Дело № 3а-12/2018

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3 августа 2018 года г. Петропавловск-Камчатский

Камчатский краевой суд в составе:

председательствующего судьи

Гончаровой Н.В.,

при секретаре

ФИО1,

с участием представителя административного истца старшего прокурора отдела прокуратуры Камчатского края Соловьевой О.И., 

представителей административного ответчика Правительства Камчатского края ФИО2, ФИО3, ФИО4,

представителя административного ответчика Губернатора Камчатского края ФИО2,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Камчатского края к Правительству Камчатского края и Губернатору Камчатского края о признании недействующими разделов 1, 2, 3, 4, 5 приложения к постановлению Правительства Камчатского края от 30 января 2018 года № 36-П «О внесении изменений в государственную программу Камчатского края «Развитие внутреннего и выездного туризма в Камчатском крае», утвержденную постановлением Правительства Камчатского края от 29 ноября 2013 года № 554-П», в части слов пункта 1 «2017-56417,65000 тыс. рублей», пункта 2 «2017-7393, 33000 тыс. рублей», пункта 3 «2017-25857,25950 тыс. рублей», пункта 4 «2017-3188,89050 тыс. рублей», пункта 5 «2017-19978,17000 тыс. рублей», приложения 3 в части графы 9,

УСТАНОВИЛ:

заместитель прокурора Камчатского края обратился в суд с административным иском к Правительству Камчатского края о признании недействующими разделов 1, 2, 3, 4, 5 приложения к постановлению Правительства Камчатского края от 30 января 2018 года № 36-П «О внесении изменений в государственную программу Камчатского края «Развитие внутреннего и выездного туризма в Камчатском крае», утвержденную постановлением Правительства Камчатского края от 29 ноября 2013 года № 554-П» (далее – Постановление Правительства Камчатского края от 30 января 2018 года № 36-П), в части слов пункта 1 «2017-56417,65000 тыс. рублей», пункта 2 «2017-7393, 33000 тыс. рублей», пункта 3 «2017- 25857,25950 тыс. рублей», пункта 4 «2017-3188,89050 тыс. рублей», пункта 5 «2017-19978,17000 тыс. рублей», приложения 3 в части графы 9.

В обоснование требований указал, что постановлением Правительства Камчатского края от 29 ноября 2013 года № 554-П утверждена государственная программа Камчатского края «Развитие внутреннего и выездного туризма в Камчатском крае». Приложением к данному постановлению предусмотрены объемы финансирования бюджетных ассигнований Программы по годам с 2014 по 2020 год. 

В соответствии с изменениями, внесенными в региональную программу постановлением Правительства Камчатского края от 30 января 2018 года № 36-П, произведено увеличение объемов ее финансирования на 2017 год (с 56137,65 тыс. руб. до 56415,65 тыс. руб.).

Оспариваемое постановление от 30 января 2018 года № 36-П в части внесения изменений в объемы финансирования программы на 2017 год противоречит статьям 5, 12, 179, 242 Бюджетного кодекса РФ, чем нарушены интересы Российской Федерации на законодательное регулирование вопросов бюджетного законодательства и созданы условия для неправомерного расходования бюджетных средств.

В судебном заседании представитель административного истца старший прокурор отдела прокуратуры Камчатского края Соловьева О.И. исковые требования поддержала по изложенным в иске основаниям.

