РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

13 мая 2020 года г. Кашин Тверская область

Кашинский межрайонный суд Тверской области в составе:

председательствующего судьи Торбиной Н.В.,

при секретаре судебного заседания Макаровой С.Е.,

с участием административного истца - помощника Кашинского межрайонного прокурора Тверской области Культиковой Е.И.,

административного ответчика - представителя Администрации Кашинского городского округа Тверской области ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Кашинского межрайонного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к администрации Кашинского городского округа Тверской области о признании недействующей Муниципальной программы «Профилактика терроризма и экстремизма на территории муниципального образования Кашинский городской округ Тверской области на 2020-2025 годы», утвержденной постановлением Администрации Кашинского городского округа № 212 от 25.03.2020,

УСТАНОВИЛ:

Кашинский межрайонный прокурор в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском к администрации Кашинского городского округа Тверской области о признании недействующей Муниципальной программы «Профилактика терроризма и экстремизма на территории муниципального образования Кашинский городской округ Тверской области на 2020-2025 годы», утвержденной постановлением Администрации Кашинского городского округа Тверской области № 212 от 25.03.2020.

Свои требования мотивированы тем, что Кашинской межрайонной прокуратурой в рамках осуществления надзорной деятельности по обеспечению законности принимаемых органами местного самоуправления правовых актов изучено постановление Администрации Кашинского городского округа № 212 от 25.03.2020, которым утверждена Муниципальная программа «Профилактика терроризма и экстремизма на территории муниципального образования Кашинский городской округ Тверской области на 2020-2025 годы». В ходе проведенной проверки установлено следующее.

Согласно ч. 3 ст.15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Частью 4 ст.7 Федерального закона №131-Ф3 от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

С учетом изменений от 06.07.2016, ст.5 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (далее - Закон №35-ФЗ), дополнена ст. 5.2, согласно которой органы местного самоуправления в области противодействия терроризму, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений разрабатывают и реализуют муниципальные программы в области профилактики терроризма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений; организуют и проводят в муниципальных образованиях информационно-пропагандистские мероприятия по разъяснению сущности терроризма и его общественной опасности, а также по формированию у граждан неприятия идеологии терроризма, в том числе путем распространения информационных материалов, печатной продукции, проведения разъяснительной работы и иных мероприятий; участвуют в мероприятиях по профилактике терроризма, а также по минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений, организуемых федеральными органами исполнительной власти и (или) органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации; обеспечивают выполнение требований к антитеррористической защищенности объектов, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления; направляют предложения по вопросам участия в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации; осуществляют иные полномочия по решению вопросов местного значения по участию в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений.

Данная норма Закона «О противодействии терроризму» соотносится с п.1 ч.1 ст.17 Закона № 131-ФЗ, согласно которому в целях решения вопросов местного значения, органы местного самоуправления городского округа и их должностные лица наделены полномочиями по изданию (принятию) муниципальных правовых актов.

Частью 4 ст.3 Закона №35-Ф3 определено, что противодействие терроризму это деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц по предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактики терроризма) минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

Президентом Российской Федерации 05.10.2009 утверждена Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации, которая определяет основные принципы государственной политики в области противодействия терроризму в Российской Федерации, цель, задачи и направления дальнейшего развития общегосударственной системы противодействия терроризму в Российской Федерации.

В соответствии с п.п. 5,6 Концепции общегосударственная система противодействия терроризму представляет собой совокупность субъектов противодействия терроризму и нормативных правовых актов, регулирующих их деятельность по выявлению, предупреждению (профилактике), пресечению, раскрытию и расследованию террористической деятельности, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма, которая призвана обеспечить проведение единой государственной политики в области противодействия терроризму, и направлена на защиту основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.

Согласно п.7 Концепции, субъектами противодействия терроризму являются, в том числе и органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит проведение мероприятий по противодействию терроризму.

Пунктом 12 Концепции, определено, что противодействие терроризму в Российской Федерации осуществляется по следующим направлениям: а) предупреждение (профилактика) терроризма; б) борьба с терроризмом; в) минимизация и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма.

