Дело № 3а-134/2025

УИД 47OS0000-01-2025-000261-56

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Санкт-Петербург 

11 августа 2025 года 

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Павловой О.Н.,

при секретаре Блохиной А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Ленинградской области о признании недействующим решения совета депутатов Гатчинского муниципального округа Ленинградской области от 25 декабря 2024 года №149 «О внесении изменений в генеральный план муниципального образования «Город Гатчина» Гатчинского муниципального района Ленинградской области, утвержденный решением совета депутатов муниципального образования «Город Гатчина» Гатчинского муниципального района второго созыва от 23 ноября 2011 года №54 (в редакции постановления Правительства Ленинградской области от 17.08.2017 №327)»,

установил:

25.12.2024 советом депутатов Гатчинского муниципального округа Ленинградской области первого созыва (далее также – совет депутатов Гатчинского муниципального округа) принято решение №149 «О внесении изменений в генеральный план муниципального образования «Город Гатчина» Гатчинского муниципального района Ленинградской области, утвержденный решением совета депутатов муниципального образования «Город Гатчина» Гатчинского муниципального района второго созыва от 23 ноября 2011 года №54 (в редакции постановления Правительства Ленинградской области от 17.08.2017 №327)» (далее также – решение от 25.12.2024 №149). 

Согласно пункту 1 решения от 25.12.2024 №149 в генеральный план муниципального образования «Город Гатчина» Гатчинского муниципального района Ленинградской области (далее также – МО «Город Гатчина»), утвержденный решением совета депутатов МО «Город Гатчина» второго созыва от 23.11.2011 №54 (в редакции постановления Правительства Ленинградской области от 17.08.2017 №327) внесены изменения посредством его утверждения в новой редакции согласно приложению к настоящему решению.

В пункте 2 решения от 25.12.2024 №149 комитету строительства и градостроительного развития территорий администрации Гатчинского муниципального района Ленинградской области в соответствии с требованиями, установленными ч. 9 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ поручено разместить в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования генеральный план МО «Город Гатчина».

Пункт 3 решения от 25.12.2024 №149 гласит, что решение вступает в силу со дня официального опубликования в газете «Официальный вестник» - приложение к газете «Гатчинская правда» и размещению на официальном сайте Гатчинского муниципального округа в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (пункт 3).

Решение от 25.12.2024 №149 размещено на официальном сайте Гатчинского муниципального округа Ленинградской области gmolo.ru 26.12.2024 и опубликовано в газете «Гатчинская правда – Официальный вестник» от 28.12.2024, №61 (860).

Заместитель прокурора Ленинградской области, действующий в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц, обратился в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решения от 25.12.2024 №149 со дня его принятия.

В обоснование заявленных требований административный истец указывает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят неуполномоченным лицом, поскольку в силу положений пункта 2 части 2 статьи 1 Областного закона от 07.07.2014 №45-оз «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области», части 1 статьи 7, пункта 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», утверждение генеральных планов поселений, муниципальных округов, внесение в них изменений отнесено к полномочиям Правительства Ленинградской области. При этом изменение административно-территориального устройства Ленинградской в связи с объединением поселений, входящих в состав Гатчинского муниципального района Ленинградской области и наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа не повлияло на распределение полномочий по принятию, изменению, признанию утратившими силу нормативных правовых актов в сфере градостроительной деятельности. Административный истец ссылается на то, что наделение совета депутатов Гатчинского муниципального округа правом на внесение изменений в генеральный план МО «Город Гатчина» вызывает неоднозначное толкование нормативного правового акта, создает правовую неопределенность, угрозу нарушения прав неопределенного круга лиц на принятие органами местного самоуправления нормативных правовых актов в пределах компетенции, соблюдение ими принципов законодательства о градостроительной деятельности, обеспечения комплексного и устойчивого развития территории. 

В отзыве на административное исковое заявление совет депутатов Гатчинского муниципального округа указывает, что не согласен с заявленными административными исковыми требованиями и просит в их удовлетворении отказать, ссылаясь на принятие нормативного правового акта уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением порядка его опубликования, с учетом интересов населения муниципального округа и в соответствии положениями ГрК РФ. Проект генерального плана разрабатывался с 2020 года, прошел следующие процедуры: градостроительный совет (2022 год), согласование с федеральными и региональными органами исполнительной власти, публичные слушания (2022 год), Лесную комиссию, но, несмотря на это, генеральный план с разными несущественным замечаниями не утверждался. Поскольку муниципалитетам необходимо привлекать инвесторов и выполнять программы по предоставлению земельных участков для реализации Областных законов Ленинградской области от 17.07.2018 №75-оз и от 14.10.2008 №105-оз, осуществлять строительство школ, детских садов и медицинских учреждений, административным ответчиком принято оспариваемое решение от 25.12.2024 №149.

Представитель административного истца – прокурор отдела прокуратуры Ленинградской области ФИО8., в судебное заседание явилась, требования административного искового заявления поддержала.

Представитель административного ответчика совета депутатов Гатчинского муниципального округа Ленинградской области – ФИО4, в судебное заседание явилась, административные исковые требования не признала по доводам письменного отзыва на административный иск.

Представитель заинтересованного лица Комитета градостроительной политики Ленинградской области – ФИО5, в судебное заседание явилась, требования административного иска поддержала, ссылаясь на доводы письменного отзыва, в которых указала, что оспариваемое решение от 25.12.2024 №149 принято административным ответчиком с превышением установленных на территории Ленинградской области полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности.