Представитель административных ответчиков Правительства Камчатского края и Губернатора Камчатского края ФИО2 и представители административного ответчика Правительства Камчатского края ФИО3 и ФИО4 в судебном заседании исковые требования не признали. Пояснили, что государственные программы не являются документами, устанавливающими расходные обязательства. Основная цель государственных программ увязать утвержденные бюджетом ассигнования с ожидаемыми результатами, выраженными целевыми показателями, и посредством мониторинга исполнения программ, перераспределяя ассигнования с менее эффективных на более эффективные мероприятия, добиваться повышения эффективности исполнения бюджетных средств. В отличие от закона (решения) о бюджете, показатели сводной бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств, прекращающих свое действие 31 декабря текущего финансового года, государственная программа субъекта Российской Федерации принимается на определенный период (как правило, не менее 5 лет) и действует в течение всего периода. В соответствии с положениями абзаца 3 п. 2 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ изменения в ранее утвержденные государственные программы субъекта Российской Федерации подлежат утверждению в сроки, установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Одновременно, абзацем 4 п. 2 указанной статьи установлено, что государственные программы подлежат приведению в соответствие с законом (решением) о бюджете не позднее трех месяцев со дня вступления его в силу. Таким образом федеральным законодательством предусмотрено различие между процедурой внесения изменений в ранее утвержденные государственные программы субъекта РФ и процедурой приведения государственной программы субъекта РФ в соответствии с законом (решением) о бюджете, в том числе посредством установления разного порядка определения сроков осуществления данных процедур. Исходя из положений абзацев 1 и 4 п. 2 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ следует, что нормативный правовой акт, утвердивший государственную (муниципальную) программу, является основанием для утверждения законом (решением) о бюджете объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации соответствующей государственной программы при первоначальном утверждении этой программы. При этом в ходе реализации государственной программы, напротив, объемы бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение ее реализации должны приводиться в соответствие с законом (решением) о бюджете в срок, установленный абзацем 4 п. 2 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ. Государственная программа Камчатского края «Развитие внутреннего и въездного туризма в Камчатском крае» утверждена в 2013 году и реализуется, начиная с 2014 года. Соответственно в силу положений абзаца 4 п. 2 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение ее реализации в последующие периоды, включая 2017 год, должны приводиться в соответствие законом Камчатского края о краевом бюджете в трехмесячный срок со дня его принятия (внесения в него изменений). Закон Камчатского края от 20 декабря 2017 года № 176 «О внесении изменений в Закон Камчатского края «О краевом бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» вступил в силу 21 декабря 2017 года, что не позволило скорректировать все государственные программы Камчатского края в части их финансового обеспечения до истечения 2017 года. Приведение государственных программ Камчатского края в соответствии с законом Камчатского края о краевом бюджете (в редакции изменений в него) в течение трех месяцев со дня вступления в силу соответствующих изменений в закон Камчатского края о краевом бюджете (в том числе по истечению финансового года) осуществляется в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы административного дела, суд приходит к следующему.

В силу статьи 18 Устава Камчатского края Правительство Камчатского края является высшим исполнительным органом государственной власти Камчатского края, возглавляемым губернатором Камчатского края.

Правительство в пределах своих полномочий на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, настоящего Устава, законов и иных нормативных правовых актов Камчатского края издает постановления и распоряжения.

Постановления Правительства Камчатского края являются нормативными правовыми актами Камчатского края (статья 27 Устава Камчатского края).

Согласно п. 1 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Сроки реализации государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъекта Российской Федерации, муниципальных программ определяются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке.

Порядок принятия решений о разработке государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъекта Российской Федерации, муниципальных программ и формирования и реализации указанных программ устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

В соответствии со ст. 179 Бюджетного кодекса РФ в целях упорядочения процесса разработки, утверждения, реализации государственных программ Камчатского края постановлением Правительства Камчатского края от 7 июня 2013 года № 235-П утвержден Порядок принятия решений о разработке государственных программ Камчатского края, их формирования и реализации (далее – Порядок принятия решений о разработке государственных программ Камчатского края № 235-П).

В силу части 1.5 Порядка принятия решений о разработке государственных программ Камчатского края № 235-П государственная программа утверждается постановлением Правительства Камчатского края.

Согласно части 2.2 Порядка принятия решений о разработке государственных программ Камчатского края № 235-П государственная программа содержит среди прочего паспорт государственной программы; паспорта подпрограмм; информацию о финансовом обеспечении государственной программы за счет средств бюджетов всех уровней и внебюджетных источников (с расшифровкой по главным распорядителям средств краевого бюджета, краевым ведомственным целевым программам, основным мероприятиям подпрограмм, а также по годам реализации государственной программы).

Частью 3.10 Порядка принятия решений о разработке государственных программ Камчатского края № 235-П установлено, что государственная программа, предлагаемая к реализации начиная с очередного финансового года, подлежит утверждению Правительством Камчатского края не позднее 1 декабря текущего финансового года.

В судебном заседании установлено, что постановлением Правительства Камчатского края от 29 ноября 2013 года № 554-П, опубликованным 26 декабря 2013 года в официальном печатном издании «Официальные Ведомости», выпуск № 293-297, утверждена государственная программа Камчатского края «Развитие внутреннего и въездного туризма в Камчатском крае».

Паспорт государственной программы содержит раздел «Объемы бюджетных ассигнований программы», предусматривающий объем финансирования Программы за счет средств краевого бюджета с разбивкой по годам реализации государственной программы.

Названная государственная программа имеет 4 подпрограммы: подпрограмма 1 «Создание и развитие туристской инфраструктуры в Камчатском крае»; подпрограмма 2 «Продвижение туристского продукта и популяризация отдельных видов туризма в Камчатском крае»; подпрограмма 3 «Обеспечение государственной поддержки для стимулирования развития социального туризма на территории Камчатского края»; подпрограмма 4 «Обеспечение реализации Программы». Паспорт каждой подпрограммы предусматривает раздел «Объемы бюджетных ассигнований Подпрограммы».

В данную государственную программу вносились изменения.

