Адм.дело №2а-350/20

Р Е Ш Е Н И Е

 ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

«03» февраля 2020 года Центральный районный суд города Воронежа в составе:

председательствующего судьи Сахаровой Е.А.,

при секретаре Дегтяревой Н.В.,

представителей административного истца Управления по охране объектов культурного наследия по Воронежской области ФИО14, ФИО15, ФИО16, представителя административного ответчика Управления Министерства культуры Российской Федерации по Центральному федеральному округу по доверенности ФИО17, 

рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Управления по охране объектов культурного наследия по Воронежской области к Управлению Министерства культуры Российской Федерации по Центральному федеральному округу о признании недействительными п.п. 1, 2, 5, 7, 10, 14, 15, 19, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 29, 30 предписания об устранении нарушений от 10.09.2019 №67-П, вынесенного Управлением Минкультуры России по Центральному федеральному округу в отношении Управления по охране объектов культурного наследия по Воронежской области,

У С Т А Н О В И Л:

Управление по охране объектов культурного наследия по Воронежской области обратилось в Центральный районный суд города Воронежа с административными исковыми требованиями к Управлению Министерства культуры Российской Федерации по Центральному федеральному округу о признании недействительными п.п. 1, 2, 5, 7, 10, 14, 15, 19, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 29, 30 предписания об устранении нарушений от 10.09.2019 №67-П, вынесенного Управлением Минкультуры России по Центральному федеральному округу в отношении Управления по охране объектов культурного наследия по Воронежской области.

В судебном заседании представители административного истца Управления по охране объектов культурного наследия по Воронежской области, действующие на основании доверенности, ФИО14, ФИО15, ФИО16 заявленные требования поддержали в полном объеме по основаниям, изложенным в иске.

Представитель административного ответчика Управления Министерства культуры Российской Федерации по Центральному федеральному округу по доверенности ФИО17 заявленные требования просит оставить без удовлетворения, полагает, что оспариваемое предписание принято уполномоченным органом, в полном соответствии с требованиями нормативных актов, предусматривающих основания и порядок вынесения предписания. Суду предоставлены письменные возражения.

Суд, выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив, предоставленные сторонами доказательства, приходит к следующим выводам.

В соответствии с ч.1 ст.218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

В силу п.1 ч.9 ст.226 КАС РФ если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление.

Согласно ч.11 ст. 226 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие). 

Следовательно, по данной категории административных дел на административного истца возложена обязанность доказывания нарушения своих прав, свобод и законных интересов и соблюдения сроков обращения в суд, а обязанность по доказыванию соответствия оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам - на орган, организации, лицо, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, принявшие оспариваемые постановления либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Министерство культуры Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, культурного наследия (в том числе археологического наследия), кинематографии, архивного дела, туристской деятельности, авторского права и смежных прав и функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии, а также по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности.

Положение о Минкультуры России утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 20.07.2011 № 590.

Согласно вышеуказанному Положению к полномочиям Минкультуры России относится, в том числе, государственный контроль и надзор за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (5.4.10.1).

Минкультуры России осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, в том числе с Министерством образования и науки Российской Федерации при выработке государственной политики и нормативно-правовом регулировании в сфере образования в области культуры и искусства, а также с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (п. 4).

Управление Министерства культуры Российской Федерации по Центральному федеральному округу является территориальным органом Минкультуры России.

Согласно Положению о территориальном органе Минкультуры России, утвержденному приказом Минкультуры России от 07.02.2019 № 121, Управление осуществляет контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных Российской Федерацией полномочий в отношении объектов культурного наследия с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний (п.6.1.3).

Особенности осуществления государственного контроля и надзора за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации определены ст. 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Вместе с тем, ч. 8 ст. 29.2 Федерального закона № 184-ФЗ установлено, что к отношениям, возникающим при организации и осуществлении мероприятий по контролю, в части, не урегулированной настоящей статьей, а также при организации и осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не связанной с реализацией властных полномочий, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В соответствии с указанным правовым регулированием оспариваемое предписание выдано уполномоченным органом, наделенным государственными полномочиями на принятие оспариваемого предписания.

На основании распоряжений Управления Министерства культуры Российской Федерации по Центральному федеральному округу от 09.08.2019 № 112-Р и от 05.09.2019 № 135-Р в период с 19.08.2019 по 10.09.2019 руководителем Управления ФИО1., заместителем руководителя Управления ФИО2, начальником территориального отдела Управления ФИО3 и главным государственным инспектором отдела государственного контроля и надзора Управления ФИО4 проведена внеплановая выездная проверка в отношении Управления по охране объектов культурного наследия по Воронежской области.

Проверка проводилась в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 20.02.2019 № Пр-240 и Правительства Российской Федерации от 27.02.2019 № ТГ-П44-1452.

По результатам указанной проверки выявлены нарушения требований действующего законодательства Российской Федерации, составлен акт внеплановой выездной проверки от 10.09.2019 № 95, выдано предписание от 10.09.2019 № 67-П.

Предписание (л.д. 25 - 44 т. 1) основано на результатах проверки, отраженных в акте проверки (л.д. 45 – 57 т. 1).

П.п. 1, 2, 5, 7, 10, 14, 15, 19, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 29, 30 предписания от 10.09.2019 № 67-П административный истец просит признать незаконными и нарушающими права юридического лица, в связи с тем, что административный истец не согласен с выявленными нарушениями, кроме того, полагают, что Управление Минкультуры по ЦФО произвольно толкует нормы закона.

Согласно п. 1 предписания Управлению по охране объектов культурного наследия по Воронежской области предписано обеспечить исполнение приказа Минкультуры России от 20.04.2016 №876 «Об утверждении значения целевого показателя эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных им полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия» в срок до 31.12.2019.

Обосновывая незаконность данного пункта, административный истец указывает, что до 01.01.2019 показатель эффективности рассчитывался Управлением из расчета 20% от 98 объектов культурного наследия, в отношении которых выделены субвенции, за период 2016-2018 г.г. Управлением в рамках исполнения показателя должны были быть проведены мероприятия в отношении 60% объектов культурного наследия федерального значения, тогда как по факту этот показатель составил 109%. Целевой показатель эффективности деятельности Управления по осуществлению переданных полномочий в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия за отчетный период (календарный год) в среднем составил 36.3%, при плановых 20%. В связи с указанным, административный ответчик полагает, что Управлением не правильно толкуются нормы закона и нормативных актов, так как полагают, что исходя из выделяемых субвенций на 98 объектов культурного наследия, полномочия в отношении других объектов у них отсутствовали. Согласно с ч. 1 п.п. 2 ст. 9.1 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление следующих полномочий в отношении объектов культурного наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации)…государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона. Таким органом субъекта на территории Воронежской области является Управление по охране объектов культурного наследия по Воронежской области, исходя из Положения об управлении по охране объектов культурного наследия по Воронежской области, утвержденным постановлением Правительства Воронежской области №275 от 13.04.2015г.

Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" предусматривает режим государственной охраны объектов культурного наследия, включающий систему правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с названным Федеральным законом в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда (статья 6). Для этих целей Российская Федерация и передала органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление полномочий по государственной охране в отношении объектов культурного наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации) (подпункт 2 пункта 1 статьи 9.1 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации").

В соответствии с ч. 2 ст. 9.1 Закона средства на осуществление переданных в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета.

Согласно части 1 ст. 133 Бюджетного кодекса РФ под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Субвенции на осуществление переданных полномочий органами субъекта РФ распределяются на основании Постановления Правительства РФ от 31 декабря 2009г. № 1182 "Об утверждении Правил предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий Российской Федерации по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения". Основные правила предоставления субвенций следующие: 1) субвенции предоставляются бюджетам субъектов РФ в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств на осуществление переданных органам государственной власти субъектов РФ полномочий Российской Федерации по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения; 2) операции по кассовым расходам бюджетов субъектов РФ, источником финансового обеспечения которых являются субвенции, в т.ч. их остатки, не использованные на начало текущего финансового года, учитываются в соответствии с требованиями, установленными федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период; 3) размер субвенций определяется в соответствии с утвержденной Правительством РФ методикой распределения субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на осуществление переданных органам государственной власти субъектов РФ полномочий Российской Федерации по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения; 4) орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий переданные полномочия, ежеквартально, не позднее 10-го числа месяца, следующего за отчетным периодом, направляет в Министерство культуры РФ отчет о расходах бюджета субъекта РФ, источником финансового обеспечения которых является субвенция; 5) органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие переданные полномочия, несут ответственность за нецелевое осуществление расходов бюджетов субъектов РФ, источником финансового обеспечения которых являются субвенции, а также за недостоверность сведений, содержащихся в отчетах; 6) контроль за целевым осуществлением расходов бюджетов субъектов РФ, источником финансового обеспечения которых являются субвенции, осуществляется Министерством культуры РФ и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора в соответствии с законодательством РФ; 7) в случае использования субвенций не по целевому назначению соответствующие средства взыскиваются в доход федерального бюджета; 8) не использованный на 1 января текущего финансового года остаток субвенций подлежит возврату в федеральный бюджет органами государственной власти субъектов РФ, за которыми в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами закреплены источники доходов бюджета субъекта РФ по возврату остатков субвенций, в соответствии с требованиями, установленными бюджетным законодательством РФ.

