября 2018 года №591» (опубликовано в газете «Берег» №52 от 28 июля 2020 года) принято решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки, а также утвержден состав и порядок деятельности Комиссии по подготовке проекта Генерального плана городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы и проекта Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж.

Согласно частям 11, 13 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта.

Продолжительность общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не более одного месяца со дня опубликования такого проекта. 

В соответствии с постановлением главы городского округа город Воронеж от 1 октября 2021 года №155 «О проведении общественных обсуждений по проекту Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж» (опубликовано в газете «Берег» №71 от 5 октября 2021 года), постановлением главы городского округа город Воронеж от 1 декабря 2021 года №199 «О внесении изменений в постановление главы городского округа город Воронеж от 1 октября 2021 года №155» (опубликовано в газете «Берег» №86 от 3 декабря 2021 года) в период с 5 октября 2021 года по 28 декабря 2021 года состоялись общественные обсуждения по проекту Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж.

Поступившие в рамках общественных обсуждений от участников общественных обсуждений предложения и замечания к проекту Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж рассмотрены на заседании комиссии по землепользованию и застройки городского округа город Воронеж, по результатам которого принято заключение о результатах общественных обсуждений от 24 декабря 2021 года (опубликовано в газете «Берег» №93 от 28 декабря 2021 года и №1 от 11 января 2022 года).

После доработки проекта Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж с учетом изложенных в заключении от 24 декабря 2021 года рекомендаций комиссии по землепользованию и застройки городского округа город Воронеж по предложениям и замечаниям участников общественных обсуждений, признанных целесообразными, указанный проект представлен главе городского округа город Воронеж для принятия решения о его направлении в Воронежскую городскую Думу или об отклонении проекта Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления. 

Во исполнение части 16 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации главой городского округа город Воронеж принято постановление от 11 апреля 2022 года №53 «О направлении проекта Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж в Воронежскую городскую Думу».

Решением Воронежской городской Думы от 20 апреля 2022 года № 466-V утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж, которое опубликовано в газете «Берег» от 29 апреля 2022 года №31, от 6 мая 2022 года № 32, от 13 мая 2022 года №33, от 17 мая 2022 года №34. 

Порядок подготовки проекта Генерального плана городского округа город Воронеж определен статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации решение о подготовке проекта генерального плана принимается главой местной администрации. 

На основании постановления главы городского округа город Воронеж от 9 сентября 2024 года № 68 «О внесении изменений в постановление главы городского округа город Воронеж от 23 августа 2018 года № 55 и о признании отдельных муниципальных правовых актов утратившими силу» инициирована подготовка проекта Генерального плана городского округа город Воронеж (опубликовано в сетевом издании «Берег-Воронеж» https://beregvrn.ru 10 сентября 2024 года).

Постановлением администрации городского округа город Воронеж от 30 сентября 2024 года № 1271 внесены изменения в состав Комиссии по землепользованию и застройке городского округа город Воронеж (опубликовано в сетевом издании «Берег-Воронеж» https://beregvrn.ru 4 октября 2024 года).

Проект Генерального плана городского округа город Воронеж был подготовлен на основе материалов, разработанных государственным автономным учреждением города Москвы «Научно-исследовательский и проектный институт Генерального плана города Москвы» и приведен в соответствие с документами стратегического планирования федерального и регионального уровней, муниципальными программами городского округа город Воронеж, кассационным определением Верховного Суда Российской Федерации от 21 августа 2024 года № 14-КАД24-3-К1.

В соответствии со статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Порядком согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года № 460, проект генерального плана городского округа подлежит согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится городской округ, органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с городским округом.

30 сентября 2024 года проект генерального плана размещен в федеральной государственной информационной системе территориального планирования (далее – ФГИС ТП). Карточка согласования проекта №.