В редакции постановления Правительства Камчатского края от 28 декабря 2017 года № 587-П объемы бюджетных ассигнований программы на 2017 год составляли - 56137,65000 тыс. руб., из них: Подпрограммы 1 - 7327,00000 тыс. руб.; Подпрограммы 2 - 23345,15000 тыс. руб.; Подпрограммы 3 - 3200,00000 тыс. руб.; Подпрограммы 4 - 22265,50000 тыс. руб.

Приложение 3 государственной программы предусматривает разбивку финансового обеспечения реализации государственной программы по кодам бюджетной классификации (графа 9 – разбивка на 2017 год).

Постановлением Правительства Камчатского края от 30 января 2018 года № 36-П в Государственную программу Камчатского края «Развитие внутреннего и въездного туризма в Камчатском крае» внесены изменения, в соответствии с которыми произведена корректировка объемов бюджетных ассигнований программы на 2017 год с 56137,65000 тыс. руб. на 56417,65000 тыс. руб. 

Из общего объема бюджетных ассигнований программы на 2017 год в размере 56417,65000 тыс. руб., с учетом внесенных в программу изменений, объемы бюджетных ассигнований Подпрограммы 1 составили - 7393,33000 тыс. руб.; Подпрограммы 2 - 25857,25950 тыс. руб.; Подпрограммы 3 - 3188,89050 тыс. руб.; Подпрограммы 4 - 19978,17000 тыс. руб.

Указанные изменения опубликованы на официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru 31 января 2018 года и 13 февраля 2018 года в официальном печатном издании «Официальные Ведомости», выпуск № 30.

Фактически оспариваемым нормативным правовым актом увеличен объем финансирования государственной программы за счет средств краевого бюджета на 2017 год за пределами 2017 финансового года.

В судебном заседании представитель административных ответчиков ФИО2 пояснила, что государственная (муниципальная) программа не является документом, устанавливающим расходные обязательства, то есть не относится к бюджетному законодательству, а принятие оспариваемого нормативного правового акта вызвано принятием Закона Камчатского края от 20 декабря 2017 года «О внесении изменений в закон Камчатского края «О краевом бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов», вступившим в силу 22 декабря 2017 года, в связи с необходимостью приведения объема финансирования государственной программы в 2017 году в соответствии с положениями Закона Камчатского края от 29 ноября 2016 года № 30 «О краевом бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов».

Из статьи 1 Закона Камчатского края от 20 декабря 2017 года № 176 «О внесении изменений в закон Камчатского края «О краевом бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» следует, что им увеличены суммы прогнозируемого общего дохода краевого бюджета и общий объем расходов краевого бюджета на 2017 год, уменьшена сумма дефицита краевого бюджета на 2017 год. 

Согласно ч. 1 ст. 5 Бюджетного кодекса РФ закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и (или) законом (решением) о бюджете.

Под текущим финансовым годом понимается год, в котором осуществляется исполнение бюджета, составление и рассмотрение проекта бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); очередной финансовый год - год, следующий за текущим финансовым годом (статья 6 Бюджетного кодекса РФ).

Согласно статье 12 Бюджетного кодекса РФ финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

При этом операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря, за исключением операций, указанных в пункте 2 статьи 242 Бюджетного кодекса РФ. Бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего финансового года прекращают свое действие 31 декабря (пункты 1, 3 статьи 242 Бюджетного кодекса РФ).

Согласно пункту 1 статьи 85 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.

В силу абзаца 1 п. 2 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных (муниципальных) программ утверждается законом (решением) о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с утвердившим программу нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

В соответствии с п. 3 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ по каждой государственной программе Российской Федерации, государственной программе субъекта Российской Федерации, муниципальной программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения указанной оценки и ее критерии устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

По результатам указанной оценки Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования может быть принято решение о необходимости прекращения или об изменении начиная с очередного финансового года ранее утвержденной государственной (муниципальной) программы, в том числе необходимости изменения объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственной (муниципальной) программы.

Абзацем 3 п. 2 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ установлено, что государственные программы субъекта Российской Федерации (муниципальные программы), предлагаемые к реализации начиная с очередного финансового года, а также изменения в ранее утвержденные государственные программы субъекта Российской Федерации (муниципальные программы) подлежат утверждению в сроки, установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией). Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также представительные органы муниципальных образований вправе осуществлять рассмотрение проектов государственных программ субъектов Российской Федерации, муниципальных программ и предложений о внесении изменений в государственные программы субъектов Российской Федерации, муниципальные программы в порядке, установленном законодательством субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Из абзаца 2 ч. 2 ст. 13 Закона Камчатского края от 24 октября 2007 года № 650 «О бюджетном процессе в Камчатском крае» также следует, что государственные программы Камчатского края, предлагаемые к реализации, начиная с очередного финансового года, а также изменения в ранее утвержденные государственные программы Камчатского края подлежат утверждению в сроки, установленные Правительством Камчатского края.