Методики распределения субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на осуществление переданных органам государственной власти субъектов РФ полномочий РФ по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения, утверждены Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2009г. № 1183. Размер субвенции, предоставляемой бюджету субъекта РФ, зависит от численности сотрудников органа государственной власти субъекта РФ, которая необходима для осуществления переданных полномочий и затрат на содержание одного сотрудника органа государственной власти субъекта РФ, осуществляющего переданные полномочия. При этом численность сотрудников определяется с учетом: 1) количества мероприятий по контролю за состоянием одного объекта культурного наследия федерального значения в субъекте РФ; 2) времени, необходимого для осуществления одного мероприятия по контролю за состоянием одного объекта культурного наследия федерального значения в субъекте РФ одним сотрудником с учетом особенностей географического расположения объектов контроля на территории этого субъекта РФ. Среднее время проведения одного такого мероприятия составляет 16 часов…; 3) времени, необходимого для осуществления иных мероприятий по государственной охране одного объекта культурного наследия федерального значения в субъекте РФ. Среднее время, необходимое для осуществления указанных мероприятий, составляет 32 часа. 

Согласно Приказу Минкультуры России от 14 марта 2012 г. N 178 "Об утверждении Порядка представления отчета о расходах бюджетов субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются субвенции из федерального бюджета на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения" органы государственной власти субъектов РФ, осуществляющие переданные полномочия, ежеквартально, не позднее 10-го числа, следующего за отчетным периодом, направляют в Министерство культуры РФ отчет о расходах бюджетов субъектов РФ, источником финансового обеспечения которых является субвенция из федерального бюджета. 

Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что при распределении субвенций их размер напрямую зависит от количества мероприятий по контролю за состоянием одного объекта культурного наследия федерального значения в субъекте РФ, отчет по которым в виде целевых показателей эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных им полномочий, административным истцом, предоставляется ежегодно. 

Целевые показатели эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных им полномочий в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия утверждены приказом Минкультуры России от 20.04.2016 № 876.

В соответствии с приказом Минкультуры России № 876 целевой показатель эффективности деятельности органа государственной власти субъекта Российской Федерации представляет собой долю объектов культурного наследия федерального значения, в отношении которых были осуществлены плановые мероприятия по контролю их состояния и составляет 20% от общего числа объектов культурного наследия федерального значения (в разрезе субъектов Российской Федерации).

При этом, приказ Минкультуры России № 876 не содержит каких-либо указаний о том, что расчёт осуществляется от общего количества объектов культурного наследия федерального значения, на которые выделены субвенции.

В ведении Управления по охране объектов культурного наследия Воронежской области находится 1347 объектов культурного наследия федерального значения, что подтверждается отчетом Управления об осуществлении переданных полномочий Российской Федерации в области сохранению, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия в 2018 году (исх. № 71-11/276 от 08.02.2019). Указанные обстоятельства не оспаривались и в судебном заседании представителями административного истца. Следовательно, Управлению в целях исполнения приказа Минкультуры России № 876 надлежит осуществлять плановые мероприятия по контролю в отношении не менее 269 объектов культурного наследия федерального значения ежегодно, что при выполнении указанного показателя отразилось бы на размере субвенций, предоставляемых из федерального бюджета.

Кроме того, при расчете целевого показателя учитываются только плановые мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия федерального значения.

В силу положений ст. 11 Федерального закона № 73-ФЗ, а также Типового административного регламента осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации либо структурными подразделениями высших исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, федерального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации) (далее - Типовой административный регламент № 1357), утвержденного приказом Минкультуры России от 01.08.2018 № 1357, мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия представляет собой отдельный вид государственного надзора, имеющий собственный порядок осуществления.

Вместе с тем, согласно административному исковому заявлению, Управлением расчет целевых показателей осуществлен с учетом проведенных плановых проверок и систематических наблюдений, которые в свою очередь, мероприятиями по контролю за состоянием объектов культурного наследия не являются.

Кроме того, в соответствии с п. 8 Правил формирования и предоставления из федерального бюджета единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 27.03.2013 № 275, значения целевых показателей по субъектам Российской Федерации утверждаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти до 1 марта текущего финансового года. Таким образом, отчетный период составляет год. Перевыполнение установленного показателя в 2016 году не влечет за собой возможности невыполнения указанного показателя в последующих отчетных периодах.

Таким образом, доводы представителей административного истца о том, что выполнения ими показателей мероприятий по контролю за состоянием одного объекта культурного наследия федерального значения в субъекте РФ, производилось исходя из размера предоставленных субвенций, что представители административного истца, полагают усматривается из требований ст. 9.1 ч. 2 Федерального закона № 73-ФЗ, судом не могут быть приняты во внимание, являются ошибочными, основанными на неверном толковании норм закона, так как исполнение переданных полномочий не ставится в зависимость от размера предоставляемых субвенций, кроме того, отсутствие необходимого финансирования не может служить основанием для освобождения административного истца от обязанностей исполнения переданных ему полномочий. Представленный административным истцом в подтверждение своих доводов Отчет о результатах контрольных мероприятий «Проверка обоснованности объемов субвенций и их распределение на осуществление переданных Российской Федераций полномочий по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения, предоставляемых в 2015-2018 годах из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации», утв. коллегией счетной палаты Российской Федерации 12.03.2019, не снимает с административного истца обязанностей по исполнения переданных полномочий, как уже указал суд, и как следствие выполнения целевых показателей, а свидетельствует о несоответствии объемов субвенций потребностям на финансовое обеспечение переданных полномочий. При этом, функция государственного надзора осуществлялась Управлением в полном объеме в отношении всех объектов культурного наследия, несмотря на недостаточность финансирования, что само по себе свидетельствует о противоречивости доводов административного истца по рассматриваемому административному иску.

Таким образом, суд полагает, что оспариваемый п. 1 предписания Управления Минкультуры России по Центральному Федеральному округу полностью соответствует требованиям действующего законодательства, обязателен к исполнению административным истцом, и оснований для признания указанного пункта недействительным отсутствуют. Кроме того, Управлением по охране объектов культурного наследия по Воронежской области не представлено доказательств нарушения прав, в то время как реализация полномочий по охране объектов культурного наследия с нарушением действующего законодательства сказывается на нарушении прав неопределенного круга лиц – граждан РФ, в то время как государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач государства.

Административный истец просит признать незаконным п. 2 Предписания, согласно которому Управлению по охране объектов культурного наследия Воронежской области в срок до 31.12.2019 необходимо устранить нарушение требований подпункта 2 пункта 1 статьи 9.1, подпункт 10 подпункта 2 статьи 33 Федерального закона №73-ФЗ в части указания в пункте 6 заданий необходимости утверждения предмета охраны объекта культурного наследия в федеральном органе охраны объектов культурного наследия (задания №№ 71-04-92/22 от 11.04.2017, 71-04-92/4 от 07.02.2017, 71-04-92/23 от 11.04.2017, 71-04-92/28 от 18.05.2017, 71-04-92/14 от 14.03.2017, 71-04-92/3 от 07.02.2017).

Административный истец не согласен с замечанием, а также с механизмом его устранения, путем внесения в пункт 6 ранее выданных заданий информации о необходимости утверждения предмета охраны объекта культурного наследия в региональном органе охраны объектов культурного наследия, поскольку на законодательном уровне отсутствует процедура корректировки заданий на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия. Кроме того, Управление также указывает, что законодательство в данной сфере с 2014 года не претерпевало изменений, циркулярных писем из Минкультуры России по данному вопросу также направлено не было. Указанные доводы административного истца не основаны на нормах действующего законодательства и не могут быть приняты судом во внимание.

В соответствии с п.п. 10 п. 2 ст. 33 Федерального закона № 73-ФЗ, в редакции, вступившей в силу 22.01.2015, установление предметов охраны объектов культурного наследия отнесено к целям и задачам государственной охраны объектов культурного наследия, осуществляемых в соответствии с разграничением полномочий, определенных ст.ст. 9, 9.1, 9.2, 9.3 Федерального закона № 73-ФЗ. В соответствии со ст. 9.1 Федерального закона № 73-ФЗ полномочие по установлению предметов охраны объектов культурного наследия федерального значения, за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации. Объектов культурного наследия федерального значения, включенных в указанный перечень на территории Воронежской области, не имеется. Приказом Минкультуры России от 13.01.2016 № 28 определен порядок определения и утверждения предметов охраны объектов культурного наследия. Согласно п. 8 Порядка орган государственной власти, осуществляющий полномочия в сфере государственной охраны объектов культурного наследия…, принимает акт об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия, в соответствии с Федеральным законом №73-ФЗ.

В силу подпункта 6 пункта 2 статьи 18 и подпункта 10 пункта 3 статьи 20 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" основанием для включения объектов культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации являются их особенности, подлежащие обязательному сохранению (предмет охраны объекта культурного наследия); данные особенности указываются в заключении государственной историко-культурной экспертизы и являются составной частью указанного реестра. С предметом охраны объекта культурного наследия непосредственно связана и государственная охрана такого объекта. В частности, согласно подпунктам 5 и 10 пункта 2 статьи 33 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя установление предмета охраны и законодательное закрепление ответственности за осуществление действий, повлекших изменение предмета охраны.