По результатам рассмотрения проекта генерального плана Минэкономразвитие России 14 ноября 2024 года № 20701000-1сз\исх-33241 подготовило сводное заключение о несогласии с проектом генерального плана городского округа город Воронеж Воронежской области. Основанием послужили замечания Минобрнауки России (от 1 ноября 2024 года № МН-21/5555) и Минприроды России (от 30 октября 2024 года № 19-31/44064), несогласованные в рамках согласительного совещания от 5 ноября 2024 года (протокол от 5 ноября 2024 года № 111-ВД).

Заключения о согласии с проектом генерального плана получены от Министерства обороны Российской Федерации при условии учета замечаний ФГКУ «Центральное территориальное управление имущественных отношений» от 21 октября 2024 года № 20701000-2459сз\вх-33525, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (заключение № Р-24-1015), Федерального агентства лесного хозяйства от 30 октября 2024 года № 20701000-2460сз\вх-33521, Федерального агентства по рыболовству при условии учета замечаний от 10 октября 2024 года № б/н, Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (заключение от 18 октября 2024 года № 1-12.7/53668). 

В результате доработки рассматриваемого проекта по указанным замечаниям получены согласования от ФГКУ «Центральное ТУИО» (от 9 декабря 2024 года № 141/1/12160НС), Росрыболовство (от 20 ноября 2024 года № У02-4690), Росатом (от 4 декабря 2024 года № 1-12,7/62928), Минобрнауки России (от 6 декабря 2024 года № МН-21/6176), Минприроды России (13 декабря 2024 года № 19-29/51328).

Согласно заключению губернатора Воронежской области от 19 ноября 2024 года № 71-01-31/и-1942 проект генерального плана согласован при условии учета замечаний министерства архитектуры и градостроительства Воронежской области, министерства природных ресурсов и экологии Воронежской области, управления по охране объектов культурного наследия Воронежской области, управления ветеринарии Воронежской области, министерства культуры Воронежской области.

В результате доработки рассматриваемого проекта по указанным замечаниям получены согласования министерства архитектуры и градостроительства Воронежской области от 11 декабря 2024 года № 45-11/2928, министерства природных ресурсов и экологии Воронежской области от 13 ноября 2024 года № 43-01-23/5912, управления по охране объектов культурного наследия Воронежской области от 15 ноября 2024 года № 71-11/5327, управления ветеринарии Воронежской области от 26 ноября 2024 года № 63-11/2144, министерства культуры Воронежской области от 3 декабря 2024 года № 83-11/3224.

Кроме того, проект генерального плана также получил согласования от администрации Каширского муниципального района Воронежской области от 28 ноября 2024 года № 12-11/5495, администрации Рамонского муниципального района Воронежской области от 6 ноября 2024 года № 24-11/6515, администрации Новоусманского муниципального района Воронежской области от 2 ноября 2024 года № 15-11/7330, администрации Семилукского муниципального района Воронежской области от 29 октября 2024 года № 01-5233, администрации Верхнехавского муниципального района Воронежской области от 25 октября 2024 года № 06-11/4156, администрации Хохольского муниципального района Воронежской области от 17 октября 2024 года № 1829.

В соответствии с частью 9 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации постановлением администрации городского округа город Воронеж от 18 ноября 2024 года № 1470 создана согласительная комиссия по урегулированию разногласий, послуживших основанием для подготовки заключения о несогласии с проектом Генерального плана городского округа город Воронеж (далее – Согласительная комиссия).

С учетом сводного заключения Минэкономразвития России, а также заключения губернатора Воронежской области от 19 ноября 2024 года № 71-01-31/и-1942 проект генерального плана городского округа город Воронеж доработан и 2 декабря 2024 года повторно размещен в ФГИС ТП (карточка согласования проекта № 2070100002020302202409161).

Таким образом, по результатам работы Согласительной комиссии проект Генерального плана получил все необходимые согласования, в том числе от Минобрнауки России и Минприроды России (протокол заседания Согласительной комиссии от 17 декабря 2024 года № 1. 