Частями 3.11, 3.12 Порядка принятия решений о разработке государственных программ Камчатского края № 235-П установлено, что внесение изменений в государственную программу осуществляется по инициативе ответственного исполнителя либо во исполнение поручений губернатора Камчатского края, Правительства Камчатского края, в том числе по результатам мониторинга реализации государственных программ, в соответствии с настоящим разделом без учета установленных в нем сроков (за исключением положений части 3.12 настоящего раздела).

Изменения в государственные программы подлежат утверждению Правительством Камчатского края не позднее 30 декабря текущего финансового года.

Государственная программа Камчатского края «Развитие внутреннего и въездного туризма в Камчатском крае» содержит в себе не только перечень запланированных мероприятий, но и требуемые объемы финансирования в целом и по годам с указанием источника финансирования, что свидетельствует о бюджетной направленности оспариваемых прокурором норм.

По смыслу положений статей 1, 2 Бюджетного кодекса РФ нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта Российской Федерации, содержащие такого рода нормы, относятся к актам бюджетного законодательства.

Между тем, оспариваемое постановление Правительства Камчатского края № 36-П принято 30 января 2018 года, то есть по истечении финансового года, завершенного 31 декабря 2017 года, и им вносятся изменения в объемы бюджетных ассигнований (их увеличение) государственной программы на 2017 год, что противоречит положениям статей 5, 12, 179, 242 Бюджетного кодекса РФ.

Ссылка представителя административных ответчиков на абзац 4 п. 2 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ является несостоятельной, поскольку к данным правоотношениям он не может быть применен.

Действительно, абзацем 4 п. 2 ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что государственные (муниципальные) программы подлежат приведению в соответствие с законом (решением) о бюджете не позднее трех месяцев со дня вступления его в силу.

При этом согласно п. 1 ст. 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации закон о бюджете вступает в силу с 1 января.

То есть, в соответствии с положениями указанных норм Бюджетного кодекса РФ предусматривается обязательность приведения государственных (муниципальных) программ в соответствие с первоначальной редакцией закона (решения) о бюджете. Необходимость корректировки государственных (муниципальных) программ в случае внесения изменений в закон (решение) о бюджете Бюджетным кодексом РФ не установлена.

Увеличение бюджетных ассигнований на реализацию государственной программы может осуществляться с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а в силу ч. 3.12 Порядка принятия решений о разработке государственных программ Камчатского края № 235-П - не позднее 30 декабря текущего финансового года.

Распространение действия акта на прошлое время противоречит бюджетному законодательству.

В силу п. 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При указанных обстоятельствах административное исковое заявление заместителя прокурора Камчатского края подлежит удовлетворению, а разделы 1, 2, 3, 4, 5 приложения к постановлению Правительства Камчатского края от 30 января 2018 года № 36-П «О внесении изменений в государственную программу Камчатского края «Развитие внутреннего и выездного туризма в Камчатском крае», утвержденную постановлением Правительства Камчатского края от 29 ноября 2013 года № 554-П», в части слов пункта 1 «2017-56417,65000 тыс. рублей», пункта 2 «2017-7393, 33000 тыс. рублей», пункта 3 «2017- 25857,25950 тыс. рублей», пункта 4 «2017-3188,89050 тыс. рублей», пункта 5 «2017-19978,17000 тыс. рублей», приложение 3 в части графы 9 - недействующими с даты вступления решения суда в законную силу, как противоречащие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу - статьям 5, 12, 179, 242 Бюджетного кодекса РФ.

В соответствии с пунктом 2 части 4 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ст. 35 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» сообщение о данном решении должно быть опубликовано на официальном сайте и в официальном печатном издании органа государственной власти, в которых был опубликован оспоренный нормативный правовой акт.

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление заместителя прокурора Камчатского края удовлетворить.

Признать недействующими с даты вступления решения суда в законную силу разделы 1, 2, 3, 4, 5 приложения к постановлению Правительства Камчатского края от 30 января 2018 года № 36-П «О внесении изменений в государственную программу Камчатского края «Развитие внутреннего и выездного туризма в Камчатском крае», утвержденную постановлением Правительства Камчатского края от 29 ноября 2013 года № 554-П», в части слов пункта 1 «2017-56417,65000 тыс. рублей», пункта 2 «2017-7393,33000 тыс. рублей», пункта 3 «2017- 25857,25950 тыс. рублей», пункта 4 «2017-3188,89050 тыс. рублей», пункта 5 «2017-19978,17000 тыс. рублей», приложение 3 в части графы 9.

Возложить на Правительство Камчатского края обязанность опубликовать сообщение о принятом судебном решении в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу на официальном интернет-портале правовой информации и в печатном издании «Официальные ведомости».

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Камчатский краевой суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

В окончательной форме решение изготовлено 7 августа 2018 года.

Председательствующий судья Н.В. Гончарова