К основным мерам по предупреждению (профилактике) терроризма согласно п. «е» п.21 Концепции относятся, в т.ч. организационно-технические (разработка и реализация целевых программ и мероприятий по обеспечению критически важных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения, а также мест массового пребывания людей техническими средствами защиты, совершенствование механизма ответственности за несоблюдение требований обеспечения антитеррористической защищенности объектов террористической деятельности и улучшение технической оснащенности субъектов противодействия терроризму). 

Пунктом 42 Концепции предусмотрено, что расходы на финансирование мероприятий в области противодействия терроризму определяются каждым органом местного самоуправления самостоятельно за счет средств своих бюджетов.

Актуальной задачей является определение при формировании проектов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов целевых статей финансирования антитеррористических мероприятий, в связи с чем, необходима разработка соответствующей нормативно-правовой базы.

Правовые и организационные основы противодействия экстремистской деятельности, установление ответственности за ее осуществление, определены Федеральным законом от 25.07.2002 №114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (далее - ФЗ-114). 

Согласно ст.3 ФЗ-№114 противодействие экстремистской деятельности осуществляется по следующим основным направлениям: принятие профилактических мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности; выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций, физических лиц.

В силу ст.ст.4, 5 ФЗ-№114 органы местного самоуправления участвуют в противодействии экстремистской деятельности в пределах своей компетенции, включая осуществление в приоритетном порядке профилактических, в том числе воспитательных, пропагандистских, мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности.

Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года, утвержденная Президентом Российской Федерации 28.11.2014 №Пр-2753, разработана в целях конкретизации положений Федерального закона от 25.07.2002 №114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», Указа Президента Российской Федерации от 12.05.2009 №537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», является основополагающим документом для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, определяет цель, задачи и основные направления государственной политики в сфере противодействия экстремизму.

В соответствии с пп. «в» п.4 Концепции, органы местного самоуправления относятся к субъектам противодействия экстремизму.

К основным задачам государственной политики в сфере противодействия экстремизму, согласно пп. «в, г» п.26 Концепции относятся консолидация усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества и организаций в целях противодействия проявлениям экстремизма; организация в средствах массовой информации, информационно-телекоммуникационных сетях, включая сеть «Интернет», информационного сопровождения деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества и организаций по противодействию экстремизму, а также реализация эффективных мер информационного противодействия распространению идеологии экстремизма.

Пунктом 27 Стратегии определено, что к основным направлениям государственной политики по противодействию экстремизму в сфере законодательной деятельности относятся принятие на региональном и муниципальном уровнях соответствующих целевых программ, предусматривающих формирование системы профилактики экстремизма и терроризма, предупреждения межнациональных конфликтов; а в сфере государственной национальной политики разработка и реализация с участием институтов гражданского общества региональных и муниципальных программ по противодействию экстремизму.

Согласно ч. 9 ст. 9 Устава Кашинского городского округа Тверской области, утвержденного решением Кашинской городской Думы от 07.12.2018 №36, к вопросам местного значения Кашинского городского округа Тверской области относится участие в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах Кашинского городского округа.

В соответствие п.18 ст.39 Устава Кашинского городского округа Тверской области, утвержденного решением Кашинской городской Думы от 07.12.2018 №36, Администрация Кашинского городского округа в пределах своих полномочий участвует в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах Кашинского городского округа.

Так в ч. 7 ст. 5 Устава Кашинского городского округа Тверской области, утвержденного решением Кашинской городской Думы от 07.12.2018 №36 отражено, что Глава Кашинского городского округа в пределах своих полномочий, установленных настоящим Уставом и решениями Кашинской городской Думы, издает постановления Администрации Кашинского городского округа по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Тверской области, а также распоряжения Администрации Кашинского городского круга по вопросам организации работы Администрации Кашинского городского округа.

Часть 2 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу только после их официального опубликования (обнародования).

В ч.ч. 1,3,4 ст. 49 Устава Кашинского городского округа Тверской области, утвержденного решением Кашинской городской Думы от 07.12.2018 №36 прямо указано, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования. Опубликование муниципального правового акта осуществляется не позднее чем в пятнадцатидневный срок со дня принятия правового акта Кашинской городской Думой, со дня принятия правового акта иным органом или должностным лицом местного самоуправления Кашинского городского округа. Официальным опубликованием муниципального правового акта, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании «Кашинская газета».