Постановлением администрации городского округа город Воронеж от 3 октября 2024 года № 1286 принято решение о подготовке карты планируемого размещения объектов местного значения городского округа город Воронеж. Управлению главного архитектора администрации городского округа город Воронеж дано задание обеспечить прием предложений заинтересованных лиц об отображении объектов капитального строительства, иных объектов, территорий на карте планируемого размещения объектов местного значения (опубликовано в сетевом издании «Берег-Воронеж» https://beregvrn.ru, 8 октября 2024 года).

Во исполнение части 1 статьи 5.1, части 11 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, на основании постановления главы городского округа город Воронеж от 31 октября 2024 года № 84 (опубликовано в сетевом издании «Берег-Воронеж» https://beregvrn.ru, 1 ноября 2024 года и размещено на официальном сайте администрации городского округа город Воронеж в сети Интернет). 

В период с 1 ноября 2024 года по 29 ноября 2024 года по проекту Генерального плана городского округа город Воронеж и проектам карт планируемого размещения объектов местного значения городского округа город Воронеж проведены общественные обсуждения.

Местом проведения общественных обсуждений был определен сайт «Активный электронный гражданин» в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (e-active.govvrn.ru). Экспозиция проектов была представлена с 8 ноября 2024 года по 21 ноября 2024 года. Также информация о проведении общественных обсуждений была представлена на сайте администрации городского округа город Воронеж. Кроме того, информация об экспозиции проектов была размещена на информационных стендах управ районов, Управления главного архитектора городского круга город Воронеж. 

В период размещения проекта на информационном ресурсе участники общественных обсуждений могли вносить предложения и замечания, касающиеся проекта.

В общественных обсуждениях на информационном ресурсе «Активный электронный гражданин» приняли участие 216 граждан и организаций. Подавляющее большинство предложений касались изменения функционального зонирования территорий. Также были получены предложения о создании рекреационных зон вдоль Воронежского водохранилища. 

Замечания и предложения были рассмотрены комиссией по землепользованию и застройке городского округа город Воронеж и частично признаны целесообразными к учету.

Согласно заключению о результатах общественных обсуждений от 28 ноября 2024 года (опубликовано в сетевом издании «Берег-Воронеж» от 29 ноября 2024 года и размещено на официальном сайте администрации городского округа город Воронеж в сети Интернет) общественные обсуждения признаны состоявшимися, проект предлагался к утверждению с учетом замечаний и предложений, признанных целесообразными к учету (протокол общественных обсуждений от 28 ноября 2024 года).

С учетом указанных обстоятельств в отношении доработанного по замечаниям Минобрнауки России, Минприроды России и по предложениям, поступившим в рамках общественных обсуждений, проекта Генерального плана городского округа город Воронеж подготовлено заключение Согласительной комиссии от 17 декабря 2024 года.

На основании части 12 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации главой городского округа город Воронеж принято решение о направлении проекта Генерального плана городского округа город Воронеж в Воронежскую городскую Думу для утверждения (постановление главы городского округа город Воронеж № 99 от 17 декабря 2024 года.

Срок проведения общественных обсуждений, предусмотренный частью 8 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации нарушен не был.

В соответствии с частью 3 статьи 55 Устава право внесения проектов правовых актов принадлежит субъектам правотворческой инициативы. К субъектам правотворческой инициативы относятся депутаты городской Думы, глава городского округа, прокурор города Воронежа, Контрольно-счетная палата городского округа город Воронеж по вопросам, отнесенным к ее компетенции, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан.

Проект оспариваемого решения был внесен в Воронежскую городскую Думу главой городского округа город Воронеж. 

Во исполнение частей 4, 5 статьи 56 Устава решение Воронежской городской Думы от 25 декабря 2024 года № 1166-V «Об утверждении Генерального плана городского округа город Воронеж» подписано председателем Воронежской городской Думы и главой городского округа город Воронеж.

