Дело № 3а-30/2019

Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

27 ноября 2019 года город Южно-Сахалинск

Сахалинский областной суд в составе:

председательствующего судьи Неволиной Е.В.,

при секретаре Филипповой О.В.,

с участием прокурора Котова Д.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению областного казенного учреждения «Дирекция по реализации программ строительства Сахалинской области» о признании недействующим в части Порядка компенсации затрат, возмещаемых при уничтожении или повреждении объектов благоустройства (озеленения) на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденного решением городского Собрания городского округа «Город Южно-Сахалинск» от 27 июля 2011 года № 407/27-11-4, 

установил:

решением городского Собрания городского округа «Город Южно-Сахалинск» от 27 июля 2011 года № 407/27-11-4 утвержден Порядок компенсации затрат, возмещаемых при уничтожении или повреждении объектов благоустройства (озеленения) на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» (далее – Порядок компенсации затрат, Порядок).

Названное решение опубликовано 23 августа 2011 года в официальном издании представительного органа местного самоуправления – газете «Южно-Сахалинск сегодня» № 66 (809).

Согласно части 1 статьи 2 Порядка компенсации затрат, данный Порядок регулирует отношения администрации города Южно-Сахалинска и других лиц по компенсации затрат, возмещаемых при уничтожении и/или повреждении юридическими, физическими лицами или индивидуальными предпринимателями объектов благоустройства (озеленения) на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» (далее - городской округ).

В соответствии со статьей 3 Порядка затраты на восстановление озеленения не подлежат компенсации при уничтожении или повреждении озеленения по полученному в установленном порядке разрешению Комиссии по обследованию зеленых насаждений в случаях, если:

1) состояние зеленых насаждений оценивается как аварийное;

2) уничтожение (снос) или повреждение озеленения осуществляется в целях обеспечения санитарно-гигиенических или эксплуатационных правил, ликвидации/предупреждения аварийных и объявленных в установленном порядке чрезвычайных ситуаций на линейных сетях и/или на объектах жизнеобеспечения деятельности городского округа, проведения восстановления или текущего содержания зеленых насаждений, реконструкции или ремонта объектов озеленения (с условием сохранения или увеличения объемов озеленения);

3) уничтожение (снос) или повреждение озеленения (за исключением защитных зеленых насаждений) выполняется владельцами земельных участков сельскохозяйственного назначения/использования в целях разрешенного использования земельного участка.

Согласно статье 4 Порядка затраты на восстановление озеленения возмещаются лицами, в интересах которых или которыми осуществляется/осуществлено уничтожение (снос) и/или повреждение озеленения (часть 1).

К лицам, возмещающим затраты на восстановление озеленения, относятся также владельцы земельных участков, не обеспечившие охрану зеленых насаждений до получения в установленном порядке разрешения на уничтожение/повреждение озеленения в целях разрешенного использования земельных участков (часть 2).

16 сентября 2019 года областное казенное учреждение «Дирекция по реализации программ строительства Сахалинской области» (далее – ОКУ «Дирекция по реализации программ строительства Сахалинской области», Учреждение) обратилось в Сахалинский областной суд с административным иском, в котором с учетом заявления об изменении исковых требований от 20 ноября 2019 года, просило признать недействующими со дня вступления в законную силу решения суда часть 1 статьи 2, статью 3 и статью 4 вышеназванного Порядка в той части, в которой их предписания устанавливают для собственников, пользователей (владельцев) земельных участков, не находящихся в муниципальной собственности, обязанность по возмещению затрат на восстановление озеленения при сносе зеленых насаждений, не относящихся к зеленому фонду и не находящихся на землях муниципальной собственности, а также не отнесенных к участкам, государственная собственность на которые не разграничена.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на то, что Учреждение является пользователем земельного участка с кадастровым номером 65:01:1001004:299, площадью 41436 кв. м, который предоставлен ему Министерством имущественных и земельных отношений Сахалинской области по договору безвозмездного пользования для строительства объекта «Место пребывания пожарной охраны – объект «Южно-Сахалинский пожарный отряд». Данный участок находится в г. Южно-Сахалинске, планировочный район Лиственничное и является собственностью Сахалинской области. На основании вышеназванного Порядка и в соответствии с Административным регламентом предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешений на посадку, обрезку, снос зеленых насаждений», утвержденным постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 15 июня 2018 года № 1389-па, произведено обследование зеленых насаждений, находящихся на данном участке, и Комиссией по обследованию зеленых насаждений выставлен счет, согласно которому Учреждение должно возместить в бюджет города Южно-Сахалинска компенсацию за снос зеленых насаждений в размере 176481288 рублей. Полагали, что распространение действия Порядка в части, возложения на собственников, землепользователей, арендаторов земельных участков обязанности по согласованию сноса зеленых насаждений и выплате восстановительной стоимости снесенных насаждений, которые расположены не на землях муниципальной собственности, противоречит федеральному законодательству, а именно статье 261 Гражданского Кодекса Российской Федерации о праве собственника земельного участка использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, а также части 2 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации о праве органов местного самоуправления осуществлять управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Городская Дума города Южно-Сахалинска и администрация города Южно-Сахалинска представили в суд отзывы, в которых просили в удовлетворении административного искового заявления отказать (л.д. 1-4, 31-39, том 2).

В судебном заседании представитель ОКУ «Дирекция по реализации программ строительства Сахалинской области Э просила заявленные требования удовлетворить по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении. Относительно представленных уточнений административного иска пояснила, что по их мнению, что орган местного самоуправления не вправе требовать компенсацию за снос насаждений, находящихся на земельных участках, не отнесенных к зеленому фонду.

Представители Городской Думы города Южно-Сахалинска – Ш и администрации города Южно-Сахалинска – Щ просили в удовлетворении административного искового заявления отказать в полном объеме по доводам, изложенным в письменных возражениях. Полагали, что оспариваемые административным истцом нормы приняты в пределах полномочий органов местного самоуправления в соответствии с законодательством об охране окружающей среды, в целях компенсации затрат, необходимых для восстановления уничтоженного или поврежденного озеленения, и не нарушают права и законные интересы административного истца.

Изучив материалы дела, заслушав объяснения явившихся по делу лиц, обсудив доводы административного искового заявления и отзывы на него, установив юридически значимые обстоятельства, выслушав заключение прокурора Котова Д.А. об отсутствии правовых оснований для удовлетворения административного иска, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации и статьей 2 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществляют свою деятельность самостоятельно в пределах своих полномочий и под свою ответственность.

Согласно статье 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4).

Названный федеральный закон (пункт 11 части 1 статьи 16) и Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ, Закон об охране окружающей среды) (пункт 2 статьи 7) относят к вопросам местного значения городского округа организацию мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

К мероприятиям по охране окружающей среды относится деятельность органов местного самоуправления, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (абзац 11 статьи 1 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ).

В статье 10 Федерального закона 10 января 2002 года № 7-ФЗ определено, что органами местного самоуправления осуществляется управление в области охраны окружающей среды в соответствии с этим законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Согласно пункту 11 части 1 статьи 8 Устава городского округа «Город Южно-Сахалинск», принятого решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 22 февраля 2006 года № 180/13-06-3, к вопросам местного значения городского округа относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа. 

В соответствии с положениями части 1 и части 6 статьи 25 Устава (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого Порядка), городское Собрание, которое является представительным органом местного самоуправления муниципального образования город Южно-Сахалинск, принимает общеобязательные правила по вопросам местного значения.

Статьей 29 Устава определено, что принятые городским Собранием решения подписываются председателем Собрания в течение 7 рабочих дней со дня принятия. Принятые нормативные правовые акты городского Собрания направляются для подписания и обнародования мэру города.

Нормативные правовые акты городского Собрания подписываются мэром города в течение 10 рабочих дней со дня поступления в канцелярию администрации города либо отклоняются с письменным обоснованием причин отклонения и предложением о повторном рассмотрении. Нормативные правовые акты городского Собрания подлежат обнародованию (опубликованию) в течение месяца со дня подписания мэром города.

Официальным опубликованием (обнародованием) нормативного правового акта, принятого органами местного самоуправления города Южно-Сахалинска, считается первая публикация его полного текста в газете «Южно-Сахалинск сегодня» (часть 13 статьи 28 Устава).

Решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 15 мая 2013 года № 823/48вн-13-4 в Устав городского округа «Город Южно-Сахалинск» внесены изменения в части наименования представительного органа: слова «городское Собрание» заменены словами «Городская Дума». В связи с чем, административным ответчиком по данному делу является Городская Дума города Южно-Сахалинска.

Из представленных в суд материалов следует, что оспариваемый Порядок принят депутатами городского Собрания города Южно-Сахалинска на 27-м очередном заседании 27 июля 2011 года, большинством голосов, подписан мэром города и опубликован в установленном порядке (л.д. 103-248, том 1).

Таким образом, решение городского Собрания городского округа «Город Южно-Сахалинск» от 27 июля 2011 года N 407/27-11-4 принято полномочным органом местного самоуправления и в соответствии с установленным порядком.

По данным основаниям нормативный правовой акт не оспаривается.

Выясняя в соответствии с пунктом 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вопрос о нарушении прав, свобод и законных интересов административного истца оспариваемым нормативным правовым актом, суд установил следующее.

Как следует из договора от 24 августа 2018 года № 5/18 Министерство имущественных и земельных отношений Сахалинской области предоставило ОКУ «Дирекция по реализации программ строительства Сахалинской области» в безвозмездное пользование земельный участок с кадастровым номером 65:01:1001004:299 площадью 41436 кв. м из земель категории «земли населенных пунктов», с разрешенным использованием для строительства объекта «Место пребывания пожарной охраны – объект «Южно-Сахалинский пожарный отряд», адрес места нахождения: Сахалинская область, г. Южно-Сахалинск, п/р Лиственничное, севернее жилого дома № 14 по ул. Оленья Горка (л.д. 31-38, том 1).

Согласно акту обследования зеленых насаждений от 10 апреля 2019 года № 4255, составленному по форме, утвержденной постановлением администрации г. Южно-Сахалинска от 27 августа 2018 года № 2074-па «Об утверждении Положения о Комиссии по обследованию зеленых насаждений», на вышеназванном земельном участке Комиссия произвела обследование зеленых насаждений, подлежащих вынужденному сносу в связи со строительством и установив общее количество таких насаждений – 11526 стволов, их породу, состояние, возраст/диаметр произвела расчет затрат на озеленение, подлежащих возмещению заявителем, которые составили 176481288 рублей (л.д. 39-42, 43-57, том 1). Областному казенному учреждению «Дирекция по реализации программ строительства Сахалинской области» выставлен счет на оплату (л.д. 58, том 1).

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт применен в отношении административного истца, в той части, в которой он возлагает на него, как на владельца (пользователя) земельного участка компенсировать затраты на восстановление уничтоженного озеленения на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск».

Вместе с тем оспариваемые пункты Порядка в той части, в которой они возлагают на собственников названную обязанность, не затрагивают права административного истца, поскольку он не является собственником какого-либо земельного участка, на котором расположены зеленые насаждения, подлежащие уничтожению и за которые надлежит возместить затраты.

Данное обстоятельство также следует из объяснений представителя ОКУ «Дирекция по реализации программ строительства Сахалинской области» в судебном заседании.

Исходя из положений части 1 статьи 214, пункта 1 части 1 и части 3 статьи 194, пункта 3 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в случае, если из административного иска об оспаривании нормативного правового акта не следует, что этим актом нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца, однако такое заявление принято к производству суда, суд прекращает производство по административному делу.

О необходимости прекращения в рассматриваемом случае производства по делу дано разъяснение в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».

При таких обстоятельствах производство по административному делу по административному иску о признании недействующими части 1 статьи 2, статьи 3 и статьи 4 Порядка в той мере, в которой их предписания устанавливают для собственников земельных участков обязанность по возмещению затрат на восстановление озеленения при сносе зеленых насаждений, подлежит прекращению.

При рассмотрении вопроса о соответствии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, оспариваемых положений вышеназванного Порядка, касающихся владельцев (пользователей) земельных участков, суд приходит к следующему.

Из анализа приведенных выше норм Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» следует, что федеральный законодатель, предоставив органу местного самоуправления полномочия по организации мероприятий по охране окружающей среды, не поставил их в зависимость от права муниципальной собственности на земельный участок, либо в зависимость от территориальной или функциональной зоны, в которой находится участок, а указал, что такие полномочия осуществляются в границах городского округа в целом.

Положения части 2 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации, на которые ссылается административный истец, не подлежат применению к спорным правоотношениям в области охраны окружающей среды на территории муниципального образования, поскольку касаются вопросов управления и распоряжения земельными участками, как объектами недвижимого имущества, что не относится к предмету регулирования оспариваемого Порядка.

Таким образом, доводы представителя административного истца о неправомерности применения Порядка в отношении земельных участков, которые расположены на территории городского округа, но не находятся в муниципальной собственности, а также не отнесены к земельным участкам, государственная собственность на которые не разграничена, следует признать ошибочными, основанными на неправильном толковании норм материального права.

Ссылка представителя административного истца на статью 61 Закона об охране окружающей среды о праве органов местного самоуправления применять ограничения на осуществление деятельности на земельном участке, который отнесен к зеленому фонду, в данном случае не свидетельствует о незаконности оспариваемых положений Порядка в силу следующего.

В целях охраны окружающей среды городских поселений создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, озелененные территории, зеленые зоны, лесопарковые зоны и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования, а также лесопарковые зеленые пояса (пункт 3 статьи 44 Закона об охране окружающей среды).

В соответствии с пунктом 1 статьи 61 Закона об охране окружающей среды зеленый фонд городских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения.

Согласно пункту 2 статьи 61 охрана зеленого фонда городских и сельских поселений предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды.

На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения.

Государственное регулирование в области охраны зеленого фонда городских и сельских поселений осуществляется в соответствии с законодательством.