В ходе проведенной Кашинской межрайонной прокуратурой проверки установлено, что с момента издания (25.03.2020) постановления Администрации Кашинского городского округа № 212, которым утверждена Муниципальная программа «Профилактика терроризма и экстремизма на территории муниципального образования Кашинский городской округ Тверской области на 2020-2025 годы», оно не было опубликовано в газете «Кашинская газета».

Согласно положению п. 2 постановления Администрации Кашинского городского округа от 25.03.2020 № 212 оно вступает в силу со дня его подписания и подлежит официальному опубликованию в газете «Кашинская газета» и размещению на официальном сайте Кашинского городского округа в информационно - телекоммуникационной сети «Интернет».

Проведенной межрайонной прокуратурой проверкой не установлено, что в постановлении Администрации Кашинского городского округа № 212 от 25.03.2020 и утвержденной эти постановлением Муниципальной программе «Профилактика терроризма и экстремизма на территории муниципального образования Кашинский городской округ Тверской области на 2020-2025 годы», содержатся сведения, распространение которых ограничено федеральным законодательством.

В силу приведенных выше требований федерального законодательства Постановление Администрации Кашинского городского округа №292 от 12.08.2015 года и Муниципальная программа «Профилактика терроризма и экстремизма на территории муниципального образования Кашинскии городской округ Тверской области на 2020-2025 годы», подлежали в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Уставом муниципального образования «Кашинский городской округ» официальному опубликованию в газете «Кашинская газета».

Так как указанные Постановление и Муниципальная программа затрагивают права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, в сфере осуществления профилактики терроризма и экстремизма на территории муниципального образования Кашинский городской округ, они могли вступить в силу только после их официального опубликования.

Согласно Определению Конституционного Суда РФ от 2 марта 2006 г. №58-0 «По жалобе гражданина ФИО2 на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» статья 251 ГПК Российской Федерации не исключает оспаривание в Верховном Суде Российской Федерации нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти в случае, если издавшим его органом не соблюден порядок регистрации и опубликования таких актов. Суды при рассмотрении подобных дел не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел ли обжалуемый акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке, - они также обязаны выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан. Выявив, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, т.е. в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав.

Таким образом, Муниципальная программа «Профилактика терроризма и экстремизма на территории муниципального образования Кашинский городской округ Тверской области на 2020-2025 годы» (утв. постановлением Администрации Кашинского городского округа №212 от 25.03.2020), которая не была официально опубликована, является незаконной, а её положения не могут применяться.

Согласно пункта 1 части 1 статьи 124 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление может содержать требования:

о признании не действующим полностью или в части нормативного правового акта, принятого административным ответчиком;

о признании незаконным полностью или в части решения, принятого административным ответчиком, либо совершенного им действия (бездействия);

об обязанности административного ответчика принять решение по конкретному вопросу или совершить определенные действия в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца.

Учитывая вышеизложенное, в соответствии с требованиями федерального законодательства и Уставом муниципального образования «Кашинский городской округ» на органы местного самоуправления возложена обязанность по официальному опубликованию муниципальной программы в газете «Кашинская газета», которая до настоящего времени не опубликована.

Бездействие администрации Кашинского городского округа Тверской области в данной части влечет нарушение конституционных прав неопределенного круга лиц на жизнь, охрану здоровья и общественную безопасность, профилактику террористической и экстремисткой деятельности, интересов Российской Федерации по выявлению и устранению причин и условий, способствующих возникновению и распространению терроризма и экстремизма, является противоправным и недопустимым.

В целях защиты прав неопределенного круга лиц и в силу ч.1 ст.39 КАС РФ прокурор наделен правом обращения в суд.

На основании п. 3 ст. 35 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

В соответствии с ч. 1 ст. 39 КАС РФ, прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации.

Вышеуказанные обстоятельства являются основанием для обращения прокурора в суд в соответствии со ст. 39 КАС РФ. 