Таким образом, объект культурного наследия имеет исторические и культурные особенности (предмет охраны), которые обусловливают его особую защиту, обеспечиваемую как за счет ограничительных законодательных требований, связанных с функционированием данных объектов и прилегающей к ним территории, так и за счет законодательных требований, непосредственно направленных на проведение работ по сохранению этих объектов, включая их консервацию, ремонт, реставрацию и приспособление для современного использования.

При этом, ст. 33 ч. 2 п. 10 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", именно в редакции закона №315 от 22.10.2014, в функцию государственной охраны объектов культурного наследия, было включено установление предмета охраны объекта культурного наследия. Исходя из передачи указанных полномочий согласно ст. 9.1 ч.1 п.2 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" органам государственной власти субъекта РФ, к которым относится административный истец, данные полномочия по установлению предмета охраны так же перешли к органам государственной власти субъекта РФ, что не было принято во внимание административным истцом. Согласно акта проверки №95 Управления Минкульта РФ по ЦФО (л.д. 45 т. 1) указано, что при проверке установлено нарушение п.п. 2 п. 1 ст. 9.1, п. 10 п. 2 ст. 33 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" в части указания в п.6 заданий необходимости утверждения предмета охраны объекта культурного наследия (задания №№ 71-04-92/22 от 11.04.2017, 71-04-92/4 от 07.02.2017, 71-04-92/33 от 11.04.2017, 71-04-92/28 от 18.05.2017, №71-04-92/14 от 14.03.2017, 71-04-92/3 от 07.02.2017). По существу административный истец не оспаривал данные допущенные нарушения, однако, полагает, что согласно п.5.3.6 Постановления Правительств РФ №590 от 20.07.2011 « О Министерстве культуры РФ» (вместе с Положением о Министерстве культуры), именно в полномочия Министерства культуры входило утверждение предмета охраны в отношении объектов культурного наследия федерального значения. Данные доводы административного истца являются ошибочными, так как в связи с изменением законодательства указанные функции были переданы органам государственной власти субъекта РФ, для чего не требовалось никаких дополнительных писем. Сам факт не внесения изменений в Положение о Министерстве культуры, не освобождает административного истца от выполнения возложенных на него функций. Кроме того, в указанной части, суд полагает, предписание подлежит обязательному исполнению именно путем утверждения по выданным заданиям предмета охраны объектов культурного наследия. Не выполнение указаний предписания, и нарушение законодательства при выдаче заданий путем не утверждения предмета охраны, может в дальнейшем сказаться на сохранении объекта культурного наследия и выполнении работ, которые могут привести к разрушению или уничтожению объектов охраны культурного наследия в отсутствие предмета охраны. Доводы административного истца о том, что законодательством не предусмотрена корректировка ранее выданных заданий, судом не принимается во внимание, так как запрета на утверждение предмета охраны объектов культурного наследия, после выдачи задания, с нарушением действующего законодательства, законодательство в области охраны объектов культурного наследия, не содержит, при этом, суд полагает, что допущенные нарушения законодательства подлежат обязательному устранению и, в конечном итоге, исполнение предписания должно привести к исправлению допущенных Управлением нарушений, которые были выявлены в ходе проверки. 

Таким образом, доводы административного истца относительно отсутствия изменений законодательства в данной сфере с 2014 года являются необоснованными и противоречащими требованиям действующего законодательства Российской Федерации.

Кроме того в соответствии с Порядком выдачи задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия, утвержденным приказом Минкультуры России от 08.06.2016 № 1278, в п. 6 задания указываются реквизиты документов об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, описание предмета охраны. При этом в примечании указано, что в случае отсутствия утвержденного предмета охраны делается пометка «Необходимо разработать и утвердить в органе охраны объектов культурного наследия».

Вместе с тем, Управлением указанное требование при осуществлении государственной функции по выдаче заданий на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия (задания № 71-04-92/22 от 11.04.2017, № 71-04-92/4 от 07.02.2017, № 71-04-92/23 от 11.04.2017, № 71-04-92/28 от 18.05.2017, № 71-04- 92/14 от 14.03.2017, № 71-04-92/3 от 07.02.2017) не соблюдено.

Следовательно, суд полагает необоснованными доводы административного иска и в данной части.

Оспаривая п. 5 Предписания, административный истец указывает, что п.п. 2 п. 16.1 административного регламента противоречит п. 2 и п. 6 ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», в соответствии с которым, если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами, определяющими порядок предоставления государственных и муниципальных услуг, положения п. 2 ч. 1 настоящей статьи не распространяются на следующие документы, представляемые в форме документа на бумажном носителе или в форме электронного документа: правоустанавливающие документы на объекты недвижимости, права на которые не зарегистрированы в Едином государственном реестре недвижимости. Поскольку права на данные объекты зарегистрированы в установленном порядке, требовать от заявителей предоставления копии подтверждающего право собственности или владения незаконно.

Суд, не может согласиться с доводами административного истца, так как они противоречат требованиям действующего законодательства.

В соответствии с ч. 1 ст. 7 Федерального закона № 210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

Согласно п. 4 ст. 45 Федерального закона № 73-ФЗ порядок выдачи заданий на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, устанавливаются федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

Для реализации положений п. 4 ст. 45 Федерального закона № 73-ФЗ приказом Минкультуры России от 08.06.2016 № 1278 установлен порядок выдачи заданий на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия.

При этом выдача задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия представляет собой государственную услугу, предоставляемую, в том числе, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими полномочия в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Приказом Минкультуры России от 30.07.2012 № 811 утвержден Административный регламент предоставления государственной услуги по выдаче задания и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими полномочия в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

В соответствии с п. 16.1 Административного регламента № 811, для предоставления государственной услуги по выдаче задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, в орган охраны представляются следующие документы: заявление о выдаче задания, подписанное уполномоченным лицом, подлинник в 1 экземпляре и копия в 1 экземпляре (в случае предоставления лично), документ, подтверждающий полномочия лица, подписавшего заявление о выдаче задания, копия документа, подтверждающего право собственности или владения.

Кроме того, п. 15 Административного регламента № 811 указано, что предоставление государственной услуги осуществляется также в соответствии с Порядком выдачи задания, установленным приказом Минкультуры России № 1278, согласно п. 6 которого выдача заданий на проведение работ по сохранению осуществляется также на основании заявления о выдаче задания, подписанное уполномоченным лицом, а также документа, подтверждающего полномочия лица, подписавшего заявление о выдаче задания, копии документа, подтверждающего право собственности или владения.

При этом п. 20.1 Административного регламента № 811 указано, что отказ в выдаче задания осуществляется, в том числе, в случае не предоставления документа, подтверждающего полномочия лица, подписавшего заявление о выдаче задания, копии документа, подтверждающего право собственности или владения.

Таким образом, довод о том, что нормы Административного регламента противоречат требованиям Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» основан на неверном толковании норм права.

Проверка в отношении Управления осуществлена на основании распоряжения о проведении проверки от 09.08.2019 № 112-р. Пунктом 13 распоряжения определен перечень документов, предоставление которых необходимо для достижения целей и задач проверки. В соответствии с подпунктом 4 пункта 13 распоряжения от 09.08.2019 № 112-р Управлению по охране объектов культурного наследия Воронежской области надлежало представить задания на разработку проектной документации по сохранению объектов культурного наследия, и документы, на основании которых данные задания выданы.

12.08.2019 копия распоряжения от 09.08.2019 № 112-р направлена в адрес Управления по электронной почте (uookn@govvm.ru). Данное отправление получено и прочитано, что подтверждается отчетами о доставке и прочтении от 12.08.2019.

13.08.2019 копия распоряжения от 09.08.2019 № 112-р направлена в адрес Управления почтой России (почтовый идентификатор 12500938038717), в соответствии с отчетом об отслеживании, отправление получено адресатом 22.08.2019. Таким образом, утверждение административного истца о том, что данные документы не обозначались, и не были истребованы при проверке, не соответствует действительности.

В обосновании несогласия с п. 7 предписания от 10.09.2019 № 67-П административный истец указывает, что из текста п.п. 3 п. 16.2.4 следует, что заявителем в орган охраны предоставляется проектная документация (рабочая), согласованная с заказчиком, либо рабочие чертежи на проведение локальных ремонтных работ с ведомостью объемов таких работ. В связи с чем, полагает незаконным требования исполнения п. 7 предписания в части согласования ведомости локальных ремонтных работ с заказчиков в разрешениях Управления.

Согласно подпункту 3 пункта 16.2.4 административного регламента № 811 в орган охраны представляется проектная документация (рабочая) либо рабочие чертежи на проведение локальных ремонтных работ с ведомостью объемов таких работ, согласованная с заказчиком, подлинник, в 1 экземпляре. Таким образом, ведомость объемов работ является обязательным к представлению для выдачи разрешения на проведение ремонтных работ документом. При этом указанная ведомость может быть в составе проектной документации на проведение работ либо отдельным документом, согласование данной ведомости заказчиком работ также является обязательным.