Названная статья 61 включена в главу IX Закона об охране окружающей среды – природные объекты, находящиеся под особой охраной.

Из положений статьи 34, пункта 3 статьи 37 Закона об охране окружающей среды следует, что при осуществлении строительства и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов принимаются меры по охране окружающей среды, восстановлению природной среды.

Анализ приведенных выше законоположений об охране окружающей среды свидетельствует, что строительство на земельном участке, на котором не имеется природных объектов, находящихся под особой охраной, не исключает необходимость принятия органом местного самоуправления мер по охране окружающей среды, в том числе в виде компенсации за уничтожение зеленых насаждений, произрастающих на таком участке.

Данная позиция следует также из постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 02 июня 2015 года № 12-П, в котором отмечено, что поскольку эксплуатация природных ресурсов, их вовлечение в хозяйственный оборот наносят ущерб окружающей среде, издержки на осуществление государством мероприятий по ее восстановлению в условиях рыночной экономики должны покрываться прежде всего за счет субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую природную среду, что публичная власть, также несущая конституционную ответственность за сохранение природы и окружающей среды, обязана принимать меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков.

Оспариваемые положения нормативного правового акта органа местного самоуправления о возмещении затрат на восстановление озеленения направлены на реализацию мер по восстановлению состояния окружающей среды, в котором она находилась до причинения вреда, с учетом наличия публичного интереса в благоприятном состоянии окружающей среды на территории городского округа.

Исходя из изложенного, указанные в оспариваемом Порядке обязанности по возмещению затрат на восстановление озеленения владельцами (пользователями) земельных участков, находящихся на территории городского округа, не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем заявленный административный иск не подлежит удовлетворению.

Частью 3 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при принятии решения суд также решает вопросы о распределении судебных расходов.

Определением судьи Сахалинского областного суда от 18 сентября 2019 года административный иск ОКУ «Дирекция по реализации программ строительства Сахалинской области» был оставлен без движения, в том числе по мотиву неуплаты государственной пошлины (л.д. 77-81, том 1).

Во исполнение данного определения административным истцом уплачена государственная пошлина в размере 4500 рублей, о чем в материалы дела представлено платежное поручение от 03 октября 2019 года № 482 (л.д. 93, том 1).

Между тем апелляционным определением судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 октября 2019 года из вышеназванного определения об оставлении административного искового заявления без движения исключено указание о неуплате административным истцом государственной пошлины, ввиду того, что она не подлежала уплате.

С учетом названных обстоятельств, уплаченная при подаче административного иска государственная пошлина подлежит возврату административному истцу на основании статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

производство по административному делу по административному иску областного казенного учреждения «Дирекция по реализации программ строительства Сахалинской области» о признании недействующими части 1 статьи 2, статьи 3 и статьи 4 Порядка компенсации затрат, возмещаемых при уничтожении или повреждении объектов благоустройства (озеленения) на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденного решением городского Собрания городского округа «Город Южно-Сахалинск» от 27 июля 2011 года № 407/27-11-4 в той мере, в которой их предписания устанавливают для собственников земельных участков обязанность по возмещению затрат на восстановление озеленения при сносе зеленых насаждений, не относящихся к зеленому фонду и не находящихся на землях муниципальной собственности, а также не отнесенных к участкам, государственная собственность на которые не разграничена, прекратить.

В удовлетворении административного искового заявления областного казенного учреждения «Дирекция по реализации программ строительства Сахалинской области» о признании недействующими части 1 статьи 2, статьи 3 и статьи 4 Порядка компенсации затрат, возмещаемых при уничтожении или повреждении объектов благоустройства (озеленения) на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденного решением городского Собрания городского округа «Город Южно-Сахалинск» от 27 июля 2011 года № 407/27-11-4 в той части, в которой их предписания устанавливают для пользователей (владельцев) земельных участков, не находящихся в муниципальной собственности, обязанность по возмещению затрат на восстановление озеленения при сносе зеленых насаждений, не относящихся к зеленому фонду и не находящихся на землях муниципальной собственности, а также не отнесенных к участкам, государственная собственность на которые не разграничена, отказать.

Сообщение о принятии указанного решения подлежит опубликованию в официальном печатном издании Городской Думы города Южно-Сахалинска – газете «Южно-Сахалинск сегодня» в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Вернуть областному казенному учреждению «Дирекция по реализации программ строительства Сахалинской области» государственную пошлину в размере 4500 рублей, уплаченную при подаче административного иска по платежному поручению от 03 октября 2019 года № 482.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции, расположенного по адресу: 

<

...>, в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Сахалинского областного суда Е.В. Неволина

Мотивированное решение составлено 09 декабря 2019 года