Дело № 3а-31/2024

УИД 57OS0000-01-2024-000063-93

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

9 августа 2024 года город Орел

Орловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Чуряева А.В.

при секретаре Квасовой Д.С.

с участием прокурора Мартыновой В.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению индивидуальных предпринимателей ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, обществ с ограниченной ответственностью «Световид», «Аршин», «Аршин аутдор» к Орловскому городскому Совету народных депутатов о признании недействующим в части Правил благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования «Город Орел», утвержденных решением Орловского городского Совета народных депутатов от 30 июня 2011 года № 5/0073-ГС (в редакции решения Орловского городского Совета народных депутатов от 25 августа 2023 года № 43/0652-ГС), 

установил:

решением Орловского городского Совета народных депутатов от 30 июня 2011 года № 5/0073-ГС утверждены Правила благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования «Город Орел» (далее – Правила благоустройства), опубликованные в Орловской городской газете № 27 от 13 июля 2011 года.

Решением Орловского городского Совета народных депутатов от 25 августа 2023 года № 43/0652-ГС в Правила благоустройства внесены изменения, которыми данный нормативный правовой акт дополнен пунктом 12.1.3.1, предусматривающим в частности следующие требования к рекламным конструкциям:

- высота рекламных конструкций, размещаемых на крышах зданий, строений, сооружений, должна быть: 

а) не более 0,80 м для 1-2-этажных объектов; 

б) не более 1,20 м для 3-5-этажных объектов; 

в) не более 1,80 м для 6-9-этажных объектов; 

г) не более 2,20 м для 10-15-этажных объектов; 

д) не более 3 метров – для объектов, имеющих 16 и более этажей (подпункт 9);

- длина конструкций, устанавливаемых на крыше объекта, не может превышать половину длины фасада, по отношению к которому они размещены (подпункт 10).

Решение Орловского городского Совета народных депутатов от 25 августа 2023 года № 43/0652-ГС с указанными изменениями опубликовано в Орловской городской газете № 34 от 1 сентября 2023 года.

Индивидуальные предприниматели ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, общества с ограниченной ответственностью «Световид», «Аршин», «Аршин аутдор», осуществляющие деятельность по распространению рекламы на территории г. Орла, обратились в суд с административным исковым заявлением о признании подпунктов 9 и 10 пункта 12.1.3.1 Правил благоустройства недействующими.

В обоснование заявленных требований указывают, что оспариваемые нормативные положения ограничивают их право на осуществление предпринимательской деятельности и приводят к возникновению значительного материального ущерба.

Считают, что Федеральный закон от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе» (далее – Закон о рекламе) наделяет органы местного самоуправления лишь полномочиями по определению типов и видов рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования, но не позволяет им устанавливать размеры размещаемых рекламных конструкций.

Полагают, что применение оспариваемых нормативных положений приведет к нечитаемости рекламной информации и будет являться основанием для привлечения участников отношений в сфере рекламы к административной ответственности, предусмотренной статьей 14.37 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Обращают внимание на то, что оспариваемые нормативные положения противоречат также статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», поскольку допускают неравные условия распространения рекламы для тех рекламораспространителей, которые заключили договоры на установку рекламных конструкций до вступления в силу оспариваемых изменений, и тех рекламораспространителей, которые заключают такие договоры после вступления этих изменений в силу. 

Просят учесть, что оспариваемые изменения в Правила благоустройства приняты с нарушением правотворческой процедуры, а именно, без проведения оценки регулирующего воздействия в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, а также без проведения экспертизы в целях выявлений положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Полагают, что для разработки оспариваемых изменений в Правила благоустройства должны были привлекаться специалисты антимонопольного органа.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена администрация г. Орла.

Административные истцы ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, извещенные о дате и месте судебного заседания, в суд не явились. Представитель индивидуальных предпринимателей ФИО2, ФИО3, обществ с ограниченной ответственностью «Световид», «Аршин», «Аршин аутдор» по доверенностям ФИО5 в судебном заседании поддержал заявленные административные исковые требования. Дополнительно указал, что по мнению административных истцов нормы, устанавливающие требования к рекламным конструкциям, должны содержаться в схеме размещения рекламных конструкций и не могут быть закреплены в правилах благоустройства территории муниципального образования.

Представитель Орловского городского Совета народных депутатов по доверенности ФИО6 в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований.

Указала, что оспариваемые изменения в Правила благоустройства приняты правомочным органом местного самоуправления в рамках закрепленной за ним федеральным законодательством компетенции по установлению требований к рекламным конструкциям в целях сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки городского округа.

Считала, что установленная законом правотворческая процедура при принятии оспариваемых изменений в Правила благоустройства соблюдена.

Представитель заинтересованного лица администрация г. Орла по доверенности ФИО7 в судебном заседании также возражала против удовлетворения административного искового заявления.

Просила учесть, что полномочия представительного органа местного самоуправления г. Орла на принятие оспариваемых изменений предусмотрены частью 15 статьи 19, частями 1 и 2 статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ), согласно которым правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений, проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, к которым относится и наружная реклама.

Отметила, что при принятии оспариваемых изменений в Правила благоустройства не требовалось проведения оценки регулирующего воздействия и экспертизы.

На основании положений части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), суд посчитал возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся административных истцов.

Выслушав объяснения явившихся в судебное заседание представителей сторон и заинтересованного лица, изучив материалы дела, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Мартыновой В.П., считавшую, что административные исковые требования подлежат оставлению без удовлетворения, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьями 130, 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения.

Согласно пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами.

Из части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ следует, что правила благоустройства территории муниципального образования представляют собой муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

В силу пункта 11 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ утверждение правил благоустройства территории муниципального образования находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Уставом г. Орла предусмотрено, что представительным органом местного самоуправления данного городского округа является Орловский городской Совет народных депутатов, состоящий из 38 депутатов (статья 12). Решения Орловского городского Совета народных депутатов, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Орла, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Орловского городского Совета народных депутатов (часть 10 статьи 15). Нормативные правовые акты, принятые Орловским городским Советом народных депутатов, направляются Мэру города Орла для подписания и опубликования в течение 10 дней. Мэр города Орла имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый Орловским городским Советом народных депутатов. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в Орловский городской Совет народных депутатов с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Возвращенный нормативный правовой акт вновь рассматривается Орловским городским Советом народных депутатов. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов Орловского городского Совета народных депутатов, он подлежит подписанию Мэром города Орла в течение семи дней и обнародованию. Нормативные правовые акты администрации города Орла подлежат официальному опубликованию Мэром города Орла в течение 15 дней после даты их принятия (часть 6 статьи 31). Нормативные правовые акты органов местного самоуправления подлежат официальному опубликованию в газете «Орловская городская газета» или обнародованию (часть 5 статьи 31).

В судебном заседании установлено, что решением Орловского городского Совета народных депутатов от 30 июня 2011 года № 5/0073-ГС утверждены Правила благоустройства.

В целях формирования благоприятной художественно-эстетической городской среды с учетом сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города Орла администрацией г. Орла разработан проект решения Орловского городского Совета народных депутатов о дополнении Правил благоустройства положениями о типах и видах рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории г. Орла, а также о требованиях к таким рекламным конструкциям.

Письмом от 3 марта 2023 года разработанный проект этого муниципального нормативного правового акта внесен Мэром г. Орла на рассмотрение в Орловский городской Совет народных депутатов.

22 марта 2023 года проект решения был обсужден на заседании комитета по жилищно-коммунальному хозяйству Орловского городского Совета народных депутатов, по итогам которого депутатам рекомендовано принять его в первом чтении.

Решением Орловского городского Совета народных депутатов от 31 марта 2023 года № 38/0578-ГС, опубликованным в Орловской городской газете № 13 от 7 апреля 2023 года, проект решения принят в первом чтении.

Постановлением администрации г. Орла от 3 июля 2023 года, опубликованным в Орловской городской газете № 26 от 7 июля 2023 года, назначены публичные слушания по проекту решения для его принятия представительным органом местного самоуправления в окончательной редакции.

В ходе проведения публичных слушаний от управления муниципального имущества и землепользования администрации г. Орла поступили предложения о дополнении проекта решения положениями о предельных размерах (по высоте и длине) рекламных конструкций, размещаемых на крышах зданий, строений, сооружений. Данные предложения были согласованы с Управлением градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области (письмо этого органа исполнительной власти Орловской области специальной компетенции от 6 июня 2023 года).

26 июля 2023 года составлен итоговый документ публичных слушаний, согласно которому депутатам Орловского городского Совета народных депутатов рекомендовано принять проект решения с учетом высказанных в ходе публичных слушаний предложений. Итоговый документ публичных слушаний опубликован в Орловской городской газете № 30 от 4 августа 2023 года.

Письмом от 9 августа 2023 года доработанный проект решения внесен исполняющим обязанности Мэра г. Орла на рассмотрение в Орловский городской Совет народных депутатов.

В ходе проведения 25 августа 2023 года сорок третьего заседания Орловского городского Совета народных депутатов, на котором присутствовал 31 депутат из 38, единогласно принято в окончательной редакции решение № 43/0652-ГС «О внесении изменений в решение Орловского городского Совета народных депутатов от 30 июня 2011 года № 5/0073-ГС «О Правилах благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования «Город Орел». Данное решение в установленном порядке подписано председателем Орловского городского Совета народных депутатов, Мэром г. Орла и опубликовано в Орловской городской газете № 34 от 1 сентября 2023 года.

Таким образом, установленными судом обстоятельствами подтверждается, что оспариваемые изменения в Правила благоустройства приняты правомочным органом местного самоуправления в рамках установленной правотворческой процедуры.

Ссылку административных истцов на необходимость проведения до принятия оспариваемого нормативного правового акта оценки регулирующего воздействия, а также экспертизы, предусмотренной частью 6 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, суд отклоняет.

В соответствии с частью 5 статьи 46 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местных бюджетов.

Порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов на территории Орловской области урегулирован Законом Орловской области от 22 декабря 2016 года № 2057-ОЗ «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, установлении и оценке применения обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах, и экспертизе нормативных правовых актов в Орловской области».

Этим Законом Орловской области предусмотрено, что оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязательные требования для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, обязанности для субъектов инвестиционной деятельности, проводится осуществляющими их подготовку органами местного самоуправления муниципальных образований Орловской области на стадии подготовки указанных проектов, органом местного самоуправления муниципального образования Орловской области, осуществляющим оценку качества проведения процедуры оценки регулирующего воздействия, - на стадии подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности и местных бюджетов (часть 1 статьи 3).

Между тем приведенные законоположения не подлежали применению к принятию Орловским городским Советом народных депутатов оспариваемого решения, поскольку им не предусмотрено каких-либо избыточных обязанностей, запретов и ограничений для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, равно как не предусмотрено и положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Не подлежали применению к спорным правоотношениям и положения части 6 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ об экспертизе муниципальных нормативных правовых актов, поскольку такая экспертиза проводится в отношении действующих, а не принимаемых нормативных документов (пункт 33 Методических рекомендаций по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, утвержденных письмом Министерства экономического развития Российской Федерации от 12 декабря 2014 года № 31260-ОФ/Д26и).

Вопреки доводу административных истцов действующее законодательство не предусматривает и обязанности привлекать для принятия оспариваемого нормативного правового акта специалистов антимонопольного органа.

Проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Требования к содержанию правил благоустройства территорий муниципальных образований содержатся в части 2 статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. В этой норме в частности закреплено, что правилами благоустройства территорий муниципальных образований могут регулироваться в том числе вопросы: содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями (пункт 1); внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений (пункт 2); проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ (пункт 3); размещения информации на территории муниципального образования, в том числе установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов, вывесок (пункт 6).

Методическими рекомендациями по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утвержденными приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 29 декабря 2021 года № 1042/пр (далее – Методические рекомендации), предусмотрено, что в правилах благоустройства территорий муниципальных образований к элементам благоустройства могут быть отнесены в том числе рекламные конструкции.

В силу пункта 7.2 Методических рекомендаций в правила благоустройства территории муниципальных образований рекомендуется включать положения по созданию дизайн-кода населенного пункта, в том числе требования по содержанию и поддержанию привлекательного визуального облика внешних поверхностей зданий, строений, сооружений, в том числе в отношении элементов объектов капитального строительства (крыш, фасадов, архитектурно-декоративных деталей (элементов) фасадов, оконных и дверных проемов, витражей, витрин, навесов, балконов, входных групп, цоколей, террас, дымоходов, водосточных труб и других элементов), а также правила размещения на них оборудования (антенн, наружных кондиционеров и другого оборудования) и конструкций, в том числе средств размещения информации, рекламы, вывесок.

В пункте 11.2 Методических рекомендаций отдельно указано, что в правилах благоустройства территории муниципального образования рекомендуется предусмотреть положения в части размещения и эксплуатации рекламных конструкций, в том числе крупноформатных и (или) световых рекламных конструкций.

Следовательно, закрепление оспариваемых нормативных положений в Правилах благоустройства действующему законодательству не противоречит.

Отношения в сфере рекламы независимо от места ее производства, если распространение рекламы осуществляется на территории Российской Федерации, регулируются Законом о рекламе.

Статьей 19 Закона о рекламе урегулированы вопросы наружной рекламы и установки рекламных конструкций, она содержит нормы о полномочиях органов местного самоуправления в названной области общественных отношений, в частности к ним относятся такие полномочия, как выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламной конструкции и предписаний о демонтаже в случае установки и (или) эксплуатации рекламной конструкции без разрешения (часть 9), определение типов и видов рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов (пункт 4 части 15), принятие решений об аннулировании разрешения (часть 18).

При этом федеральный законодатель не устанавливает объективные критерии и признаки, характеризующие внешний архитектурный облик сложившейся застройки поселения. По смыслу Федерального закона от 17 ноября 1995 года № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» внешний архитектурный облик включает в себя пространственные, эстетические и иные характеристики исходя из замысла архитектурного объекта (форма, цветовое решение, устройство и оборудование входа, устройство крыши, козырьков, навесов и непосредственно архитектурного объекта, а также пространство и вид, которые будут украшать этот объект). Решение вопроса о наличии нарушения качественных характеристик городской среды и ее комфортности в результате установки рекламной конструкции относится к компетенции уполномоченного органа местного самоуправления.

Таким образом, федеральным законом прямо предусмотрено полномочие органов местного самоуправления устанавливать требования к рекламным конструкциям – в целях обеспечения комфортности условий проживания, поддержания эстетического состояния территорий муниципального образования и внешнего вида фасадов, поверхностей зданий, строений, сооружений с учетом исторических и иных местных традиций. Во исполнение приведенных норм и приняты оспариваемые изменения в Правила благоустройства.

Следовательно, установление оспариваемых предельных размеров рекламных конструкций, размещаемых на крышах зданий, строений, сооружений, осуществлено Орловским городским Советом народных депутатов в пределах предоставленных ему полномочий.

При этом проверку целесообразности установления Орловским городским Советом народных депутатов конкретных предельных размеров рекламных конструкций суд проводить не может, поскольку в силу пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» суд не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия оспариваемого акта, это относится к исключительной компетенции органа местного самоуправления.

Ссылка административных истцов на возможную нечитаемость информации на размещаемых рекламных конструкциях, что, по их мнению, будет являться основанием для привлечения участников рекламных отношений к административной ответственности, касается частного применения оспариваемых нормативных положений и с учетом положений части 8 статьи 213 КАС РФ юридического значения по делу об оспаривании нормативного правового акта не имеет.

Не усматривает суд и противоречия оспариваемых нормативных положений нормам Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», поскольку установленные ими правила подлежат применению всеми участниками рекламных отношений без каких-либо ограничений. То обстоятельство, что ранее заключенные договоры на размещение рекламных конструкций продолжают действовать до окончания срока их действия, является следствием применения пункта 2 статьи 422 Гражданского кодекса Российской Федерации и само по себе не свидетельствует о нарушении законодательства о защите конкуренции.

Вопреки доводам административных истцов, оспариваемые нормативные положения сами по себе право на осуществление предпринимательской деятельности не ограничивают, поскольку не вводят полный запрет на размещение рекламных конструкций на крышах зданий, строений, сооружений.

Таким образом, в ходе судебного разбирательства установлено, что оспариваемые положения Правил благоустройства требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, не противоречат, в связи с чем заявленные административные исковые требования подлежат оставлению без удовлетворения.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175 – 180, 215 КАС РФ, суд

решил:

административное исковое заявление индивидуальных предпринимателей ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, обществ с ограниченной ответственностью «Световид», «Аршин», «Аршин аутдор» к Орловскому городскому Совету народных депутатов о признании недействующим в части Правил благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования «Город Орел», утвержденных решением Орловского городского Совета народных депутатов от 30 июня 2011 года № 5/0073-ГС (в редакции решения Орловского городского Совета народных депутатов от 25 августа 2023 года № 43/0652-ГС) оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Орловский областной суд в течение одного месяца со дня его составления в окончательной форме.

В окончательной форме решение составлено 16 августа 2024 года.

Председательствующий А.В. Чуряев