Дело № 3а-1481/2021

22OS0000-01-2021-001317-69

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

02 сентября 2021 года г. Барнаул

Алтайский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Соболевой С.Л.,

при секретаре Сазыкиной А.С.,

с участием прокурора Фроловой Ю.Н., 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4 об оспаривании в части Правил землепользования и застройки городского округа – города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года № 447,

УСТАНОВИЛ:

В фактическом пользовании ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4 находится самовольно возведенный жилой дом, расположенный на земельном участке по адресу: 

<

адрес>.

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года утверждены Правила землепользования и застройки городского округа – города Барнаула (далее также – Правила землепользования и застройки).

Решение опубликовано в газете «Вечерний Барнаул» 31 декабря 2019 года №195 (5088), включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов 30 января 2020 года с присвоением номера государственной регистрации RU***.

ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4 обратились в Алтайский краевой суд с административным иском к Барнаульской городской Думе, с учетом уточнения требований просили признать недействующим ч. 1 ст. 75 Правил землепользования и застройки городского округа – города Барнаула Алтайского края, утв. решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 № 447 (в действующей редакции), в той мере, в какой отсутствие в градостроительном регламенте территориальной зоны ПК-1 вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства – для индивидуального жилищного строительства, код – 2.1 препятствует реализации прав административных истцов на приобретение в собственность земельного участка по адресу: 

<

адрес> в порядке, предусмотренном п. 4 ст. 2 Закона Алтайского края от 09 ноября 2015 года № 98-ЗС «О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков».

В обоснование заявленных требований административные истцы ссылаются на то, что с целью оформления земельного участка в собственность они обратились в комитет по земельным ресурсам г. Барнаула, однако в предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность было отказано в связи с тем, что частично испрашиваемый участок находится в границах территории общего пользования, а частично – в территориальной производственной зоне (ПК-1) территориальной подзоне ПК-1.2, градостроительный регламент которых не предусматривает размещение жилых домов. Полагают, что отсутствие в градостроительном регламенте производственной зоны (ПК-1) территориальной подзоны ПК-1.2 в качестве вида разрешенного использования – для индивидуального жилищного строительства (код 2.1) противоречит п. 1 ч. 2 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, учитывая, что земельный участок по адресу: 

<

адрес>, как и многие другие земельные участки используется для эксплуатации жилого дома, что нарушает их (административных истцов) права.

Представитель административных истцов ФИО5 в судебном заседании поддержал заявленные требования в полном объеме, представитель Барнаульской городской думы и комитета по строительству, архитектуре и развитию г. Барнаула ФИО6 возражала против удовлетворения административных исковых требований по доводам письменных возражений; иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, уведомлены о судебном заседании надлежащим образом, в связи с чем суд, руководствуясь требованиями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, полагает возможным рассмотреть административное дело при указанной явке.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в административном деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административный иск не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

Как установлено судом, в фактическом пользовании ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4 находится самовольно возведенный жилой дом, расположенный на земельном участке по адресу: 

<

адрес>. 

Письмом комитета по земельным ресурсам и землеустройству от 25 мая 2021 года ФИО1 отказано в предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность в связи с тем, что частично испрашиваемый участок находится в границах территории общего пользования, а частично – в территориальной производственной зоне (ПК-1) территориальной подзоне ПК-1.2, градостроительный регламент которой не предусматривает размещение жилых домов.

Поскольку регламент территориальной производственной зоны, предусмотренный статьей 75 Правил землепользования и застройки города Барнаула, не предусматривает размещение индивидуальных жилых домов, постольку М-ны являются с учетом положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации надлежащими административными истцами по требованиям об оспаривании Правил землепользования и застройки города Барнаула.

Процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов судом проверена, нарушений порядка принятия и обнародования нормативных правовых актов не установлено, по данным основаниям нормативные правовые акты не оспариваются. Вступившими в законную силу решениями Алтайского краевого суда по административному делу № 3а-233/2020 по административному иску ФИО7 к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от 30 августа 2019 года № 344 «Об утверждении Генерального плана городского округа – города Барнаула», решения от 25 декабря 2019 года № 447 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа – города Барнаула» (оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 октября 2020 года № 66а-789/2020), по административному делу №3а-2/2020 по административному иску ФИО8 к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от 30 августа 2019 года № 344 «Об утверждении Генерального плана городского округа – города Барнаула», решения от 25 декабря 2019 года № 447 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа – города Барнаула», также не установлено нарушений порядка принятия нормативных правовых актов.

Также судом проверена процедура принятия решения от 04 декабря 2020 года «О внесении изменений и дополнений в решение Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года №447 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа – города Барнаула Алтайского края», существенных нарушений не установлено.

В силу статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений (п. 1); территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (п. 2); функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (п. 5); градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6).

Исходя из части 3 статьи 9, части 1 статьи 18, частей 1,2,4 статьи 30, частей 3,9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план городского округа является документом территориального планирования, обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях, в том числе создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, создания условий для планировки территорий муниципальных образований с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Согласно пунктам 2, 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Из приведенных норм следует принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития, перед правилами землепользования и застройки, которые должны соответствовать генеральному плану.

При этом фактическое землепользование не исключает необходимости соблюдения указанного принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

Из представленных административным ответчиком фрагментов Приложения 4 «Карта функциональных зон» Генерального плана 

<

адрес> следует нахождение земельного участка по 

<

адрес> в 

<

адрес> в производственной функциональной зоне (л.д. 104, том 1), а из фрагмента Приложения 1 Правил землепользования и застройки 

<

адрес> - в территориальной производственной подзоне ПК-1.2 (л.д. 105-106, том 1).

Таким образом, установленная в Правилах землепользования и застройки территориальная зона, в которой расположен земельный участок административных истцов, полностью соответствует предусмотренной Генеральным планом зоне функционального назначения.