Суд, полагает, что в данном случае административный истец не правильно трактует требования нормативного акта, который четко указывает на то, что проектная документация либо рабочие чертежи (то есть, или документация или чертежи…согласовываются с заказчиком, при этом ведомость объемов работ согласовывается в любом случае. Оспариваемый п.7 выданного предписания является законным и подлежит исполнению.

Оспаривая п. 10 предписания от 10.09.2019 № 67-П, административный истец указывает, что исполнение указанного пункта предписания невозможно, поскольку на законодательном уровне отсутствует процедура проверки государственным органом в области охраны культурного наследия наличия аттестации федерального органа охраны объектов культурного наследия у физических лиц, осуществляющих научное руководство и авторский надзор за проведением работ по консервации и реставрации объектов культурного наследия, включенных в реестр.

Суд полагает, что указанные доводы административного истца основаны на ошибочном толковании норм закона и требований нормативных актов, и не принимаются судом во внимание, по следующим основаниям.

Согласно ст. 45 п. 6 Федерального закона №73-ФЗ от 25.06.2002 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации) к проведению работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестра, или выявленного объекта культурного наследия, допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие лицензию на осуществление деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в соответствие с законодательством Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности. Работы по консервации и реставрации объектов культурного наследия, включенных в реестр, или выявленных объектов культурного наследия проводятся физическими лицами, аттестованными федеральным органом охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке, состоящими в трудовых отношениях с юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию на осуществление деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также физическими лицами, аттестованными федеральным органом охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке, являющимися индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию на осуществление деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

В ходе проверки, согласно п.10 акта проверки №95 от 10.09.2019, было выявлено, что при выдаче разрешений на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия №71-04-93/23 от 22.08.2017 (ООО «СТЕПС»), 371-04-93/59 от 01.12.2017 (ООО «Ремстрой»), № 71-04-93/60 от 22.10.2018, №71-04-93/18 от 21.05.2019 (ООО «Ремонтно-строительное управление-55»), №71-04-93/11 от 28.02.2019 (ООО «Экспресс») (л.д.101-121 т.3) научное руководство и авторский надзор за проведением работ по консервации и реставрации объектов культурного наследия, включенных в реестр, осуществляется физическими лицами, не аттестованными в установленном законом порядке. 

Согласно ст. 12 п. 48 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации подлежит лицензированию.

В соответствие с п.п. 2, 3 Постановления Правительства РФ от 19.04.2012 № 349 (ред. от 17.10.2017) "О лицензировании деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" (вместе с "Положением о лицензировании деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" лицензирование деятельности по сохранению объектов осуществляется Министерством культуры Российской Федерации (далее - лицензирующий орган). Деятельность по сохранению объектов составляют работы по перечню согласно приложению.

На сайте Министерства культуры Российской Федерации размещен открытый ресурс реестр аттестованных специалистов в области сохранения объектов культурного наследия (https://opendata.mkrf.ru/opendata/7705851331-certified specialist). 

Таким образом, все необходимые данные имеются в открытом доступе на сайте федерального органа охраны объектов культурного наследия, в связи с чем, доводы административного истца о том, что на законодательном уровне отсутствует процедура проверки государственным органом в области охраны культурного наследия наличия аттестации федерального органа охраны объектов культурного наследия у физических лиц, осуществляющих научное руководство и авторский надзор за проведением работ по консервации и реставрации объектов культурного наследия, включенных в реестр, не принимаются судом во внимание, так как реестр аттестованных специалистов в области сохранения объектов культурного наследия находится в открытом доступе в сети Интернет и сотрудники Управления по охране объектов культурного наследия по Воронежской области обязаны и имеют реальную возможность соблюдать требования действующего законодательства при выдаче разрешений на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия при соблюдении условий о лицензировании деятельности.

Согласно п.20.2 п. 3 Приказа Минкультуры России от 30.07.2012 N 811 (ред. от 03.10.2016) "Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по выдаче задания и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими полномочия в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия" основанием для отказа в выдаче разрешения осуществляется в следующих случаях несоответствие представленных документов пунктам 16.2.3 и 16.2.4 Регламента и требованиям статей 5.1, 36, 40, 41, 42, 45, 47.2, 47.3 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", вместе с тем, административным ответчиком выдавались разрешения на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия в нарушение вышеуказанных требований законодательства.

Таким образом, п.10 оспариваемого предписания является законным, так как направлен на исполнение требований действующего законодательства в области охраны объектов культурного наследия, которое предусматривает обязательное наличие у физических лиц, осуществляющих научное руководство или авторский надзор, аттестации федерального органа охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке, при этом, указанные лица должны состоять в трудовых отношениях с юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, которые имеют лицензию на осуществление деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

В обоснование незаконности п. 14, п. 15 предписания от 10.09.2019 № 67-П Управление по охране объектов культурного наследия Воронежской области указывает, что в связи с истечением срока давности у Управления отсутствуют основания для привлечения лиц к административной ответственности. Данные доводы судом так же не принимаются во внимание, по следующим основаниям.

Согласно ст. 11 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" под государственным надзором за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (далее - государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия) понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и физическими лицами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны объектов культурного наследия (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, в том числе выдача обязательных для исполнения предписаний об отмене решений органов государственной власти или органов местного самоуправления, принятых с нарушением настоящего Федерального закона, или о внесении в них изменений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами своей деятельности (далее - систематическое наблюдение).

Согласно п. 4 ч. 6 ст. 11 указанного федерального закона должностные лица органов охраны объектов культурного наследия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право…привлекать к административной ответственности и принимать меры по предотвращению правонарушений…

В соответствии п. 9 Типового административного регламента № 1357 результатом осуществления федерального государственного надзора в случае выявления нарушений требований действующего законодательства Российской Федерации является, в том числе, протокол об административном правонарушении.

Согласно п.п. 7 п. 124 Типового административного регламента № 1357 в случае выявления достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения, государственный орган принимает решение о возбуждении дела об административном правонарушении в порядке, установленном КоАП РФ.

Таким образом, при выявлении фактов нарушения требований законодательства об охране объектов культурного наследия, Управлению надлежало возбуждать производства по делам об административных правонарушениях, что ими не было сделано.

Вместе с тем, непринятие Управлением по охране объектов культурного наследия Воронежской области мер реагирования, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации, в отношении собственников земельных участков, на которых зафиксированы нарушения требований законодательства об охране объектов культурного наследия, влечет к освобождению виновных лиц от административном ответственности.

Данное обстоятельство подтверждает факт не эффективности принятых Управлением мер, а также ненадлежащего исполнения переданных полномочий по осуществлению государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия федерального значения.

При этом, в ходе проведения проверки административным истцом не представлены документы, подтверждающие факт возбуждения производств по делам об административных правонарушениях в отношении собственников земельных участков, на которых зафиксированы нарушения требований законодательства об охране объектов культурного наследия.

В соответствии с ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются, в том числе, непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Согласно ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, предусмотренных КоАП РФ, должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Однако, Управлением ни определения об отказе в возбуждении производств по делам об административных правонарушениях, ни постановления о прекращении производств по делам об административных правонарушениях во время проведения проверки не представлено. При этом, следует отметить, что в ходе рассмотрения дела административным истцом не было представлено доказательств в обоснование своих доводов. Предписание в указанной части является законным и обоснованным и основания для признания недействительными п. п. 14, 15 Предписания №67-П от 10.09.2019 отсутствуют.

Согласно п.19 Предписания №67-П от 10.09.2019 административному истцу указано на необходимость устранения нарушений п.п. 4 п. 6 ст. 11 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" в части отсутствия мер реагирования в отношении собственника /пользователя объекта культурного наследия федерального значения «Семилукское (многослойное) городище, по фактам выявленным в ходе осуществления мероприятий по контролю за состоянием объекта нарушений законодательства (акт осмотра 21.06.2019 №252) (л.д.162-178 т. 1).

Оспаривая п. 19 предписания от 10.09.2019 № 67-П Управление по охране объектов культурного наследия Воронежской области указывает, что ввиду того, что местом нахождения ООО «СлавянСтрой» является г. Белгород (ОГРН №), данное юридическое лицо не является собственником либо иным законным правообладателем объектов культурного наследия, выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Воронежской области, у Управления отсутствуют полномочия на проведение контрольно-надзорных мероприятий в отношении данного юридического лица. Кроме того, Управление полагает, что по факту выявленного правонарушения были приняты все возможные меры реагирования по факту нарушения законодательства.

Суд, не может согласиться с доводами административного истца в указанной части, в связи с чем, полагает, что указанный п. 19 Предписания является законным и отсутствуют основания для признания его недействительным, по следующим основаниям.

Согласно материалам дела, в результате проведения Управлением по охране объектов культурного наследия Воронежской области мероприятия по контролю за состоянием объекта культурного наследия федерального значения «Семилукское (многослойное) городище», расположенного на территории Воронежской области, выявлен факт нарушений требований законодательства Российской Федерации об охране объектов культурного наследия, что подтверждается актом осмотра от 21.06.2019 №252.