Решение Воронежской городской Думы от 25 декабря 2024 года № 1166-V «Об утверждении Генерального плана городского округа город Воронеж» опубликовано в сетевом издании «Берег-Воронеж» (beregvrn.ru) 14 января 2025 года. 

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемые решения приняты Воронежской городской Думой в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования, и по этим основаниям не оспариваются административным истцом. 

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Согласно статье 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план, в частности, содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Градостроительное зонирование Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Субъектами градостроительных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица (часть 1 статьи 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как следует из материалов административного дела, ФИО5 является собственником отдельно стоящих зданий, расположенных по адресу: 

<

адрес>:

с кадастровым номером №, право собственности на которое зарегистрировано 17 июня 2019 года; 

с кадастровым номером №, право собственности на которое зарегистрировано 17 июня 2019 года;

с кадастровым номером №, право собственности на которое зарегистрировано 17 июня 2019 года;

с кадастровым номером №, право собственности на которое зарегистрировано 17 июня 2019 года;

с кадастровым номером №, право собственности на которое зарегистрировано 17 июня 2019 года (т.1 л.д.80-81, 82-83, 84-85, 86-87, 88-90).

Данные объекты расположены на земельном участке с кадастровым номером 36:34:0506020:13, площадью 6907 кв.м, с видом разрешенного использования: производственная база, граница земельного участка не установлена в соответствии с требованиями земельного законодательства. 

С 1 марта 2015 года предоставление земельного участка в аренду собственнику расположенного на нем объекта недвижимости без проведения торгов осуществляется в порядке, предусмотренном подпунктом 9 пункта 2 статьи 39.6, пунктом 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации.

В частности, пунктом 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду гражданами, юридическими лицами, являющимися собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Правоотношения по предоставлению в собственность или аренду земельного участка собственнику расположенного на нем объекта недвижимости возникают в связи с подачей этим лицом соответствующего заявления.

Реализуя предоставленное пунктом 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации исключительное право на приобретение земельного участка собственником расположенных на нем объектов недвижимости, административный истец ФИО5 обратился в уполномоченный орган государственной власти Воронежской области - министерство имущественных и земельных отношений Воронежской области с заявлением об утверждении границ земельного участка.

Письмом министерства от 13 сентября 2024 года № 52-17-27375 в утверждении схемы расположения земельного участка ФИО5 отказано (т.1 л.д. 77-78). 

В качестве основания принятого решения со ссылкой на положения пункта 6 статьи 11.9, подпункта 3 пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации указывается на то, что формируемый земельный участок согласно Правилам землепользования и застройки городского округа город Воронеж отнесен к двум территориальным зонам: ОДБ – зона социально-бытовой общественно-деловой территории и ЖТ – зона малоэтажной жилой застройки.

Согласно представленным стороной административного истца заключениям кадастрового инженера от 15 января 2025 года, 27 февраля 2025 года к межевому плану земельного участка с кадастровым номером 36:34:0506020:13, подготовленному в целях уточнения местоположения границ земельного участка, в территориальной зоне ОДБ расположена часть земельного участка площадью 5 532 кв.м, что составляет 80,1% от общей площади земельного участка, в территориальной зоне ЖТ расположена часть земельного участка площадью 1 375 кв.м, что составляет 19,9% от общей площади земельного участка. В тех же границах территориальных зон располагаются и принадлежащие административному истцу отдельно стоящие здания с кадастровыми номерами №, № При этом, исходя из фактического местоположения, установленная граница территориальных зон проходит по двум объектам недвижимости с кадастровыми номерами №.

Согласно Генеральному плану городского округа город Воронеж, утвержденному решением Воронежской городской Думы от 25 декабря 2024 года №116-V, земельный участок с кадастровым номером № отнесен к двум функциональным зонам: зона застройки малоэтажными домами (до 4 этажей, включая мансардный) (код зоны - 2069102) и многофункциональная общественно-деловая зона (код зоны - 2066301).

