Дело № 3а-30/2024

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

город Калуга 24 мая 2024 года

Калужский областной суд в составе председательствующего судьи Калининой Н.Н., при секретаре Дроздовской А.А., с участием прокурора Баевой А.А., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Городской Думе городского поселения «Город Малоярославец» об оспаривании в части Правил благоустройства и озеленения территорий муниципального образования городское поселение «Город Малоярославец», утвержденных решением Городской Думы городского поселения «Город Малоярославец» от 28 сентября 2017 года №224, возложении обязанности,

установил:

решением Городской Думы городского поселения «Город Малоярославец» от 28 сентября 2017 года №224 утверждены Правила благоустройства и озеленения территорий муниципального образования городского поселения «Город Малоярославец» (далее – Правила).

Решение Городской Думы городского поселения «Город Малоярославец» от 28 сентября 2017 года №224 опубликовано в газете «Малоярославецкий край» 3 октября 2017 года №114 (3686) и вместе с приложением № 1 – Правилами размещено на официальном сайте администрации городского поселения «Город Малоярославец» (том 1 л.д.146-147, 55).

19 декабря 2023 года ФИО1 обратился в Калужский областной суд с настоящим административным иском, в котором, уточнив заявленные требования, просит признать недействующим решение Городской Думы городского поселения «Город Малоярославец» (далее - Городская Дума) от 28 сентября 2017 года №224 в новой редакции в части раздела 7 «Озеленение города» Правил благоустройства и озеленения территорий муниципального образования городского поселения «Город Малоярославец»; в порядке части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязать административного ответчика разработать и принять соответствующий действующему законодательству нормативно-правовой акт, обеспечивающий создание, охрану и содержание зеленых насаждений, участие горожан в принятии решений по сохранению зеленого фонда, включающий лесные насаждения в зону ответственности администрации города. 

В обоснование требований, с учетом письменных уточнений и пояснений, административный истец указал, что нормативный правовой акт в оспариваемой части не соответствует требованиям статьи 61 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», пунктов 19, 20.2, 32 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьи 50 Устава муниципального образования городского поселения «Город Малоярославец», принятого постановлением Городской Думы муниципального образования «Город Малоярославец» от 31 августа 2005 года №47, Правилам создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденным приказом Госстроя от 15 декабря 1999 года № 153, поскольку приведенное в оспариваемом разделе 7 понятие зеленых насаждений не включает лесные насаждения; в разделе 7 отсутствуют разделы «Охрана зеленого фонда», «Создание зеленых насаждений», «Проектные и предпроектные работы», «Внесение удобрений», «Рыхление почвы», «Содержание дорожек и площадок», «Содержание малых форм», «Порядок приемки объектов озеленения», отсутствуют положения об организации использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, о муниципальном лесном контроле, регламент городских лесов и понятие городских лесничеств, отсутствуют требования об опубликовании нормативных актов, касающихся озеленения, не возложена обязанность на органы местного самоуправления организовать систему оценки состояния озелененных территорий, в связи с чем администрации безосновательно позволено сносить деревья, присваивая им понятие «аварийное», которое отсутствует в действующих положениях, разрешена вырубка деревьев при строительстве, реконструкции и ремонте зданий и сооружений без предоставления обосновывающих документов. Административный истец считает, что решением в оспариваемой части нарушены его права на благоприятную окружающую среду, создана угроза жизни и здоровью, уничтожения имущества.

Административный истец ФИО1, его представитель ФИО2 в судебном заседании административный иск поддержали.

Представитель административных ответчиков Городской Думы городского поселения «Город Малоярославец» ФИО3, участвующая также как представитель заинтересованного лица администрации муниципального образования городского поселения «Город Малоярославец», в судебном заседании полагала административные исковые требования не подлежащими удовлетворению. 

Заинтересованное лицо Глава муниципального образования городского поселения «Город Малоярославец» ФИО4, будучи уведомленной о времени и месте слушания дела, в судебное заседание не явилась.

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заключение прокурора, полагавшего, что основания для удовлетворения административного иска отсутствуют, суд приходит к следующему.

Согласно части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации, части 2 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон №131-ФЗ) местное самоуправление в Российской Федерации представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 7 Закона №131-ФЗ).

Согласно части 3 статьи 43 Закона №131-ФЗ представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом. В случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, голос главы муниципального образования учитывается при принятии решений представительного органа муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.

