ЗАБАЙКАЛЬСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

Дело № 3а-126/2018 

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

5 октября 2018 года г. Чита

Забайкальский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Васильевой Т.И.,

при секретаре Жуковой М.В.,

с участием:

прокурора отдела прокуратуры Забайкальского края Ангарской О.А.,

представителя административного ответчика Правительства Забайкальского края ФИО1, 

представителей административного ответчика Правительства Забайкальского края и заинтересованного лица Администрации Губернатора Забайкальского края ФИО2, ФИО3,

представителя административного ответчика Правительства Забайкальского края и заинтересованного лица Министерства финансов Забайкальского края ФИО4,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Забайкальского края в интересах неопределенного круга лиц о признании недействующими приложений № 1, № 2 Методики расчета нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Забайкальского края, утвержденной постановлением Правительства Забайкальского края № 438 от 2 декабря 2016 года, в части слов «с численностью населения более 50000 человек» в формулах расчета предельной штатной численности работников органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) и городских (сельских) поселений Забайкальского края норматива предельной штатной численности лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе,

установил:

постановлением Правительства Забайкальского края № 438 от 2 декабря 2016 года утверждена Методика расчета нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Забайкальского края. Приложениями № 1 и № 2 к указанной Методике установлено применение в формуле расчета предельной штатной численности работников органов местного самоуправления норматива предельной штатной численности лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе, исходя из численности населения муниципального образования. 

Так, приложением № 1 предусмотрено исчисление названного норматива как одна штатная единица муниципальной должности «глава муниципального образования, работающий на постоянной основе», дополняемый одной штатной единицей муниципальной должности «председатель представительного органа муниципального района, осуществляющий свои полномочия на постоянной основе в муниципальном районе с численностью населения более 50 000 человек, а также дополняемый одной штатной единицей муниципальной должности «председатель представительного органа муниципального района, осуществляющий свои полномочия на постоянной основе» в отношении лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе по состоянию на 1 декабря 2016 года и до окончания срока их полномочий.

Приложением № 2 установлено, что норматив предельной штатной численности лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе, исчисляется как одна штатная единица муниципальной должности «глава муниципального образования, работающий на постоянной основе», дополняемая одной штатной единицей муниципальной должности «председатель представительного органа муниципального образования, работающий на постоянной основе» в муниципальном образовании с численностью населения более 50 000 человек.

Поименованный нормативный правовой акт опубликован 5 декабря 2016 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

Заместитель прокурора Забайкальского края, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в Забайкальский краевой суд с вышеупомянутым административным исковым заявлением, указывая, что установление оспариваемым нормативным правовым актом штатной численности выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, в числе одной должности главы муниципального образования без учета должности председателя представительного органа для муниципальных образований с численностью населения менее 50000 человек ограничивает исключительные права органов местного самоуправления на самостоятельное определение численности депутатов представительных органов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, нормам законодательства, в том числе статьям 12, 130, 131 Конституции Российской Федерации, части 5 статьи 35, части 5 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статье 31, части 4 статьи 86, части 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

С учетом уточнений заявленных требований, заместитель прокурора Забайкальского края просит признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу в формуле расчета предельной штатной численности работников органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) и городских (сельских) поселений Забайкальского края норматива предельной штатной численности лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе, приложения №№ 1 и 2 к Методике расчета нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Забайкальского края, утвержденной постановлением Правительства Забайкальского края № 438 от 2 декабря 2016 года, слова «с численностью населения более 50000 человек».

Представители административного ответчика Правительства Забайкальского края, заинтересованных лиц Администрации Губернатора Забайкальского края, Министерства финансов Забайкальского края ФИО1, ФИО2, ФИО4 представили письменные возражения и дополнения к ним, в которых указали на принятие Методики административным ответчиком в пределах своей компетенции и в целях реализации предоставленных полномочий по самостоятельному определению органами государственной власти субъектов РФ порядка расчета, установления и величины нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления, принимаемые во внимание при соблюдении условий предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам (пункт 2 статьи 136 Бюджетного кодекса РФ). Методикой установлены предельные значения штатной численности лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе, которые применяются только в целях расчета норматива формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Забайкальского края, учитываемого при принятии решений о предоставлении межбюджетных трансфертов из бюджета Забайкальского края местным бюджетам. Величина предельных значений штатной численности лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе, зависит от количества вопросов местного значения, исполняемых органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, численности постоянного населения муниципального образования, в совокупности влияющих на рабочую нагрузку указанных лиц. Права органов местного самоуправления на самостоятельное определение численности депутатов представительных органов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, она не ограничивает. Норматив формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Забайкальского края устанавливается с учетом необходимости минимизации размера дефицита бюджета Забайкальского края

В судебном заседании прокурор отдела прокуратуры Забайкальского края Ангарская О.А. требования, изложенные в административном исковом заявлении с учетом уточнений, поддержала; представители Правительства Забайкальского края ФИО1, Правительства Забайкальского края и Администрации Губернатора Забайкальского края ФИО2, ФИО3, Правительства Забайкальского края и Министерства финансов Забайкальского края ФИО4 поддержали поданные письменные возражения, полагали требования прокурора не подлежащими удовлетворению.