На основании вышеизложенного, административный истец просит:

Признать недействующей полностью Муниципальную программу «Профилактика терроризма и экстремизма на территории муниципального образования Кашинский городской округ Тверской области на 2020-2025 годы» (утв. постановлением Администрации Кашинского городского округа Тверской области № 212 от 25.03.2020). 

Признать незаконным бездействие, допущенное Администрацией муниципального образования «Кашинский городской округ» Тверской области, по не опубликованию муниципальной программы «Профилактика терроризма и экстремизма на территории муниципального образования Кашинский городской округ Тверской области на 2020-2025 годы» в соответствии с требованиями, установленными ч. 2 ст. 47 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в порядке, установленном частями 1,3,4 статьи 49 Устава муниципального образования «Кашинский городской округ» Тверской области.

Возложить на Администрацию муниципального образования «Кашинский городской округ» обязанность принять меры к опубликованию муниципальной программы «Профилактика терроризма и экстремизма на территории муниципального образования Кашинский городской округ Тверской области на 2020-2025 годы» в соответствии с требованиями, установленными ч. 2 ст. 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в порядке, установленном частями 1,3,4 статьи 49 Устава муниципального образования «Кашинский городской округ» Тверской области.

Административный истец - помощник Кашинского межрайонного прокурора Тверской области Культикова Е.И. заявленные требования поддержала в полном объеме, по доводам, изложенным в иске, просила их удовлетворить, пояснила, что неисполнение административным ответчиком обязанности по принятию мер к опубликованию муниципальной программы «Профилактика терроризма и экстремизма на территории муниципального образования Кашинский городской округ Тверской области на 2020-2025 годы» в соответствии с требованиями, установленными ч. 2 ст. 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и в порядке, установленном частями 1,3,4 статьи 49 Устава муниципального образования «Кашинский городской округ» Тверской области служит основанием для признания недействующей полностью Муниципальную программу «Профилактика терроризма и экстремизма на территории муниципального образования Кашинский городской округ Тверской области на 2020-2025 годы» (утв. постановлением Администрации Кашинского городского округа Тверской области № 212 от 25.03.2020), а также для признания незаконным бездействия, допущенное Администрацией муниципального образования «Кашинский городской округ» Тверской области, по не опубликованию муниципальной программы «Профилактика терроризма и экстремизма на территории муниципального образования Кашинский городской округ Тверской области на 2020-2025 годы» в соответствии с требованиями, установленными ч. 2 ст. 47 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в порядке, установленном частями 1,3,4 статьи 49 Устава муниципального образования «Кашинский городской округ» Тверской области.

От административного ответчика – Администрации Кашинского городского округа Тверской области поступило возражение, в котором содержится следующее.

Согласно п. 35 ст. 3 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» муниципальная программа - документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития муниципального образования.

Пленум Верховного суда Российской Федерации в части 2 постановления от 25.12.2018 г. №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъясняет, что признаками характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Проведем анализ Муниципальной программы «профилактика терроризма и экстремизма на территории муниципального образования Кашинский городской округ Тверской области на 2020-2025 годы», утвержденной постановлением Администрации Кашинского городского округа от 25.03.2020 № 212, на предмет наличия всех признаков нормативного правового акта.

Разработка нормативного правового акта строго в пределах компетенции соответствующих органов власти. В соответствии с частью 1 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации муниципальные программы утверждаются местной администрацией муниципального образования.

Нормативный правовой акт устанавливает правовые нормы, то есть обязательные правила поведения, формирует правовое положение других субъектов. Муниципальная программа «Профилактика терроризма и экстремизма на территории муниципального образования Кашинский городской округ Тверской области на 2020- 2025 годы» не формирует правовое положение субъектов, поскольку не содержит правовых норм. Она включает в себя не норму права, не правило поведения, а комплекс планируемых мероприятий, разработанных в целях решения конкретных задач и во исполнение норм, установленных законом. Так, Конституция Российской Федерации устанавливает право гражданина на жизнь, охрану здоровья и общественную безопасность, а Муниципальная программа помогает обеспечить реализацию данных правовых норм на практике путем разработки комплекса мероприятий по противодействию терроризму и экстремизму, профилактики и предупреждения их проявлений и на этой основе повышения уровня защищенности жизни и спокойствия граждан, проживающих на территории Кашинского городского округа Тверской области их законных прав и интересов.