Основанием для проведения указанного мероприятия по контролю за состоянием объекта культурного наследия, являлось обращение главы администрации городского поселения - город Семилуки ФИО5 от 18.06.2019 № 1431-24, содержащее исчерпывающую информацию о лице, виновном в совершении правонарушения, в том числе, контактные данные, а также предписания о приостановлении работ. Кроме того, администрацией городского поселения - город Семилуки в адрес Управления также была представлена выписка из Единого государственного реестра юридических лиц об обществе с ограниченной ответственностью «СлавянСтрой», в соответствии с которой местом нахождения ООО «СлавянСтрой» является г. Белгород.

Согласно п. 3 ст. 9.1 Федерального закона № 73-ФЗ Управление по охране объектов культурного наследия Воронежской области наделено полномочиями по осуществлению государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия. Действующее законодательство и ст. 11 Федерального закона № 73-ФЗ не содержит сведений о том, что к административной ответственности привлекаются исключительно собственники либо иные законные правообладатели объектов культурного наследия. Исходя из смысла законодательства, и требований КоАП РФ, привлечению к административной ответственности подлежат виновные лица (физические или юридические) вина которых будет доказана в совершении конкретного административного правонарушения. Ст. 1.4 КоАП РФ установлено, что лица, совершившие административные правонарушения равны перед законом. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств. В соответствие с п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются, в том числе непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Согласно ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных ч. 1, 1.1 и 1.3 3 ст. 28.1 КоАП РФ, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Ч. 1 ст. 29.5 КоАП РФ установлено, что дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» установлено, что местом совершения административного правонарушения является место совершения противоправного действия независимо от места наступления его последствий, а если такое деяние носит длящийся характер, - место окончания противоправной деятельности, ее пресечения; если правонарушение совершено в форме бездействия, то местом его совершения следует считать место, где должно было быть совершено действие, выполнена возложенная на лицо обязанность. Таким образом, на основании вышеизложенного следует, что местом совершения административного правонарушения ООО «СлавянСтрой» является место расположения объекта культурного наследия федерального значения «Семилукское (многослойное) городище». Для выяснения всех обстоятельств правонарушения ст. 28.7 КоАП РФ предусматривает возможность проведения административного расследования. При этом ч. 4 ст. 28.7 КоАП РФ предусмотрено, что административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения. Вместе с тем, Управление по охране объектов культурного наследия Воронежской области, располагая достаточными данными, указывающими на наличие события административного правонарушения, о месте его совершения, а также сведениями о лице, совершившем противоправное деяние, имело возможность возбудить дело об административном правонарушении путем возбуждения административного расследования или составления протокола об административном правонарушении, однако, Управлением меры реагирования в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации предприняты не были. При этом, представленные Управлением доказательства, которые по мнению, административного истца свидетельствуют о принятии мер реагирования по выявленному правонарушению, суд полагает, наоборот, свидетельствует о не принятии Управлением достаточных мер в рамках государственного надзора по выявлению виновных лиц. Согласно представленных доказательств – задания на проведение мероприятий по контролю за состоянием объекта культурного наследия и систематическому наблюдению в отношении объекта культурного наследия №252 от 19.06.2019, выданного руководителем Управления по охране объектов культурного наследия Воронежской области ФИО6, на проведение мероприятий по контролю за состоянием и (или) систематическому наблюдению в отношении объекта культурного наследия федерального значения «Семилукское (многослойное) городище», расположенного в г.Семилуки Семилукского муниципального района, входящего в состав расположенного по адресу: 

<

...> (территория парка), акта осмотра объекта культурного наследия федерального значения №252 от 21.06.2019, судом установлено, что Управлением в ходе осмотра объекта культурного (археологического) наследия федерального значения «Семилукское (многослойное) городище», выявлено проведение земляных работ с нарушением дернового слоя и выемкой грунта на площади 60 кв.м., что повлекло за собой повреждение объекта культурного наследия федерального значения. 20.06.2019 руководитель Управления обратился к Главе администрации городского поселения – город Семилуки, с просьбой направить информацию о юридическом лице, допустившем нарушение обязательных требований, а так же копию протокола об административном правонарушении, составленного в отношении указанного лица (при наличии). 01.07.2019 Управлением было направлено сообщение на имя начальника ОМВД по Семилукскому району о проведении проверки в порядке ст.ст. 144-145 УПК РФ в отношении деяния виновных лиц, допустивших нарушение требований законодательства об объектах культурного наследия федерального значения, повлекшее повреждение объекта культурного наследия федерального значения «Семилукское (многослойное) городище». Из представленных суду документов следует, что ООО «СлавянСтрой» допустило проведение земляных работ, а именно самовольное разрытие при прокладке кабеля электрической сети к подстанции, расположенной на территории объекта культурного наследия федерального значения «Семилукское (многослойное) городище». Земляные работы приостановлены предписанием от 17.066.2019. Кроме того, Управлением представлена переписка с Прокуратурой Семилукского района, ОМВД России по Семилукскому району относительно принятия процессуальных решений по отказу в возбуждении уголовного дела по данному факту и отмене принятых процессуальных решений. Вместе с тем, суд полагает, что Управлением как органом исполнительной власти субъекта в полномочия которого, входит, в том числе возбуждение дел об административных правонарушениях, проведение административного расследования по выявленным фактам, не было принято мер реагирования в виде возбуждения дела об административном правонарушении, которое было совершено на территории Воронежской области, что входит в компетенцию административного истца, и на что правомерно указано в принятом оспариваемом предписании. В данном случае Управление ограничилось формальными обращениями, не принимая действенных, предусмотренных законодательством мер к виновным лицам, что свидетельствует о недостаточном выполнении административным истцом функций, возложенных на него. 

Административный истец оспаривает п. 22 предписания от 10.09.2019 № 67-П, указывает, что его исполнение невозможно, поскольку надзорным органом ни в акте проверки, ни в предписании не указано: о какой проектной документации (кто является разработчиком проектной документации, в отношении какого объекта культурного наследия, дата согласования научно-проектной документации и т.д.), представленной в копии, а не в оригинале, упоминается в предписании, и какие действия необходимо совершить Госоргану для устранения нарушения.

В соответствие с п.22 Предписания административному истцу необходимо устранить нарушение п.п. 3 п. 3 приказа Минкультуры России от 05.06.2015 №1749 «Об утверждении порядка подготовки и согласования проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия» в части согласования проектной документации, представленной в копии, а не в оригинале. 

Согласно п.п. 3 п. 3 Приказа Минкультуры России от 05.06.2015 N 1749 (ред. от 24.06.2016) "Об утверждении порядка подготовки и согласования проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия" для согласования проектной документации Органу охраны объектов культурного наследия необходимы следующие документы…проектная документация на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, подлинник, в прошитом и пронумерованном виде в 2 (двух) экземплярах на бумажном носителе и электронном носителе в формате переносимого документа (PDF). При проведении проверки было установлено (л.д. 53 т. 1), что для согласования в управление предоставляется не подлинник проектной документации, а копии документов. 

Согласно материалам дела, в рамках проверяемого периода Управлением согласовано три комплекта проектной документации (л.д. 122-139 т. 3) на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия федерального значения: «Здания 1 мужской гимназии» (пр.Революции,19), «Здание гостиницы «Бристоль» (пр.Революции,43), объекта культурного наследия по адресу 

<

...>. Все три комплекта не соответствуют требованиям подлинности. Таким образом, Управлению надлежит принять меры по устранению данного нарушения в отношении всех согласованных за проверяемый период комплектов проектных документаций. В судебном заседании представители административного истца представляли так же доказательства в обоснование своих требований, а именно проектную документацию на указанные объекты, которая только на титульных листах содержит подлинные подписи, в остальной части проектная документация содержит ксерокопии документов, с ксерокопиями подписей лиц, которые участвовали в разработке проектной документации, что свидетельствует о нарушении Управлением по охране объектов культурного наследия по Воронежской области требований действующего законодательства при согласовании проектной документации в отсутствии подлинника. Ссылки административного истца на то, что в предписании не указано о какой проектной документации идет речь, судом не принимаются во внимание, так как в ходе проверки истребовалась определенная вышеперечисленная проектная документация, которая не соответствует требованиям законодательства. При этом, суд полагает, что все документы проекта и архитектурные решения должны содержать подлинные подписи, что будет соответствовать требованиям действующего законодательства. 

Исходя из изложенного требования п. 22 предписания являются законными и подлежащими исполнению. При этом, суд при разрешении дела по существу не обязан указывать административному истцу каким образом исполнять требования законного предписания. По общему правилу предписание подлежит исполнению в соответствии с требованиями действующего законодательства в указанной области – охраны объектов культурного наследия, о результатах исполнения необходимо в сроки, указанные в предписании сообщить в контролирующий орган, которым и будет приниматься решение об исполнении предписания или игнорировании его требований. Суд не вправе вмешиваться в деятельность контролирующего органа, который вправе оценивать представленные документы об исполнении предписания по своему усмотрению.