Выслушав объяснения прокурора и лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 2 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства РФ административные дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации рассматриваются краевым судом в качестве суда первой инстанции.

Порядок и особенности рассмотрения указанной категории административных дел закреплены в главе 21 Кодекса административного судопроизводства РФ.

Согласно части 1 статьи 39, части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

Обращаясь в суд в защиту прав неопределенного круга лиц, прокурор не называет категорию лиц, права которых затрагиваются оспариваемыми нормами, не указывает, какие конкретно права, законные интересы этих лиц подлежат защите. 

Из содержания административного искового заявления усматривается, что в основу требований прокурора положены доводы о возможном нарушении прав муниципальных образований с численностью населения менее 50 000 человек, однако требования в их интересах прокурор не заявляет, конкретные подпадающие под действие пункта 2 статьи 136 Бюджетного кодекса РФ муниципальные образования, в которых председатель представительного органа в силу положений действующего устава осуществляет свою деятельность на постоянной основе, в заявлении прокурора не названы.

Утверждение участвующего в деле прокурора о возможном нарушении прав лиц, которые в будущем будут занимать должности председателей представительного органа муниципального образования, достаточным образом не мотивированы и документально не подтверждены. Данных о муниципальных образованиях с численностью населения менее 50 000 человек, в которых на основании уставов председатель представительного органа осуществляет свою деятельность на постоянной основе, не представлено.

В соответствии абзацем 10 статьи 8 Бюджетного кодекса РФ, пунктом 37 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом. 

Часть 1 статьи 132 Конституции России закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в формировании, утверждении и исполнении местного бюджета. 

Вместе с тем степень финансовой самостоятельности местного самоуправления определяется бюджетной компетенцией органов местного самоуправления. Недостаточность собственных доходных источников влечет обязанность федеральных и региональных органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, в том числе посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 136 Бюджетного кодекса РФ межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

Таким образом, пределы финансовой самостоятельности муниципальных образований могут быть ограничены на региональном уровне в соответствии с федеральным законодательством.

Действуя в пределах предоставленных полномочий, 2 декабря 2016 года Правительство Забайкальского края в установленном порядке приняло постановление № 438, которым была утверждена Методика расчета нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Забайкальского края (далее – Методика).

Названная Методика принята в целях регулирования межбюджетных отношений и устанавливает порядок расчета названных нормативов, ограничивающих максимальный размер расходов муниципальных образований Забайкальского края на содержание органов местного самоуправления, в том числе порядок расчета формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих. 

Указанный нормативный правовой акт опубликован 5 декабря 2016 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, вступил в силу, действует в редакциях постановлений Правительства Забайкальского края от 31 марта 2017 года № 114, от 29 декабря 2017 года № 596, от 28 апреля 2018 года № 174 (опубликованы в газете «Забайкальский рабочий» от 19 января 2018 года № 9, на официальном интернет-портале 4 апреля 2017 года, 3 мая 2018 года).

Объем расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих муниципального образования согласно пункту 2 Методики должен рассчитываться исходя из норматива предельной штатной численности лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе, и муниципальных служащих органов местного самоуправления i-го муниципального образования, включая численность муниципальных служащих, осуществляющих переданные государственные полномочия, рассчитанный: для муниципальных районов (городских округов) - в соответствии с Правилами определения предельной штатной численности работников органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) Забайкальского края (за исключением технических исполнителей) согласно приложению № 1 к названной Методике; для городских (сельских) поселений - в соответствии с Правилами определения предельной штатной численности работников органов местного самоуправления городских (сельских) поселений Забайкальского края (за исключением технических исполнителей) согласно приложению № 2 к названной Методике.

Предельная штатная численность работников органов местного самоуправления, применяемая при определении предельного норматива формирования расходов на содержание органов местного самоуправления, включает норматив предельной штатной численности лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе.

Данный норматив для муниципальных районов (городских округов) Забайкальского края исчисляется как одна штатная единица муниципальной должности "глава муниципального образования, работающий на постоянной основе", дополняемый одной штатной единицей муниципальной должности "председатель представительного органа муниципального района, осуществляющий свои полномочия на постоянной основе" в муниципальном районе с численностью населения более 50000 человек, а также дополняемый одной штатной единицей муниципальной должности "председатель представительного органа муниципального района, осуществляющий свои полномочия на постоянной основе" в отношении лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе по состоянию на 1 декабря 2016 года и до окончания срока их полномочий (приложение № 1); для городских (сельских) поселений - как одна штатная единица муниципальной должности "глава муниципального образования, работающий на постоянной основе", дополняемая одной штатной единицей муниципальной должности "председатель представительного органа муниципального образования, работающий на постоянной основе" в муниципальном образовании с численностью населения более 50000 человек.