Представитель заинтересованного лица Правительства Ленинградской области в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом, ранее направил в адрес суда отзыв на административное исковое заявление, в котором указал, что в соответствии Областным законом Ленинградской области от 07.07.20214 №45-оз «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области» полномочия органов местного самоуправления Ленинградской области по утверждению генеральных планов поселений, муниципальных округов, городских округов, внесение в них изменений отнесены к полномочиям Правительства Ленинградской области.

Суд, определив рассмотреть дело в отсутствие неявишегося представителя заинтересованного лица Правительства Ленинградской области, выслушав объяснения присутствующих участников судебного разбирательства, исследовав материалы дела, приходит к следующему.

В соответствии с частью 3 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

Из пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» следует, что в рамках реализации надзорных полномочий прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о признании недействительными нормативных правовых актов в случае, если они приняты исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и иными указанными в законе органами и должностными лицами в нарушение законодательства, имеющего большую юридическую силу.

На основании части 2 статьи 39 КАС РФ прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители вправе обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, окружной (флотский) военный суд, гарнизонный военный суд, районный суд.

Оспариваемое решение от 25.12.2024 №149 является нормативным правовым актом, поскольку отвечает признакам нормативности, предусмотренным пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», а именно содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений в сфере градостроительной деятельности.

Исходя из вышесказанного, суд приходит к выводу о том, что прокурор Ленинградской области вправе обратиться с настоящим административным исковым заявлением в порядке главы 21 КАС РФ в Ленинградский областной суд.

Проверяя полномочия административного ответчика на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из следующего.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

В соответствии с п. 20 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генеральных планов и правил землепользования и застройки поселений относится к вопросам местного значения городских и сельских поселений. 

В силу положений частей 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ, в редакции действовавшей на момент принятия оспариваемого решения, по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно преамбуле Областного закона Ленинградской области от 02.05.2024 №50-оз в соответствии со статьей 13 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществлено преобразование в форме объединения всех поселений, входящих в состав Гатчинского муниципального района Ленинградской области (далее - Гатчинский муниципальный район), с наделением вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа.

Статья 2 Областного закона Ленинградской области от 02.05.2024 №50-оз гласит, что Гатчинский муниципальный район, а также все поселения, входящие в его состав и объединенные настоящим областным законом, утрачивают статус муниципального образования со дня создания (образования) Гатчинского муниципального округа. Днем создания (образования) Гатчинского муниципального округа является день вступления в силу настоящего областного закона.

Статьей 8.2 ГрК РФ предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные настоящим кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №131-ФЗ).

Пунктом 4 части 1 статьи 1 Областного закона Ленинградской области от 07.07.2014 №45-оз «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области» утверждение генеральных планов поселений, муниципальных округов, городских округов, внесение в них изменений отнесено к полномочиям Правительства Ленинградской области.

Согласно части 3 статьи 1 Областного закона от 07.07.2014 №45-оз полномочия органов местного самоуправления Ленинградской области в области градостроительной деятельности, не отнесенные к полномочиям органов государственной власти Ленинградской области областным законом, осуществляются органами местного самоуправления Ленинградской области в соответствии с действующим законодательством.

Таким образом, на момент принятия советом депутатов Гатчинского муниципального округа решения от 25.12.2024 №149 лицом, уполномоченным на внесение изменений в генеральный план МО «Город Гатчина», являлось Правительство Ленинградской области.

При этом суд учитывает, что с принятием Областного закона от 02.05.2024 №50-оз распределение полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области, установленное Областным законом от 07.07.2014 №45-оз, не изменено.

Напротив, статьей 3 Областного закона Ленинградской области от 02.05.2024 №50-оз определено, что до формирования органов местного самоуправления Гатчинского муниципального округа полномочия по решению вопросов местного значения вновь образованного муниципального образования на соответствующих территориях осуществляют органы местного самоуправления объединяющихся муниципальных образований (поселений) и Гатчинского муниципального района, а также осуществляют исполнение отдельных государственных полномочий, которыми они наделены (пункт 1).

Органы местного самоуправления Гатчинского муниципального округа в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления объединяющихся муниципальных образований (поселений) и Гатчинского муниципального района (пункт 2).

В силу подпункта «а» подпункта 2 части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов.

В пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения.

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Исходя из вышесказанного и учитывая, что на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта у совета депутатов Гатчинского муниципального округа отсутствовали полномочия по внесению изменений в генеральный план МО «Город Гатчина», суд приходит к выводу об удовлетворении административных исковых требований о признании указанного нормативного правового акта недействующим.

Разрешая вопрос о том, с какой даты решение от 25.12.2024 №149 подлежит признанию недействующим и не подлежащим применению, суд принимает во внимание общее правило, предусмотренное пунктом 1 части 1 статьи 215 КАС РФ, согласно которому в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на удовлетворение административного иска полностью или в части и на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу.

Вместе с тем, согласно разъяснениям, приведенным в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 №50, если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

При таких обстоятельствах, оспариваемый нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 КАС РФ, с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 44 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором подлежал опубликованию оспоренный нормативный правовой акт.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление заместителя прокурора Ленинградской области – удовлетворить.

Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу решение совета депутатов Гатчинского муниципального округа Ленинградской области от 25 декабря 2024 года №149 «О внесении изменений в генеральный план муниципального образования «Город Гатчина» Гатчинского муниципального района Ленинградской области, утвержденный решением совета депутатов муниципального образования «Город Гатчина» Гатчинского муниципального района второго созыва от 23 ноября 2011 года №54 (в редакции постановления Правительства Ленинградской области от 17.08.2017 №327)».

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором подлежал опубликованию оспоренный нормативный правовой акт.

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его изготовления в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Ленинградский областной суд.

Судья 

Павлова О.Н. 

В окончательной форме решение изготовлено 2 сентября 2025 года