При этом Генеральный план, а также Правила землепользования и застройки в части установления территориальной зоны в рамках настоящего административного дела не оспариваются.

Требования административных истцов обоснованы тем, что отсутствие в градостроительном регламенте производственной территориальной зоны Правил землепользования и застройки вида разрешенного использования – для индивидуального жилищного строительства, противоречит п. 1 ч. 2 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Между тем указанная позиция стороны административных истцов основана на ошибочном толковании действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации, в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые подразделяются на основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования (части 1, 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом.

Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (п. 9 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 1 части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты устанавливаются, в том числе, с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны.

Вместе с тем при установлении градостроительных регламентов подлежат учету и иные обстоятельства, перечисленные в пунктах 2 - 5 части 2 названной статьи, в частности должны учитываться функциональные зоны и характеристики их планируемого развития, определенные документами территориального планирования муниципальных образований, а также виды территориальных зон.

На основании статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительным регламентом к ряду территориальных зон, включая производственное использование.

Земельные участки в составе производственных зон предназначены для застройки промышленными, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей производственными объектами согласно градостроительным регламентам (пункты 2 и 7 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 7 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав зон производственного использования могут включаться, в том числе производственные зоны - зоны размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду.

Постановлением Администрации Алтайского края от 09 апреля 2015 года № 129 утверждены нормативы градостроительного проектирования Алтайского края (далее – Нормативы градостроительного проектирования), разработанные в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации, закона Алтайского края от 29 декабря 2009 года № 120-ЗС «О градостроительной деятельности на территории Алтайского края» на основании статистических и демографических данных с учетом природно-климатических, социальных, национальных и территориальных особенностей Алтайского края.

На основании п. 1.10. Нормативов градостроительного проектирования перечень видов функциональных зон в документах территориального планирования может включать в себя: жилые зоны, общественно-деловые зоны, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны сельскохозяйственного использования, зоны специального назначения, в том числе зоны размещения военных и иных режимных объектов, зоны кладбищ, прочие зоны специального назначения.

Жилые зоны предусматриваются в целях создания для населения удобной, здоровой и безопасной среды проживания. Не допускается размещать в жилых зонах объекты и осуществлять виды деятельности, не соответствующие требованиям настоящих нормативов (п. 1.11 Нормативов градостроительного проектирования).

В состав производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур могут включаться производственные зоны - зоны размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду, требующие устройства санитарно-защитных зон шириной более 50 м, а также железнодорожных подъездных путей; коммунальные зоны - зоны размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли; иные виды производственной (научно-производственной), инженерной и транспортной инфраструктур (п. 5.1 Нормативов градостроительного проектирования).

Как следует из п. 1.14 Нормативов градостроительного проектирования, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов.

В силу требований п. 5.7 Нормативов градостроительного проектирования в пределах производственных зон и санитарно-защитных зон предприятий не допускается размещать жилые дома, гостиницы, общежития, садово-дачную застройку, дошкольные и общеобразовательные организации, организации здравоохранения и отдыха, спортивные сооружения, другие общественные здания, не связанные с обслуживанием производства.

При этом, как предписывает п. 5.5 Нормативов градостроительного проектирования, при подготовке документов территориального планирования и документации по планировке территорий следует предусматривать мероприятия по защите населения от опасных воздействий в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций на производственных и иных объектах. 

Таким образом, размещение в пределах производственных зон жилых домов противоречит действующему законодательству, соответственно, отсутствие в градостроительном регламенте территориальной производственной зоны вида разрешенного использования – для индивидуального жилищного строительства является обоснованным.

Согласно представленным стороной административного ответчика документам, на территории в районе расположения земельного участка административного истца (в функциональной и территориальной производственных зонах) находятся действующие производственные предприятия, в отношении которых установлены санитарно-защитные зоны (

<

данные изъяты>»), а также ряд производственных объектов, расположенных по 

<

адрес> в отношении которых санитарно-защитные зоны подлежат установлению.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. 

Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (ч. 11 ст. 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

При этом суд исходит из позиции Европейского Суда по правам человека, который неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов. Конституционный Суд Российской Федерации также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учёт потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 года № 387-О, от 15 июля 2010 года № 931-О-О и от 25 февраля 2016 года № 242-О).

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (ч. 1 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ст. 49, глава VIII Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечиваются возможностью эксплуатации земельного участка и расположенного на нем недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (ч.ч. 8 и 9 ст. 36 ГрК РФ). 

Довод административных истцов о несоответствии ч. 1 ст. 75 Правил землепользования и застройки городского округа – города Барнаула Алтайского края фактическому землепользованию подлежит отклонению, поскольку в силу прямого указания в статье 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации фактическое землепользование не является единственным фактором, подлежащим учету при установлении градостроительных регламентов территориальных зон. На дату общественных обсуждений (протокол от 29 ноября 2019 года) и дату направления проекта Правил землепользования и застройки города Барнаула в Барнаульскую городскую Думу для рассмотрения (12 декабря 2019 года) земельный участок не был внесен в Единый государственный реестр недвижимости, права в отношении расположенного на земельном участке объекта недвижимости не зарегистрированы, объект является самовольной постройкой. 

На основании вышеприведенных норм и установленных по административному делу обстоятельств административные исковые требования не подлежат удовлетворению, что исключает и возмещение административному истцу судебных расходов. 

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, 

РЕШИЛ:

административные исковые требования ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4 об оспаривании в части Правил землепользования и застройки городского округа – города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года № 447, оставить без удовлетворения.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме. 

Судья С.Л. Соболева

Мотивированное решение составлено 03 сентября 2021 года

***

***

***

***

***

***

***

***

***

*** 

***

*** 

***

***

*** 

***