Нормативный правовой акт рассчитан на неоднократное применение и действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Муниципальная программа также порождает правоотношения, основанием возникновения которых являются предусмотренные программой мероприятия как юридические факты. Указание в Муниципальной программе на конкретного исполнителя, а согласно Паспорту Муниципальной программы исполнителями являются Отдел по делам ГО и ЧС Администрации Кашинского городского округа, Отдел образования Администрации Кашинского городского округа, Комитет по культуре, туризму, спорту и делам молодёжи Администрации Кашинского городского округа, МКУ Управление сельскими территориями, МО МВД России «Кашинский», ГКУ Тверской области «Центр занятости населения Кашинского городского округа», порождает для него определенные права и обязанности. Однако Муниципальная программа, в отличие от нормативного правового акта, имеет однократный характер, так как прекращает свое действие по истечении срока, на который утверждается, или по достижении установленной в ней цели.

Нормативный правовой акт имеет общеобязательный характер, то есть распространяется на неопределенный круг лиц. Принципиальное отличие Муниципальной программы от нормативного правового акта состоит в том, что она адресована конкретным лицам, то есть ее положения обязательны для конкретных исполнителей.

Таким образом, из проведенного анализа признаков нормативного правового акта и Муниципальной программы можно сделать вывод о том, что Муниципальная программа не содержит норм права и, следовательно, не является нормативным правовым актом, не регулирует общественные отношения, а лишь содержит комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение поставленных в ней целей.

Согласно частям 1,2,3,4 статьи 49 Устава Кашинского городского округа Тверской области, утвержденного решением Кашинской городской Думы от 07.12.2018 № 36 муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования.

Иные муниципальные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления Кашинского городского округа вступают в силу со дня их принятия, если в соответствующем муниципальном правовом акте не установлен иной порядок его вступления в силу.

Опубликование муниципального правового акта осуществляется не позднее чем в пятнадцатидневный срок со дня принятия правового акта Кашинской городской Думой, со дня принятия правового акта иным органом или должностным лицом местного самоуправления Кашинского городского округа.

Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании «Кашинская газета».

В связи с тем, что Муниципальная программа не является муниципальным нормативным правовым актом, не затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина, порядок ее вступления в силу не подпадает под действие нормы, указанной в части 1 статьи 49 Устава, а регулируется частью 2 той же статьи. Поэтому в пункте 2 постановления Администрации Кашинского городского округа от 25.03.2020 № 212 «Об утверждении муниципальной программы «Профилактика терроризма и экстремизма на территории муниципального образования Кашинский городской округ Тверской области на 2020-2025 годы» установлено, что оно вступает в силу со дня его подписания, то есть с 25 марта 2020 года и наличие или отсутствие официального опубликования в газете «Кашинская газета» на момент вступления в силу постановления от 25.03.2020 № 212 не влияет. Таким образом, Муниципальная программа, утвержденная постановлением от 25.03.2020 № 212, является законной и действующей.

Между тем, в том же пункте 2 постановления от 25.03.2020 № 212 предусмотрено, что оно подлежит официальному опубликованию в газете «Кашинская газета» и размещению на официальном сайте Кашинского городского округа Согласно снимкам экрана (скриншотам №1, №2, №3) электронной почты Администрации Кашинского городского округа от 06.05.2020 постановление от 25.03.2020 было направлено в Кашинскую газету для опубликования 08 апреля 2020 года в 15:15. Постановление от 25.03.2020 № 212 опубликовано в приложении к газете «Кашинская газета» № 14 от 10 апреля 2020 года (стр. 34-37) и размещено на сайте Кашинского городского округа в сети Интернет по адресу: http:/kashin.info 26 марта 2020 года.

В соответствии с Постановлением Пленума ВС РФ №2 от 10.02.2009 года «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

Администрацией Кашинского городского округа постановление от 25.03.2020 № 212 с целью его опубликования было направлено в Кашинскую газету без нарушения срока, определенного Уставом. В связи с тем, что приложение к газете «Кашинская газета» является периодическим печатным изданием опубликование постановления от № 212 состоялось 10.04.2020, при этом вина Администрации Кашинского городского округа в нарушении срока опубликования отсутствует.