Согласно п.п. 23, 25, 26 предписания необходимо устранить нарушения п.п.3 п.1 ст. 47.3 Федерального закона №73-ФЗ, п. 30 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, п. 9 Порядка подготовки и согласования проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия, утв. приказом Минкультуры России от 05.06.2015 №1749 в части согласования проектной документации по объекту культурного наследия федерального значения «Здание гостиницы «Бристоль», изменяющей объемно-пространственные характеристики объекта культурного наследия при отсутствии утвержденного предмета охраны объекта, в части согласования проектной документации по объекту культурного наследия федерального значения «Здание первой мужской гимназии, глее в разные годы учились революционеры ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, математик ФИО11, профессиональн6ый революционер и литератор ФИО12, физик ФИО13», изменяющей объемно-пространственные характеристики объекта культурного наследия при отсутствии утвержденного предмета охраны объекта, в части согласования проектной документации по объекту культурного наследия федерального значения «Дом врача С.В. Мартынова», изменяющей объемно-пространственные характеристики объекта культурного наследия при отсутствии утвержденного предмета охраны объекта (л.д. 1-100 т. 3).

Согласно ст. 47.3 ч. 1 п. 3 Федерального закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ (ред. от 18.07.2019) "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" при содержании и использовании объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия в целях поддержания в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического состояния и (или) изменения предмета охраны данного объекта культурного наследия лица, указанные в пункте 11 статьи 47.6 настоящего Федерального закона, лицо, которому земельный участок, в границах которого располагается объект археологического наследия, принадлежит на праве собственности или ином вещном праве, обязаны…не проводить работы, изменяющие облик, объемно-планировочные и конструктивные решения и структуры, интерьер выявленного объекта культурного наследия, объекта культурного наследия, включенного в реестр, в случае, если предмет охраны объекта культурного наследия не определен…П. 30 Постановления Правительства РФ от 15.07.2009 N 569 (ред. от 27.04.2017) "Об утверждении Положения о государственной историко-культурной экспертизе" указывает, что орган охраны объектов культурного наследия рассматривает предложения, поступившие в течение 15 рабочих дней со дня размещения заключения экспертизы и в соответствии с подпунктом "а" пункта 26 настоящего Положения приложений к нему, на официальных сайтах органов охраны объектов культурного наследия в сети "Интернет" в электронной или письменной форме. Датой поступления предложений считается дата регистрации обращения в органе охраны объектов культурного наследия. Орган охраны объектов культурного наследия, разместивший заключение экспертизы и в соответствии с подпунктом "а" пункта 26 настоящего Положения приложения к нему, в течение 10 рабочих дней со дня окончания общественного обсуждения на официальном сайте в сети "Интернет" размещает сводку предложений, поступивших во время общественного обсуждения заключения экспертизы, с указанием позиции органа охраны объектов культурного наследия. Орган охраны объектов культурного наследия обязан рассмотреть все предложения, поступившие в установленный срок в электронной или письменной форме по результатам общественного обсуждения размещенных заключений экспертизы. По результатам рассмотрения заключений экспертизы, прилагаемых к нему документов и материалов, а также предложений, поступивших во время общественного обсуждения, орган охраны объектов культурного наследия принимает решение о согласии с выводами, изложенными в заключении экспертизы, или несогласии с выводами, изложенными в заключении экспертизы. В случае несогласия с выводами заключения экспертизы орган охраны объектов культурного наследия уведомляет об этом заказчика письменно с указанием мотивированных причин несогласия. К причинам несогласия относятся: несоответствие заключения экспертизы законодательству Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия; истечение 3-летнего срока со дня оформления заключения экспертизы; выявление в отношении эксперта, подписавшего заключение экспертизы, обстоятельств, предусмотренных пунктом 8 настоящего Положения; нарушение установленного порядка проведения экспертизы; представление для проведения экспертизы документов, указанных в пункте 16 настоящего Положения, содержащих недостоверные сведения. В соответствие с п. 9 Приказа Минкультуры России от 05.06.2015 N 1749 (ред. от 24.06.2016) "Об утверждении порядка подготовки и согласования проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия" отказ в согласовании проектной документации осуществляется в случае представление неполного комплекта документов, перечисленных в пункте 3 Порядка, согласно которого для согласования проектной документации органу охраны объектов культурного наследия необходимы документы…положительное заключение акта государственной историко-культурной экспертизы проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, подлинник в 2 (двух) экземплярах на бумажном носителе…Кроме того, основанием для отказа является заключение государственной историко-культурной экспертизы, которое содержит отрицательные выводы по представленной документации.

Из изложенного следует, что выполнение работ изменяющих облик, объемно-планировочные и конструктивные решения и структуры, интерьер выявленного объекта культурного наследия, объекта культурного наследия, включенного в реестр, возможно только в случае утвержденного предмета охраны объекта культурного наследия, при наличии согласия с выводами заключения государственной историко-культурной экспертизы, таким образом, до утверждения предмета охраны объекта культурного наследия, административному истцу следовало не согласовывать проектную документацию, и выразить не согласие с выводами экспертизы, в отсутствие предмета охраны. Однако, управлением в нарушение требований законодательства, по трем указанным объектам была рекомендована к согласованию научно - проектная документация на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия. Правильность выводов суда и законность выданного предписания в указанной части подтверждается п. 9 Приказа Минкультуры России от 05.06.2015 N 1749 (ред. от 24.06.2016) "Об утверждении порядка подготовки и согласования проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия".

Исходя из представленных в ходе проверки актов государственной историко-культурной экспертизы, следует, что объектом экспертиз являлась научная – проектная документация на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, при этом целью – определение соответствие научно-проектной документации требованиям законодательства РФ в области государственной охраны объектов культурного наследия. Из документов оснований для разработки проектной документации видно, что отсутствуют документы об утверждении предмета охраны по всем указанным объектам. 

Согласно письма Минкультуры России от 19.07.2017 N 212-01.1-39-ВА "Разъяснение о проведении работ по фасадам объектов культурного наследия" работы по сохранению объектов культурного наследия в соответствии со статьей 40 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" проводятся на основании статьи 45 Федерального закона.

Требованиями пункта 1 статьи 47.3 Федерального закона запрещено проводить работы на объекте культурного наследия в случае, если предмет охраны объекта не определен. Также запрещено проводить работы, изменяющие предмет охраны объекта культурного наследия либо ухудшающие условия, необходимые для сохранности объекта культурного наследия. Таким образом, до начала любых работ на объекте культурного наследия особенности, составляющие предмет охраны объекта, должны быть утверждены. На фасаде и его декоративных элементах, являющихся предметом охраны, в силу статьи 43 Федерального закона проводится реставрация в целях выявления и сохранности историко-культурной ценности таких элементов объекта. К реставрационным работам по фасаду, являющемуся предметом охраны, относятся, в том числе, вычинка, докомпоновка фасадной стены, элементов декора, лепного декора, воссоздание отдельных элементов, реставрация оконных и дверных приборов, являющихся историческими, реставрация исторического штукатурного слоя, заделка трещин в стене. Для проведения реставрационных работ необходимо согласовать проектную документацию на проведение работ по сохранению на основании акта государственной историко-культурной экспертизы в соответствии с приказом Минкультуры России от 05.06.2015 № 1749 "Об утверждении Порядка подготовки и согласования проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия" и получить разрешение на проведение указанных работ в соответствии с пунктом 5.2 Порядка выдачи разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, утвержденного приказом Минкультуры России от 21.10.2015 № 2625.

Исходя из изложенного, административному ответчику необходимо решить вопрос об утверждении предмета охраны по вышеуказанным объектам, в целях устранения нарушений законодательства в будущем при выдаче задания и проведении работ по сохранению объектов культурного наследия с целью его сохранения. 

Обосновывая незаконность п. п. 23, 25, 26 предписания от 10.09.2019 № 67-П административный истец указывает, что в действующем законодательстве отсутствует процедура отзыва или отмены органом охраны объектов культурного наследия ранее согласованной проектной документации по сохранению объектов культурного наследия, кроме того, работы на объектах культурного наследия уже завершены. Данные доводы являются ошибочными, основанными на не правильном толковании норм действующего законодательства и нормативных документов Министерства культуры РФ, которыми административный истец должен руководствоваться в своей деятельности.

Отсутствие процедуры отзыва согласования проектной документации не является основанием для неисполнения требования предписания, так как в законе не содержится и запретов относительно данных действий. Кроме того, факт завершения работ на объектах культурного наследия не препятствует отзыву проектной документации, при этом данная мера исключит дальнейшие нарушения обязательных требований законодательства об охране культурного наследия.

Таким образом, п.п. 23, 25, 26 Предписания являются законными, соответствуют требованиям действующего законодательства в области охраны объектов культурного наследия.

Выражая свое несогласие с п. 24 предписания от 10.09.2019 № 67-П Управление по охране объектов культурного наследия Воронежской области указывает, что в пункте 9 Порядка от 05.06.2015 № 1749 отсутствует основание для отказа в согласовании проектной документации по причине ее разработки лицом, не аттестованным федеральным органом охраны объектов культурного наследия, в связи с чем, требование об исполнении данного пункта предписания необоснованно. Однако, указанные доводы административного истца не могут быть приняты судом во внимание, как не соответствующие требованиям законодательства, основанными на субъективном толковании норм закона.