В соответствии с частью 5 статьи 28 Закона №131-ФЗ по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросам изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки проводятся публичные слушания или общественные обсуждения в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

В силу частью 5 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации процедура проведения публичных слушаний состоит из следующих этапов: 1) оповещение о начале публичных слушаний; 2) размещение проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, и информационных материалов к нему на официальном сайте и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; 3) проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях; 4) проведение собрания или собраний участников публичных слушаний; 5) подготовка и оформление протокола публичных слушаний; 6) подготовка и опубликование заключения о результатах публичных слушаний.

Согласно части 13 статьи 35, пункту 2 части 4 статьи 36 Закона №131-ФЗ нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. 

Как предусмотрено пунктами 19, 20.2, 32 части 1 статьи 14 Закона №131-ФЗ, к вопросам местного значения городского поселения относятся: утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является соблюдение правил благоустройства территории поселения, требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами; осуществление мероприятий по лесоустройству в отношении лесов, расположенных на землях населенных пунктов поселения; осуществление муниципального лесного контроля.

Устав муниципального образования городского поселения «Город Малоярославец», принятый постановлением Городской Думы муниципального образования городского поселения «Город Малоярославец» от 31 августа 2005 года №47 (далее – Устав), является муниципальным правовым актом, регламентирующим деятельность местного сообщества и избираемых им органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения.

В соответствии с частью 3 статьи 24 Устава, заседание представительного органа муниципального образования является правомочным, если на нем присутствует более 50 процентов от числа избранных депутатов.

Как предусмотрено частью 2 статьи 30 Устава, Глава городского поселения избирается представительным органом городского поселения из своего состава и является председателем представительного органа городского поселения с правом решающего голоса.

Решением Городской Думы муниципального образования городского поселения «Город Малоярославец» от 11 ноября 2010 года №67 принят Регламент Городской Думы (далее – Регламент), который определяет порядок работы представительного органа городского поселения муниципального образования «Город Малоярославец» - Городской Думы (том 2 л.д.1-19).

Как предусмотрено частью 2.1 статьи 20 Регламента, решения Городской Думы, носящие характер нормативно-правовых актов принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством.

8 августа 2017 года Городской Думой муниципального образования «Город Малоярославец» принято решение №219 «О назначении публичных слушаний» по проекту Правил благоустройства и озеленения территории муниципального образования городское поселение «Город Малоярославец». Проведение публичных слушаний назначено на 12 сентября 2017 года в 18 часов 00 минут в помещении библиотеки, расположенной по адресу: 

<

...>. Решение опубликовано в газете «Малоярославецкий край» 12 августа 2017 года №92 (3664). Согласно протоколу публичных слушаний от 12 сентября 2017 года №94, в слушаниях приняли участие 18 жителей муниципального образования, проект Правил благоустройства и озеленения был размещен на официальном сайте администрации муниципального образования «Город Малоярославец» в течение месяца, вопросов и замечаний от населения не поступало. Как следует из протокола публичных слушаний от 12 сентября 2017 года №94 и заключения о результатах публичных слушаний от 12 сентября 2017 года, единогласным решением публичные слушания признаны состоявшимися, Городской Думе муниципального образования «Город Малоярославец» предложено утвердить Правила благоустройства и озеленения территорий муниципального образования городское поселение «Город Малоярославец». Протокол публичных слушаний от 12 сентября 2017 года №94 и заключение о результатах публичных слушаний от 12 сентября 2017 года опубликованы в газете «Малоярославецкий край» 28 сентября 2017 года №112 (3684).

Решением Городской Думы городского поселения «Город Малоярославец» от 28 сентября 2017 года №224 утверждены Правила благоустройства и озеленения территорий муниципального образования городского поселения «Город Малоярославец». Указанное решение опубликовано в газете «Малоярославецкий край» 3 октября 2017 года №114 (3686) и вместе с приложением № 1 – Правилами размещено на официальном сайте администрации городского поселения «Город Малоярославец».

Согласно протоколу очередного заседания Городской Думы городского поселения «Город Малоярославец» от 28 сентября 2017 года № 25, решение №224 принято большинством голосов (13 депутатов) от установленного числа депутатов (20 депутатов).

Правила благоустройства и озеленения территорий муниципального образования городского поселения «Город Малоярославец», утвержденные решением Городской Думы городского поселения «Город Малоярославец» от 28 сентября 2017 года №224, содержат оспариваемый административным истцом в настоящем деле раздел 7 «Озеленение города».

16 августа 2018 года Городской Думой муниципального образования «Город Малоярославец» принято решение №330 «О назначении публичных слушаний по проекту изменений и дополнений в Правила благоустройства и озеленения территорий городского поселения «Город Малоярославец». Проведение публичных слушаний назначено на 27 сентября 2018 года в 18 часов 00 минут в помещении библиотеки, расположенной по адресу: 

<

...>. Решение и проект изменений опубликованы в газете «Малоярославецкий край» 28 августа 2018 года №97 (3821). Согласно протоколу публичных слушаний от 27 сентября 2018 года №112, в слушаниях приняли участие 8 жителей муниципального образования, вопросов и замечаний не поступало. Как следует из протокола публичных слушаний от 27 сентября 2018 года №112 и заключения о результатах публичных слушаний от 27 сентября 2018 года, единогласным решением публичные слушания признаны состоявшимися, Главе администрации муниципального образования «Город Малоярославец» предложено направить материалы на заседание Городской Думы для принятия решения о внесении изменений в Правила благоустройства и озеленения территорий муниципального образования городское поселение «Город Малоярославец». Протокол публичных слушаний от 27 сентября 2018 года №112 и заключение о результатах публичных слушаний от 27 сентября 2018 года опубликованы в газете «Малоярославецкий край» 5 октября 2018 года №113-114 (3837-3838).

Решением Городской Думы муниципального образования «Город Малоярославец» от 18 октября 2018 года №355 внесены изменения и дополнения в Правила благоустройства и озеленения территорий муниципального образования городского поселения «Город Малоярославец», утвержденные решением Городской Думы муниципального образования городского поселения «Город Малоярославец» №224 от 28 сентября 2017 года, в том числе в раздел 7 Правил «Озеленение города».

В Правила благоустройства и озеленения территорий муниципального образования городского поселения «Город Малоярославец» также были внесены изменения решениями Городской Думы муниципального образования «Город Малоярославец» от 30 мая 2019 года №415, от 26 марта 2020 года №500, от 28 мая 2020 года №525, от 2 августа 2020 года №542, от 3 февраля 2022 года №152, от 24 марта 2022 года №160, от 25 мая 2022 года №184, от 2 февраля 2023 года №252, которыми не были изменены положения оспариваемого в настоящем деле раздела 7 Правил.

Порядок принятия и опубликования (обнародования) Правил и изменений к ним, утвержденных решением Городской Думы городского поселения «Город Малоярославец» от 18 октября 2018 года №355, соблюден и в ходе рассмотрения дела административным истцом не оспаривался.

Оспариваемый нормативно-правовой акт принят Городской Думой в рамках реализации полномочий, предусмотренных вышеприведенными положениями пункта 19 части 1 статьи 14 Закона № 131-ФЗ.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным представительным органом – Городской Думы городского поселения «Город Малоярославец» в надлежащей форме с соблюдением правил о компетенции, процедуры принятия и опубликования.

В соответствии со статьей 61 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения. Охрана зеленого фонда городских и сельских населенных пунктов предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды. На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения. Государственное регулирование в области охраны зеленого фонда городских и сельских населенных пунктов осуществляется в соответствии с законодательством. Охрана, защита и воспроизводство лесов, лесоразведение на территориях, указанных в пункте 1 настоящей статьи, осуществляются в соответствии с лесным законодательством.

Вопреки доводам административного иска, положения пункта 7.1. раздела 7 Правил, предусматривающие, что зеленые насаждения составляют зеленый фонд города и подлежат охране и содержанию, вышеприведенным положениям статьи 61 Федерального закона «Об охране окружающей среды» не противоречат. Исходя из содержания оспариваемого пункта, определение зеленого фонда города как зеленых насаждений не свидетельствует об исключении из его состава лесных насаждений.

Отсутствие в разделе 7 Правил понятия «охрана зеленого фонда», а также подразделов «Охрана зеленого фонда», «Создание зеленых насаждений», «Порядок приемки объектов озеленения» и иных положений, на которые указывает административный истец, о незаконности нормативно-правого акта в оспариваемой части не свидетельствуют. Имеющая место, по мнению административного истца, недостаточность нормативно-правого регулирования тех или иных правоотношений основанием для признания нормативно-правового акта недействующим не является и может быть восполнена посредством законодательной инициативы. По тем же основаниям нельзя признать обоснованными и доводы административного истца о несоответствии раздела 7 Правил требованиям пунктов 19, 20.2 и 32 части 1 статьи 14 Закона № 131-ФЗ по мотиву отсутствия организации использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, отсутствия регламента по городским лесам и понятия городского лесничества, отсутствия муниципального лесного контроля.

Довод административного истца о том, что ввиду отсутствия в разделе 7 правил понятия «охрана зеленого фонда» не выполнено требование пункта 2 статьи 61 Федерального закона «Об охране окружающей среды», является ошибочным, поскольку каких-либо требований к содержанию правил благоустройства и озеленения территорий муниципальных образований статья 61 Федерального закона «Об охране окружающей среды» не предусматривает. При этом определяющие содержание понятия «охрана зеленого фонда» положения пункта 2 статьи 61 Федерального закона «Об охране окружающей среды» как нормативно-правового акта, имеющего большую юридическую силу, распространяются и на правоотношения в сфере охраны зеленого фонда на территории муниципального образования «город Малоярославец».

Доводы о несоответствии раздела 7 Правил требованиям статьи 50 Устава муниципального образования городского поселения «Город Малоярославец», принятого постановлением Городской Думы муниципального образования «Город Малоярославец» от 31 августа 2005 года №47, по мотиву отсутствия в оспариваемом разделе 7 Правил требования об опубликовании нормативных актов, касающихся озеленения, суд отклоняет по следующим основаниям.

Обязательность официального обнародования муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, установлена статьей 47 Закона № 131-ФЗ, которая также предусматривает, что порядок обнародования муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования.

Как предусмотрено статьей 50 Устава, муниципальные правовые акты городского поселения, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат обязательному официальному опубликованию (обнародованию). Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считаются первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании, размещение полного текста в сетевом издании. Обнародованием муниципальных правовых актов, соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, является их размещение на информационных стендах, расположенных на территории муниципального образования городское поселение «Город Малоярославец». Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений используется сетевое издание. В случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему в печатном издании могут не приводиться. Органы и должностные лица местного самоуправления городского поселения обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомления с муниципальными правовыми актами городского поселения, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

С учетом вышеприведенного правового регулирования, предусмотренных законом оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим ввиду того, что он не содержит требования об опубликовании нормативных актов, касающихся озеленения, не имеется. 

Ссылки административного истца на несоответствие Правил в части раздела 7 Правилам создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденным приказом Госстроя от 15 декабря 1999 года № 153, (далее – Правила № 153) не могут быть приняты судом во внимание, поскольку как предусмотрено преамбулой указанных Правил № 153, настоящие правила носят рекомендательный характер. 

Доводы административного иска и представленные административным истцом в качестве доказательств фотоматериалы, фактически свидетельствуют о несогласии административного истца со способами реализации органами местного самоуправления полномочий в сфере озеленения территории муниципального образования городского поселения «Город Малоярославец», принятием и (или) непринятием конкретных мер в указанной сфере, что основанием для признания Правил в оспариваемой части недействующими не является.

Вопреки доводам административного истца и его представителя нормативно-правовым актом в оспариваемой части, исходя из его содержания, не созданы препятствия для реализации прав, свобод и законных интересов административного истца. При этом суд приходит к выводу, что административным истцом избран ненадлежащий способ правовой защиты.

При таких обстоятельствах, предусмотренных законом оснований для удовлетворения административного иска не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводство Российской Федерации, суд

решил:

отказать ФИО1 в удовлетворении административного искового заявления к Городской Думе городского поселения «Город Малоярославец» об оспаривании Правил благоустройства и озеленения территорий муниципального образования городское поселение «Город Малоярославец», утвержденных решением Городской Думы городского поселения «Город Малоярославец» от 28 сентября 2017 года №224, в части раздела 7 «Озеленение города» в редакции решения Городской Думы городского поселения «Город Малоярославец» от 18 октября 2018 года №355, возложении обязанности.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции через Калужский областной суд в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме.

Председательствующий Н.Н. Калинина

Решение в окончательной форме

изготовлено 7 июня 2024 года.