При таком положении, считаем, что бездействие Администрации Кашинского городского округа не может быть признано незаконным.

Ввиду того, что постановление от 25.03.2020 № 212 было опубликовано в приложении к газете «Кашинская газета» требование административного истца о возложении на Администрацию Кашинского городского округа обязанности принять меры к опубликованию Муниципальной программы является необоснованным и незаконным.

Таким образом, считаем требования административного истца не подлежащими удовлетворению.

В судебном заседании представитель административного ответчика -Администрации Кашинского городского округа Иванова В.В. поддержала доводы отзыва, просила отказать в удовлетворении заявленных требований.

Суд, заслушав административного истца, административного ответчика, исследовав материалы дела, приходит к следующим выводам.

В соответствии с п.1 ст.39 Кодекса административного судопроизводства РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. 

Согласно ч. 3 ст.15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Частью 4 ст.7 Федерального закона №131-Ф3 от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

С учетом изменений от 06.07.2016, ст.5 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», дополнена ст. 5.2, согласно которой органы местного самоуправления в области противодействия терроризму, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений разрабатывают и реализуют муниципальные программы в области профилактики терроризма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений; организуют и проводят в муниципальных образованиях информационно-пропагандистские мероприятия по разъяснению сущности терроризма и его общественной опасности, а также по формированию у граждан неприятия идеологии терроризма, в том числе путем распространения информационных материалов, печатной продукции, проведения разъяснительной работы и иных мероприятий; участвуют в мероприятиях по профилактике терроризма, а также по минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений, организуемых федеральными органами исполнительной власти и (или) органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации; обеспечивают выполнение требований к антитеррористической защищенности объектов, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления; направляют предложения по вопросам участия в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации; осуществляют иные полномочия по решению вопросов местного значения по участию в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений.

Данная норма Закона «О противодействии терроризму» соотносится с п.1 ч.1 ст.17 Закона № 131-ФЗ, согласно которому в целях решения вопросов местного значения, органы местного самоуправления городского округа и их должностные лица наделены полномочиями по изданию (принятию) муниципальных правовых актов.

Частью 4 ст.3 Закона №35-Ф3 определено, что противодействие терроризму это деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц по предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактики терроризма) минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

Президентом Российской Федерации 05.10.2009 утверждена Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации, которая определяет основные принципы государственной политики в области противодействия терроризму в Российской Федерации, цель, задачи и направления дальнейшего развития общегосударственной системы противодействия терроризму в Российской Федерации.

В соответствии с п.п. 5,6 Концепции общегосударственная система противодействия терроризму представляет собой совокупность субъектов противодействия терроризму и нормативных правовых актов, регулирующих их деятельность по выявлению, предупреждению (профилактике), пресечению, раскрытию и расследованию террористической деятельности, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма, которая призвана обеспечить проведение единой государственной политики в области противодействия терроризму и направлена на защиту основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.

Согласно п.7 Концепции, субъектами противодействия терроризму являются, в том числе и органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит проведение мероприятий по противодействию терроризму.

Пунктом 12 Концепции, определено, что противодействие терроризму в Российской Федерации осуществляется по следующим направлениям: а) предупреждение (профилактика) терроризма; б) борьба с терроризмом; в) минимизация и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма.

К основным мерам по предупреждению (профилактике) терроризма согласно п. «е» п.21 Концепции относятся, в т.ч. организационно-технические (разработка и реализация целевых программ и мероприятий по обеспечению критически важных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения, а также мест массового пребывания людей техническими средствами защиты, совершенствование механизма ответственности за несоблюдение требований обеспечения антитеррористической защищенности объектов террористической деятельности и улучшение технической оснащенности субъектов противодействия терроризму). 

Пунктом 42 Концепции предусмотрено, что расходы на финансирование мероприятий в области противодействия терроризму определяются каждым органом местного самоуправления самостоятельно за счет средств своих бюджетов.

Актуальной задачей является определение при формировании проектов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов целевых статей финансирования антитеррористических мероприятий, в связи с чем, необходима разработка соответствующей нормативно-правовой базы.

Правовые и организационные основы противодействия экстремистской деятельности, установление ответственности за ее осуществление, определены Федеральным законом от 25.07.2002 №114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (далее - ФЗ-114). 

Согласно ст.3 ФЗ-№114 противодействие экстремистской деятельности осуществляется по следующим, основным направлениям: принятие профилактических мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности; выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций, физических лиц.

В силу ст.ст.4, 5 ФЗ-№114 органы местного самоуправления участвуют в противодействии экстремистской деятельности в пределах своей компетенции, включая осуществление в приоритетном порядке профилактических, в том числе воспитательных, пропагандистских, мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности.

Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года, утвержденная Президентом Российской Федерации 28.11.2014 №Пр-2753, разработана в целях конкретизации положений Федерального закона от 25.07.2002 №114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», Указа Президента Российской Федерации от 12.05.2009 №537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», является основополагающим документом для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, определяет цель, задачи и основные направления государственной политики в сфере противодействия экстремизму.

В соответствии с пп. «в» п.4 Концепции, органы местного самоуправления относятся к субъектам противодействия экстремизму.

К основным задачам государственной политики в сфере противодействия экстремизму, согласно пп. «в, г» п.26 Концепции относятся консолидация усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества и организаций в целях противодействия проявлениям экстремизма; организация в средствах массовой информации, информационно-телекоммуникационных сетях, включая сеть «Интернет», информационного сопровождения деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества и организаций по противодействию экстремизму, а также реализация эффективных мер информационного противодействия распространению идеологии экстремизма.

Пунктом 27 Стратегии определено, что к основным направлениям государственной политики по противодействию экстремизму в сфере законодательной деятельности относятся принятие на региональном и муниципальном уровнях соответствующих целевых программ, предусматривающих формирование системы профилактики экстремизма и терроризма, предупреждения межнациональных конфликтов; а в сфере государственной национальной политики разработка и реализация с участием институтов гражданского общества региональных и муниципальных программ по противодействию экстремизму.

Согласно ч. 9 ст. 9 Устава Кашинского городского округа Тверской области, утвержденного решением Кашинской городской Думы от 07.12.2018 №36, к вопросам местного значения Кашинского городского округа Тверской области относится участие в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах Кашинского городского округа.

В соответствие п.18 ст.39 Устава Кашинского городского округа Тверской области, утвержденного решением Кашинской городской Думы от 07.12.2018 №36, Администрация Кашинского городского округа в пределах своих полномочий участвует в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах Кашинского городского округа.

Так в ч. 7 ст. 5 Устава Кашинского городского округа Тверской области, утвержденного решением Кашинской городской Думы от 07.12.2018 №36 отражено, что Глава Кашинского городского округа в пределах своих полномочий, установленных настоящим Уставом и решениями Кашинской городской Думы, издает постановления Администрации Кашинского городского округа по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Тверской области, а также распоряжения Администрации Кашинского городского круга по вопросам организации работы Администрации Кашинского городского округа.

Часть 2 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу только после их официального опубликования (обнародования).

В ч.ч. 1,3,4 ст. 49 Устава Кашинского городского округа Тверской области, утвержденного решением Кашинской городской Думы от 07.12.2018 №36 прямо указано, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования. Опубликование муниципального правового акта осуществляется не позднее чем в пятнадцатидневный срок со дня принятия правового акта Кашинской городской Думой, со дня принятия правового акта иным органом или должностным лицом местного самоуправления Кашинского городского округа. Официальным опубликованием муниципального правового акта, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании «Кашинская газета».

В судебном заседании установлено, что в ходе проведенной Кашинской межрайонной прокуратурой проверки установлено, что с момента издания (25.03.2020) постановления Администрации Кашинского городского округа № 212, которым утверждена Муниципальная программа «Профилактика терроризма и экстремизма на территории муниципального образования Кашинский городской округ Тверской области на 2020-2025 годы», оно не было опубликовано в газете «Кашинская газета».

Согласно положению п. 2 постановления Администрации Кашинского городского округа от 25.03.2020 № 212 оно вступает в силу со дня его подписания и подлежит официальному опубликованию в газете «Кашинская газета» и размещению на официальном сайте Кашинского городского округа в информационно - телекоммуникационной сети «Интернет».

Согласно снимкам экрана (скриншотам №1, №2, №3) электронной почты Администрации Кашинского городского округа Тверской области от 06.05.2020 постановление от 25.03.2020 № 212 было направлено в Кашинскую газету для опубликования 08 апреля 2020 года в 15:15. 

Постановление от 25.03.2020 № 212 с приложением к нему (муниципальная программа и паспорт муниципальной программы) опубликовано в приложении к газете «Кашинская газета» № 14 от 10 апреля 2020 года и размещено на сайте Кашинского городского округа в сети Интернет по адресу: http:/kashin.info 26 марта 2020 года.

Из штампа Кашинского межрайонного суда Тверской области, настоящее административное исковое заявление получено и зарегистрировано 20.04.2020 года.

На момент поступления и рассмотрения дела судом, требования прокурора о возложения на Администрацию муниципального образования «Кашинский городской округ» Тверской области обязанности принять меры к опубликованию муниципальной программы исполнены.

Таким образом, оснований для удовлетворения требований о возложении на Администрацию муниципального образования «Кашинский городской округ» обязанности принять меры к опубликованию муниципальной программы «Профилактика терроризма и экстремизма на территории муниципального образования Кашинский городской округ Тверской области на 2020-2025 годы» в соответствии с требованиями, установленными ч. 2 ст. 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в порядке, установленном частями 1,3,4 статьи 49 Устава муниципального образования «Кашинский городской округ» Тверской области, у суда не имеется.

Поскольку требования о признании недействующей полностью Муниципальную программу «Профилактика терроризма и экстремизма на территории муниципального образования Кашинский городской округ Тверской области на 2020-2025 годы» (утв. постановлением Администрации Кашинского городского округа Тверской области № 212 от 25.03.2020); признании незаконным бездействие, допущенное Администрацией муниципального образования «Кашинский городской округ» Тверской области, но не опубликованию муниципальной программы «Профилактика терроризма и экстремизма на территории муниципального образования Кашинский городской округ Тверской области на 2020-2025 годы» в соответствии с требованиями, установленными ч. 2 ст. 47 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в порядке, установленном частями 1,3,4 статьи 49 Устава муниципального образования «Кашинский городской округ» Тверской области, производные от вышеуказанного требования, также не могут быть удовлетворены судом.

На основании вышеизложенного, руководствуясь ст. 175- 180 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении исковых требований Кашинского межрайонного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к Администрации Кашинского городского округа Тверской области о признании недействующей полностью Муниципальную программу «Профилактика терроризма и экстремизма на территории муниципального образования Кашинский городской округ Тверской области на 2020-2025 годы» (утв. постановлением Администрации Кашинского городского округа Тверской области № 212 от 25.03.2020); признании незаконным бездействие, допущенное Администрацией муниципального образования «Кашинский городской округ» Тверской области, по не опубликованию муниципальной программы «Профилактика терроризма и экстремизма на территории муниципального образования Кашинский городской округ Тверской области на 2020-2025 годы» в соответствии с требованиями, установленными ч. 2 ст. 47 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в порядке, установленном частями 1,3,4 статьи 49 Устава муниципального образования «Кашинский городской округ» Тверской области; возложении обязанности на Администрацию муниципального образования «Кашинский городской округ» обязанность принять меры к опубликованию муниципальной программы «Профилактика терроризма и экстремизма на территории муниципального образования Кашинский городской округ Тверской области на 2020-2025 годы» в соответствии с требованиями, установленными ч. 2 ст. 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в порядке, установленном частями 1,3,4 статьи 49 Устава муниципального образования «Кашинский городской округ» Тверской области, отказать.

Решение может быть обжаловано в Тверской областной суд через Кашинский межрайонный суд Тверской области в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Н.В.Торбина

Решение изготовлено 18.05.2020.

Судья Н.В.Торбина

1версия для печати