Координатное описание территориальных зон по Правилам землепользования и застройки и границы функциональных зон по Генеральному плану совпадают (т.2 л.д.197, т.3 л.д.57-58).

Нахождение спорного земельного участка в двух территориальных и в двух функциональных зонах в координатах поворотных точек, предложенных административным истцом, стороной административного ответчика не оспаривалось, следует из представленных ими выкопировок из Правил землепользования и застройки и Генерального плана (т.2 л.д.243, т.3 л.д.54).

При этом возможность формирования земельного участка в соответствии с его площадью и расположенными на нем объектами недвижимости в иных границах в целях отнесения к одной территориальной и функциональной зоне объективно ничем не подтверждено. Напротив, исходя из информации, представленной в материалы дела стороной административного ответчика, суд полагает, что сложившаяся планировка территории, а также расположение границ прилегающих земельных участков, учтенных в ЕГРН в установленном законом порядке, не позволяют сформировать границы участка с кадастровым номером 36:34:0506020:13 в требуемой площади без пересечения границ территориальных зон с индексами ЖТ-5 и ОДБ-30 и, соответственно, функциональных зон (2069102 и 2066301) (т.3 л.д.41-48, 54).

Несмотря на возражения административного ответчика в данной части, приведенный вывод суда также подтверждается письмом Воронежской городской Думы от 16 октября 2024 года, направленным в комиссию по землепользованию и застройки городского округа г. Воронеж в поддержку предложения ФИО5 по внесению изменений в Правила землепользования и застройки в части изменения границ территориальных зон ЖТ-5 и ОДБ-30 в целях отнесения земельного участка по 

<

адрес> к территориальной зоне ОДБ-30 в формируемых границах (т.2 л.д.121). 

В соответствии с частью 1 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Аналогичное требование содержится в пункте 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Из статей 23 и 24 Правил землепользования и застройки следует, что установленные данными нормами градостроительные регламенты территориальных зон ОДБ и ЖТ по своему содержанию различны, что создает неопределенность правового режима испрашиваемого административным истцом земельного участка с расположенными на нем принадлежащими истцу объектами недвижимости.

Поскольку территориальное зонирование земельного участка не отвечает требованиям принадлежности только к одной территориальной зоне, то Правила землепользования и застройки в этой части приняты в нарушение действующего законодательства.

Довод представителя Воронежской городской Думы о том, что сведения о границах земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по 

<

адрес>, равно как и сведения о местоположении находящихся на нем зданий, при подготовке проекта оспариваемых Правил землепользования и застройки не могли быть учтены, поскольку они отсутствовали в Едином государственном реестре недвижимости, судом отклоняется.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункт 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 3 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Земельный участок с кадастровым номером № имеет статус ранее учтенного объекта недвижимости, государственный учет которого осуществлен в рамках действовавшего законодательства (дата присвоения кадастрового номера 4 марта 2002 года). При этом согласно части 4 статьи 69 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» технический учет или государственный учет объектов недвижимости, в том числе осуществленные в установленном законодательством Российской Федерации порядке до дня вступления в силу Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», признается юридически действительным, и такие объекты считаются ранее учтенными объектами недвижимого имущества.

Кроме того, согласно пункту 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с положениями статей 34 и 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.

Таким образом, в связи с тем, что корректировка правил землепользования и застройки в части отнесения земельного участка к одной из установленных территориальных зон приведет к несоответствию с Генеральным планом в части нахождения этого земельного участка в двух функциональных зонах, то в этой части оспариваемые положения Генерального плана не могут быть признаны соответствующими нормам, имеющим большую юридическую силу. 

При таких обстоятельствах, Генеральный план городского округа город Воронеж, утвержденный решением Воронежской городской Думы от 25 декабря 2024 года №116-V, Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденные решением Воронежской городской Думы от 20 апреля 2022 года № 466-V в той мере, в которой земельный участок с кадастровым номером № отнесен к нескольким функциональным и территориальным зонам, не соответствуют требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, поскольку приняты без учета норм градостроительного и земельного законодательства, в рамках действующего правового регулирования создают неопределенность правового режима земельного участка, что ограничивает право административного истца как собственника расположенных на нем объектов недвижимости на формирование земельного участка, постановку его на государственный кадастровый учет, оформление прав на земельный участок.

Ссылка стороны административного ответчика, что удовлетворение заявленных требований не приведет к защите нарушенных прав административного истца ввиду отсутствия в ЕГРН установленных границ спорного земельного участка, с учетом предмета административного иска и проверки соответствия оспариваемых нормативных правовых актов в соответствующей части судом в рамках абстрактного нормоконтроля правового значения не имеет.

Оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций. Нормативный правовой акт, не соответствующий федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не должен подлежать применению для регулирования тех или иных общественных отношений. В этой связи последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части.

Указание представителей заинтересованных лиц на существующую правовую возможность по инициированию проведения работы управлением главного архитектора по внесению изменений в Правила землепользования и застройки, Генеральный план в части отнесения спорного земельного участка к одной территориальной и одной функциональной зоне в случае согласования министерством имущественных и земельных отношений Воронежской области представленного административным истцом межевого плана земельного участка с кадастровым номером № и поступлении соответствующего уведомления от органа регистрации прав, также не является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований, поскольку не исключает нарушения прав административного истца в период действия оспариваемых нормативных правовых актов.

Определяя момент, с которого оспариваемые нормативные правовые акты должны быть признаны недействующими, суд исходит из следующего.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, данным в пункте 38 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны не действующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны не действующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствуют, может быть признан судом не действующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта. Если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Учитывая, что Генеральный плана городского округа город Воронеж, утвержденный решением Воронежской городской Думы от 25 декабря 2024 года №116-V, и Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденные решением Воронежской городской Думы от 20 апреля 2022 года № 466-V, применялись и были реализованы права граждан и организаций суд полагает, что указанные акты органа местного самоуправления подлежат признанию не действующими в оспариваемой части с момента вступления решения суда по настоящему делу в законную силу.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда в течение одного месяца после вступления в законную силу подлежит опубликованию Воронежской городской Думой в том же средстве массовой информации, в котором были опубликованы указанные нормативные правовые акты.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

определил:

административное исковое заявление ФИО5 к Воронежской городской Думе о признании не действующими в части Генерального плана городского округа город Воронеж, утвержденного решением Воронежской городской Думы от 25 декабря 2024 года №116-V, Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденных решением Воронежской городской Думы от 20 апреля 2022 года № 466-V, удовлетворить.

Признать не действующим с момента вступления в законную силу решения суда Генеральный план городского округа город Воронеж, утвержденный решением Воронежской городской Думы от 25 декабря 2024 года №116-V, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером №, площадью 6907 кв.м, расположенного по адресу: 

<

адрес>, к двум функциональным зонам: зона застройки малоэтажными домами (до 4 этажей, включая мансардный) и многофункциональная общественно-деловая зона.

Признать не действующими с момента вступления в законную силу решения суда Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденные решением Воронежской городской Думы от 20 апреля 2022 года № 466-V, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером №, площадью 6907 кв.м, расположенного по адресу: 

<

адрес>, к двум территориальным зонам: зона социально-бытовой общественно-бытовой территории (ОДБ) и зона малоэтажной жилой застройки (ЖТ-5).

Решение суда в течение одного месяца после вступления в законную силу в соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит опубликованию Воронежской городской Думой в том же средстве массовой информации, в котором были опубликованы указанные нормативные правовые акты.

Решение суда может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия его судом в окончательной форме. 

Председательствующий Г.В. Удоденко

Мотивированное решение составлено 4 апреля 2025 года.