Полагая названные положения в оспариваемой части не соответствующими действующему федеральному законодательству, прокурор указывает, что ими установлена предельно допустимая в муниципальных образованиях штатная численность лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе. При этом для муниципальных образований с численностью населения менее 50 000 человек не предусматривается наличие в штатном расписании муниципальной должности председателя представительного органа, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, что не соответствует Федеральному закону от 6 октября 2013 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Оценив содержание оспариваемых положений в совокупности с иными положениями нормативного правового акта, а также положениями действующего законодательства, суд полагает необходимым приведенные доводы прокурора отклонить.

Согласно Письму Минфина России от 31 декабря 2014 года № 06-04-11/01/69500 «О Методических рекомендациях органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях» установление норматива на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих может осуществляться с использованием дифференцированного подхода по видам муниципальных образований с учетом отнесения их к группам в зависимости от численности населения. Для расчета норматива определяют расчетную нормативную штатную численность выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, депутатов, муниципальных служащих и средний уровень должностного оклада. Предложено учитывать, что полномочие, которым наделен высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в силу норм, содержащихся в пункте 2 статьи 136 Бюджетного кодекса, не позволяет субъекту Российской Федерации напрямую ограничивать (а по сути своей устанавливать) размер оплаты труда лиц, замещающих муниципальные должности, и муниципальных служащих путем установления максимальных размеров должностных окладов, ежемесячных и иных дополнительных выплат по соответствующим должностям, порядка формирования фонда оплаты труда, а также штатную численность органов местного самоуправления.

Норматив предельной штатной численности лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе, установлен строго в целях реализации положений статьи 136 Бюджетного кодекса РФ, что следует из содержания постановления Правительства от 2 декабря 2016 года № 438, и подлежит применению только при расчете норматива формирования расходов на содержание органов местного самоуправления.

Положений, указывающих на то, что фактическая штатная численность органов местного самоуправления подлежит установлению муниципальным образованием, подпадающим под ограничения в соответствии со статьей 136 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с нормативом предельной штатной численности, оспариваемая Методика не содержит и самостоятельному разрешению муниципальным образованием вопроса о числе депутатов, работающих на постоянной основе, не препятствует. В качестве последствия превышения таким муниципальным образованием норматива формирования расходов в отчетном году предусмотрено сокращение соответствующих сумм в текущем финансовом году (пункт 11). 

Согласно частям 6, 7, 7.1 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ численность депутатов представительного органа поселения, городского округа определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 7 человек - при численности населения менее 1000 человек; 10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек; 15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек; 20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек; 25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек; 35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек; численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

В силу части 5 статьи 40 названного федерального закона выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования. Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат.

Таким образом, поименованный закон, устанавливая верхний предел числа депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, не фиксирует их минимальное число, а напротив, допускает осуществление всеми депутатами полномочий на непостоянной основе. В связи с этим, отсутствуют основания полагать, что оспариваемые положения не соответствуют названным выше нормам федерального закона.

Представленное в материалы дела письмо заместителя председателя Правительства Забайкальского края – руководителя Администрации Губернатора Забайкальского края от 9 февраля 2018 года № А-11-1300, а также его замечания по проекту устава от 12 апреля 2018 года № А-11-3640, которым городскому поселению «Новочарское» предложено внести в Устав городского поселения изменения, предусматривающие осуществление председателем представительного органа своих полномочий на непостоянной основе, носят рекомендательный характер и содержат разъяснения последствий несоблюдения ограничений в соответствии со статьей 136 Бюджетного кодекса РФ.

При таком положении административное исковое заявление заместителя прокурора Забайкальского края подлежит оставлению без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления заместителя прокурора Забайкальского края в интересах неопределенного круга лиц о признании недействующей Методики расчета нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Забайкальского края, утвержденной постановлением Правительства Забайкальского края № 438 от 2 декабря 2016 года, в части слов «с численностью населения более 50000 человек» в формуле расчета предельной штатной численности работников органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) и городских (сельских) поселений Забайкальского края норматива предельной штатной численности лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе (приложения №№ 1 и 2) отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Забайкальский краевой суд.

Судья (подпись) Т.И. Васильева

Решение в окончательной форме изготовлено 10.10.2018.

Решение в законную силу не вступило.

Подлинник решения подшит в материалах административного дела № 3а-126/2018, находящегося в производстве Забайкальского краевого суда.