Отсутствие в приказе Минкультуры России от 05.06.2015 № 1749 «Об утверждении порядка подготовки и согласования проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия» требований об обязательном предоставлении документа об аттестации лиц, осуществлявших разработку проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, не препятствует Управлению применить в работе открытые данные, содержащиеся в реестре аттестованных специалистов, опубликованном на официальном сайте Минкультуры России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (https://opendata.mkrf.ru/opendata/7705851331-certified specialist), о чем уже указывалось судом в решении.

На основании ст. ст. 42 - 44 Федерального закона N 73-ФЗ ремонт, реставрация и приспособление объекта культурного наследия для современного использования - научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях сохранения предмета охраны объекта культурного наследия, для проведения которых необходима проектная документация, согласованная в установленном законом порядке, а также разрешение и задание на проведение указанных работ.

В соответствии с п. 1 ст. 45 Федерального закона N 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, и в соответствии с документацией, согласованной с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия и при условии осуществления указанным органом контроля за проведением работ.

В соответствии с требованиями, предусмотренными п. 6 ст. 45 Федерального закона № 73-ФЗ работы по консервации и реставрации объектов культурного наследия, включенных в реестр, или выявленных объектов культурного наследия проводятся физическими лицами, аттестованными федеральным органом охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке, состоящими в трудовых отношениях с юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию на осуществление деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также физическими лицами, аттестованными федеральным органом охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке, являющимися индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию на осуществление деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 32 Федерального закона № 73-ФЗ заключение историко-культурной экспертизы является основанием для принятия соответствующим органом охраны объектов культурного наследия решения о согласовании проектной документации для проведения работ по сохранению.

Согласно пункту 30 положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2015 № 569 к причинам несогласия Госоргана с выводами, изложенными в заключении экспертизы является несоответствие заключения экспертизы законодательству Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия. Подпунктом 5 пункта 7 приказа Минкультуры России № 1749 основанием отказа в согласовании проектной документации определено несогласие органа охраны объектов культурного наследия с заключением государственной историко-культурной экспертизы.

Согласно п. 24 предписания необходимо исключить случаи нарушения п. 6 ст. 45 Федерального закона № 73-ФЗ, так как из представленных в ходе проверки проектной документации следует, что не все специалисты, участвующие в разработке проектной документации имели аттестацию федерального органа объектов культурного наследия, при этом, ошибочными являются доводы представителей административного истца о том, что достаточным является наличие аттестации, например, у главного инженера проекта, инженеров проекта, и не обязательным для всех участников авторского коллектива. Исходя из представленных в ходе проверки документов, а именно, научно – проектной документации по объектам культурного наследия, о которых указано ранее в решении суд, в разработке проектной документации принимали участие авторские коллективы, не все участники которых имели аттестацию, что подтверждается копиями документов и сведениями с официального сайта Минкультуры России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (https://opendata.mkrf.ru/opendata/7705851331-certified specialist), представленными административным ответчиком. При данных нарушениях проектная документация не могла быть согласована Управлением по охране объектов культурного наследия по Воронежской области. 

Анализируя в совокупности требования федерального закона, суд полагает, что все члены авторского коллектива, выполняющие работы в рамках изготовления проектной документации должны иметь аттестацию федерального органа объектов культурного наследия, что в данном случае не проверялось административным истцом при согласовании проектной документации, в связи с чем, требования п. 24 предписания законны, обоснованы и подлежат исполнению.

В соответствие с п. 28 предписания от 10.09.2019, который указан как п. 32 (л.д. 34 т. 1) в описательной части предписания и не указан в резолютивной, административным ответчиком указывается на отсутствие мер реагирования в отношении пользователя/собственника объекта культурного наследия федерального значения «Дом «Тулинова-Болдырева», допустившего нарушение требований п. 1 ст. 35.1, 47.3 Федерального закона №73-ФЗ в части размещения наружной рекламы и установки кондиционеров на фасадах, а так же аварийного состояния дворового фасада объекта. 

Обосновывая незаконность п. 28 предписания от 10.09.2019 № 67-П, административный истец указывает, что «вывески, размещенные в оконных проемах объекта культурного наследия федерального значения «Дом «Тулинова-Болдырева», не отвечают признакам, характеризирующим рекламу, следовательно, нарушений требований положений ч. 1 ст. 35.1 Федерального закона № 73-ФЗ, не допускающих распространение наружной рекламы на объекте культурного наследия, не усматривается. Кроме того, размещение наружной рекламы на объектах культурного наследия не является основанием для проведения внеплановой проверки в соответствии с п.п. а и б п. 2. ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ от 26.12.2008 (возникновение угрозы причинения вреда или причинение вреда объекту культурного наследия).

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» реклама - это информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке.

Согласно ст. 19 Федерального закона № 38-ФЗ распространение наружной рекламы может осуществляться путем использования щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, проекционного и иного предназначенного для проекции рекламы на любые поверхности оборудования.

В силу п. 3.1 ст. 19 Федерального закона № 38-ФЗ распространение наружной рекламы на объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, их территориях допускается в случаях и на условиях, которые предусмотрены Федеральным законом № 73-ФЗ, с соблюдением требований к рекламе и ее распространению, установленных настоящим Федеральным законом.

В соответствии с п. 1 ст. 35.1 Федерального закона № 73-ФЗ не допускается распространение наружной рекламы на объектах культурного наследия, включенных в реестр, а также на их территориях, за исключением территорий достопримечательных мест.

Требования п.1 ст. 35.1 Федерального закона № 73-ФЗ не применяются в отношении распространения на объектах культурного наследия, их территориях наружной рекламы, содержащей исключительно информацию о проведении на объектах культурного наследия, их территориях театрально-зрелищных, культурно- просветительных и зрелищно-развлекательных мероприятий или исключительно информацию об указанных мероприятиях с одновременным упоминанием об определенном лице как о спонсоре конкретного мероприятия при условии, если такому упоминанию отведено не более чем десять процентов рекламной площади (пространства). Требования к распространению на объектах культурного наследия, их территориях наружной рекламы указываются в охранном обязательстве собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия в случае распространения наружной рекламы, предусмотренной п.3 ст. 35.1 Федерального закона № 73-ФЗ.

Как установлено судом на основании акта проверки на фасадах объекта культурного наследия федерального значения «Дом Тулинова-Болдырева» установлены конструкции с указанием: «пункт выдачи интернет заказов...», «срочный ремонт.. iPhone..».

Доводы Управления, что размещение данной информации не относится к рекламе, в указанной части принимаются судом во внимание, по следующим основаниям. 

Положениями ФЗ "О рекламе", предусматривается возможность распространения наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, проекционного и иного предназначенного для проекции рекламы на любые поверхности оборудования и иных технических средств стабильного территориального размещения (рекламные конструкции), монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их.

В ст. 19 названного Федерального закона (п. 3.1) предусмотрено, что распространение наружной рекламы на объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, включенных в ЕГРОКН, их территориях допускается в случаях и на условиях, которые предусмотрены комментируемым Законом, с соблюдением требований к рекламе и ее распространению, установленных ФЗ "О рекламе".

Согласно Постановления Пленума ВАС РФ от 08.10.2012 N 58 "О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами Федерального закона "О рекламе" не следует рассматривать в качестве рекламы и размещение наименования (коммерческого обозначения) организации в месте ее нахождения, а также иной информации для потребителей непосредственно в месте реализации товара, оказания услуг (например, информации о режиме работы, реализуемом товаре), поскольку размещение такой информации в указанном месте не преследует целей, связанных с рекламой. При анализе информации на предмет наличия в ней признаков рекламы судам необходимо учитывать, что размещение отдельных сведений, очевидно вызывающих у потребителя ассоциацию с определенным товаром, имеющее своей целью привлечение внимания к объекту рекламирования, должно рассматриваться как реклама этого товара, поскольку в названных случаях для привлечения внимания и поддержания интереса к товару достаточно изображения части сведений о товаре (в том числе, товарного знака).

Кроме того, в письме ФАС России от 27.12.2017 N АК/92163/17 "О разграничении понятий вывеска и реклама" информация о продаже или аренде помещения с указанием номера телефона, размещенная на здании непосредственно в месте нахождения помещения, в том числе с помощью конструкций, является объявлением, в случае если она размещена непосредственно на внешней стене помещения (в пределах окон помещения, занимаемого организацией), сдающегося в аренду. Такое объявление предназначено для информирования о статусе указанного помещения, не подпадает под понятие рекламы, поскольку служит целям информирования о возможности продажи или аренды помещений в конкретном здании и носит справочно-информационный характер. На такую информацию положения Федерального закона "О рекламе" не распространяются.

Исходя из указанного, размещение указанной в предписании конструкции с указанием: «пункт выдачи интернет заказов...», «срочный ремонт.. iPhone..» на объекте культурного наследия федерального значения «Дом Тулинова-Болдырева» нельзя признать наружной рекламой, и в указанной части, суд полагает, указание на данное нарушение подлежит исключению из предписания, и не требует принятие мер реагирования.

Вместе с тем, в остальном п. 28 предписания соответствует требованиям законодательства, и отсутствуют основания для признания его незаконным, так как на объекте культурного наследия федерального значения «Дом Тулинова-Болдырева» установлены кондиционеры на фасадах здания, о чем указано в акте государственной историко-культурной экспертизы (л.д. 24-44 т. 3), а так же отмечается аварийное состояние дворового фасада объекта, что так же отражено в указанном акте от 30.08.2017. Кроме того, на аналогичные нарушения требований ст. 47.3 Федерального закона №73-ФЗ указано по п. 29 предписания в отношении объекта культурного наследия федерального значения «Здание первой мужской гимназии, где в разные годы учились революционеры ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, математик ФИО11, профессиональный революционер и литератор ФИО12, физик ФИО13» в части установления кондиционеров и камер наблюдения на фасаде здания.

В обоснование незаконности п. 29 предписания от 10.09.2019 № 67-П, в части принятия мер реагирования по фактам размещения кондиционеров и иных технических средств на фасадах объектов культурного наследия Управление по охране объектов культурного наследия Воронежской области указывает, что в связи с недостаточностью правового регулирования данного вопроса и отсутствия прямого запрета на размещение указанных устройств на объектах культурного наследия, в настоящее время у Управления отсутствуют основания для проведения внеплановой проверки в соответствии с п.п. а и б п. 2. ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ.

В соответствии со ст. 33 Федерального закона № 73-ФЗ объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Статьей 47.3 Федерального закона № 73-ФЗ при содержании и использовании объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия в целях поддержания в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического состояния и (или) изменения предмета охраны данного объекта культурного наследия лица, указанные в п. 11 ст. 47.6 Федерального закона № 73-ФЗ, лицо, которому земельный участок, в границах которого располагается объект археологического наследия, принадлежит на праве собственности или ином вещном праве, обязаны, в том числе, не проводить работы, изменяющие облик, объемно-планировочные и конструктивные решения и структуры, интерьер выявленного объекта культурного наследия, объекта культурного наследия, включенного в реестр, в случае, если предмет охраны объекта культурного наследия не определен.

Монтаж технических средств на фасадах объекта культурного наследия искажает облик объекта и может приводить к механическому повреждению его элементов, в том числе, относящихся к предмету охраны. Таким образом, при размещении технических средств на фасадах имеются признаки нарушений ст. ст. 33, 47.3 Федерального закона № 73-ФЗ, а в случае самовольного размещения технических средств нарушение требований ст.45 Федерального закона № 73-ФЗ.

Статья 18 Типового административного регламента № 1357 предусматривает разные формы осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия федерального значения, а именно: проверки, систематические наблюдения, мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия, а также мероприятия по профилактике нарушений обязательных требований.

Таким образом, Управление при осуществлении переданных полномочий по государственному контролю и надзору за объектами культурного наследия федерального значения, обязано было принять меры к нарушителям законодательства в указанной части, так как законодательство не ограничивает принятие мер к нарушителям в виде осуществления государственного надзора в форме проверки и могло провести мероприятие по контролю за состоянием объекта культурного наследия.

При этом согласно п. 143 Типового регламента № 1347 в случае выявления в результате проведенных мероприятий по контролю за состоянием объекта культурного наследия достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения, должностные лица регионального органа охраны объектов культурного наследия должны принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении в порядке, установленном КоАП РФ.

Вместе с тем, предусмотренные действующим законодательством Российской Федерации меры Управлением предприняты не были.

В оспариваемом п. 30 предписания указано о принятии мер реагирования по фактам выполнения работ на объекте культурного наследия «Дом врача С.В.Мартынова», повлекшего за собой нарушение требований согласованной проектной документации в частности выполнение работ по полной отбивке штукатурки с повреждением лицевой части кладки, что имеет признаки причинении вреда объекту культурного наследия.

В обоснование незаконности п. 30 предписания от 10.09.2019 № 67-П, административный истец указывает, что надзорным органом проверка проводилась на предмет соблюдения Управлением обязательных требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов в сфере исполнения переданных полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране в отношении объектов культурного наследия федерального значения за период с 01.07.2016 по 01.07.2019, однако, надзорным органом проведен визуальный осмотр объекта культурного наследия «Дом врача С.В. Мартынова» и фиксация фактов нарушений в отношении данного объекта культурного наследия в момент выездной проверки 10.09.2019, то есть за пределами проверяемого периода. Кроме того, в акте проверки отсутствует описание нарушения, изложенного в пункте 30 предписания (в какой период, в каком объеме, на какой части объекта и т.д.), в приложении к акту проверки не указаны документы, подтверждающие факты нарушения (фототаблица и т.д.).

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 23.07.2015 № 740 «О федеральном государственном надзоре за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия» при осуществлении федеральным органом охраны объектов культурного наследия контроля за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации переданных полномочий в области охраны объектов культурного наследия им могут быть проведены мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия федерального значения, не включенных в указанный перечень, также следует отметить, что в рамках проверки Управлением рассматривалась проектная документация для проведения работ по сохранению объекта культурного наследия «Дом врача С.В. Мартынова», а также разрешения на проведение работ по сохранению указанного объекта культурного наследия.

Пунктом 34 акта проверки от 10.09.2019 № 95 зафиксировано нарушение Управлением по охране объектов культурного наследия Воронежской области пункта 1 статьи 45 Федерального закона № 73-ФЗ в части не обеспечения государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за проведением работ по сохранению объекта культурного наследия «Дом врача С.В. Мартынова», а именно: выполнение работ по полной отбивке штукатурки с повреждением лицевой части кладки, что имеет признаки причинения вреда объекту культурного наследия.

В ходе проверки административным ответчиком были исследованы нарушения федерального закона №73-ФЗ относительно объекта культурного наследия федерального значения «Дом врача С.В. Мартынова» (

<

...>). Административным истцом оспариваются в рамках рассмотрения данного дела, в том числе ранее указанные нарушения относительно данного объекта, а именно не утверждение управлением предмета охраны, согласование проектной документации в отсутствие предмета охраны, отсутствие подлинных документов проектной документации, участие в разработке проектной документации не аккредитованных специалистов, которые судом признаны законными. Согласно имеющихся в деле доказательств, судом установлено, что 21.12.2016 управлением было выдано задание на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия №71-04-92/41, разрешение на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия №71-04-93/13 от 22.06.2017. Исходя из представленного акта государственной историко-культурной экспертизы от 30.08.2017 при осмотре объекта не указано об отсутствие штукатурного слоя на фасаде с лицевой стороны здания. Отмечается о наличии трещин различного раскрытия по стенам фасада, следов намокания в результате протечки кровли, разрушение карнизных узлов. Так же указано о наличие микротрещин на штукатурном слое фасада, при этом, проектные решения не содержат сведений о выполнении работ по отбивке штукатурного слоя здания по фасадам. Вместе с тем, на момент проведения проверки в отношении административного истца, на указанном объекте культурного наследия имело место отсутствие штукатурного слоя на фасадах здания, что подтверждается материалами фотофиксации в рамках составления акта осмотра №3 от 10.09.2019, в котором и отражены указанные факты. Вместе с тем, сам акт составлен за пределами срока проведения проверки, после составления акта проверки, в связи с чем, сам по себе акт не может быть признан допустимым и относимым доказательством. Однако, суд полагает, что фототаблица может быть принята судом во внимание и оценена как допустимое доказательства, именно как фиксация факта отсутствия штукатурного слоя на объекте культурного наследия «Дом врача С.В. Мартынова» (

<

...>), так как на представленной фототаблице имеется фотофиксация с паспортом объекта, в котором указано о сроке выполнения работ август 2018 – сентябрь 2019 и подрядчик ООО «Ремстрой», из чего следует, что в указанный период, то есть, в том числе в период проверки имел место факт выполнения работ по полному уничтожению штукатурного слоя объекта культурного наследия, в отсутствие выданного разрешения на проведения данного вида работ и задания по данному виду работ. При этом, управлением не было принято никаких мер к нарушителям. Доводы представителей административного истца в указанной части о том, что отсутствуют доказательства, что данные нарушения имели место на момент проведения проверки, опровергаются вышеперечисленными доказательствами, а кроме того, эти доводы сами по себе свидетельствуют об отсутствии надлежащего контроля со стороны управления по осуществлению возложенных на него функций, что так же свидетельствует о том, что данные нарушения могли быть обнаружены управлением самостоятельно, что ими так же не было сделано.

Установленные обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что п.п. 1, 2, 5, 7, 10, 14, 15, 19, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 29, 30 предписания об устранении нарушений от 10.09.2019 №67-П, вынесенного Управлением Минкультуры России по Центральному федеральному округу в отношении Управления по охране объектов культурного наследия по Воронежской области, соответствуют требованиям действующего законодательства, в связи с чем, суд отказывает в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Руководствуясь ст.ст. 175-181, 227 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л :

В удовлетворении административного искового заявления Управления по охране объектов культурного наследия по Воронежской области к Управлению Министерства культуры Российской Федерации по Центральному федеральному округу о признании недействительными п.п. 1, 2, 5, 7, 10, 14, 15, 19, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 29, 30 предписания об устранении нарушений от 10.09.2019 №67-П, вынесенного Управлением Минкультуры России по Центральному федеральному округу в отношении Управления по охране объектов культурного наследия по Воронежской области, отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке Воронежский областной суд в месячный срок со дня принятия решения в окончательной форме.

Решение в окончательной форме принято судом 17.02.2020г.

Председательствующий: