Дело № 3а-380/2018

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

6 августа 2018 года г. Ростов-на-Дону

Ростовский областной суд в составе судьи Рудневой О.А.,

при секретарях Борозненко Л.Р., Донецкой А.С.,

с участием:

прокурора Стрельцова Е.М.,

представителя административного истца ООО «Грация+» ФИО1,

представителя административного ответчика Ростовской-на-Дону городской Думы ФИО2, 

представителя заинтересованного лица Управления наружной рекламой города Ростова-на-Дону ФИО3,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административное дело по административному иску общества с ограниченной ответственностью «Грация+» об оспаривании пункта 18 раздела 15 Правил благоустройства города Ростова-на-Дону, утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 года № 398,

у с т а н о в и л :

24 октября 2017 года Ростовской-на-Дону городской Думой принято решение от № 398 «Об утверждении «Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону» в новой редакции». Текст Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону (далее также Правила) является неотъемлемой частью указанного решения (приложением к нему).

В разделе 15 Правил изложены требования к размещению рекламных и информационных конструкций.

Пункт 18 раздела 15 Правил предусматривает:

«Информационные конструкции, установленные на зданиях, сооружениях, ограждениях и земельных участках с нарушением Правил, подлежат демонтажу собственником конструкции на основании уведомлений, выдаваемых Управлением наружной рекламой города Ростова-на-Дону и администрациями районов города. В случае неисполнения требований, указанных в уведомлении, конструкция демонтируется органом, выдавшим уведомление.

Срок хранения демонтированных информационных конструкций составляет один месяц со дня их демонтажа, после чего конструкции подлежат уничтожению.

Возврат демонтированных информационных конструкций осуществляется после оплаты затрат на их демонтаж и хранение».

ООО «Грация +» (далее также Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 18 раздела 15 Правил, ссылаясь на противоречие закрепленных в нем норм статьям 34, 35, 55 Конституции Российской Федерации, 49, 209, 212, 235, 243 Гражданского кодекса Российской Федерации. Заявление мотивировано тем, что оспариваемый пункт нарушает гарантии прав собственника, создает препятствия в осуществлении предпринимательской деятельности, поскольку допускает изъятие имущества (информационной конструкции) у собственника влекущее прекращение права собственности, без решения суда, по основанию, не предусмотренному законом; не возлагает на муниципальные органы обязанность разыскать собственника конструкции, что не позволяет названным органам уведомить собственника о необходимости её добровольного демонтажа или о состоявшемся принудительном демонтаже, не устанавливает срок для добровольного демонтажа конструкции собственником; возможность возврата конструкции собственнику ставится в зависимость от оплаты денежных средств, сумма которых определяется произвольно неустановленным органом. 

В судебном заседании представитель Общества ФИО1 поддержала заявленные требования.

Представитель Ростовской-на-Дону городской Думы ФИО2 и представитель Управления наружной рекламой города Ростова-на-Дону ФИО3 возражали против удовлетворения административного иска.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, заслушав заключение прокурора, участвующего в деле, Стрельцова Е.М., полагавшего необходимым отказать в удовлетворении заявленных требований, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для признания нормативного правового акта не действующим в оспариваемой части.

Судом установлено, что ООО «Грация +» осуществляет фармацевтическую деятельность, имеет сеть аптек, одна из которых размещается в арендуемом Обществом помещении, расположенном по адресу: .... В мае 2018 года Управление наружной рекламой города Ростова-на-Дону с привлечением третьей организации, действующей во исполнение муниципального контракта о демонтаже, хранении и утилизации рекламных и информационных конструкций, произвело принудительный демонтаж конструкции – брандмауэра размером 3 х 1 метр, закрепленного на одном из конструктивных элементов здания над входом в помещение аптеки (том 2, л.д. 55), после чего уведомило Общество о возможности возврата конструкции после оплаты затрат не её демонтаж и хранение по счету, выданному Управлением. Разъяснено, что невостребованная в месячный срок конструкция подлежит уничтожению. 

Законность действий Управления наружной рекламой по демонтажу и удержанию конструкции в конкретном случае оспаривается Обществом в Арбитражном суде Ростовской области (дело № А53-13897/2018) и предметом проверки в данном деле не является. 

В обоснование своих действий Управление наружной рекламой города Ростова-на-Дону сослалось на пункт 18 раздела 15 Правил. Положения названного пункта применены в отношении административного истца, что дает основания для признания последнего заинтересованным лицом, которое вправе обращаться в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта в соответствующей части.

В соответствии со статьями 130, 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами, в том числе через выборные и другие органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Согласно статье 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

На основании статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования входят в систему муниципальных правовых актов. 

Город Ростов-на-Дону - муниципальное образование - городской округ, в пределах которого осуществляется местное (городское) самоуправление.

Представительным органом местного самоуправления в городе Ростове-на-Дону является Ростовская-на-Дону городская Дума, состоящая из 40 депутатов (статья 36 Устава города Ростова-на-Дону, принятого решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 9 апреля 1996 года № 211, с последующими изменениями и дополнениями). 

В силу статьи 41 Устава городская Дума принимает по вопросам своего ведения нормативные правовые акты в форме решений, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории города. Решения городской Думы принимаются большинством голосов присутствующих депутатов при условии участия в заседании не менее двух третей от установленного числа депутатов. Председатель городской Думы – глава города Ростова-на-Дону подписывает решения городской Думы и обнародует их путем официального опубликования в течение 10 дней. Решения городской Думы нормативного характера вступают в силу со дня их официального опубликования, если иное не указано в самом решении. Официальным опубликованием решения городской Думы признается дата его публикации в газете «Ростов официальный».

Приведенные положения согласуются со статьями 35, 43, 47 Федерального закона № 131-ФЗ.

Решение городской Думы от 24 октября 2017 года № 398 относится к числу нормативных правовых актов, поскольку устанавливает обязательные для исполнения правила поведения и требования, действует в отношении неограниченного круга лиц, рассчитано на неоднократное применение, направлено на урегулирование общественных отношений. 

Названное решение, включая приложение к нему, в установленном порядке официально опубликовано в печатном издании «Ростов официальный» 1 ноября 2017 года № 44 (1197), вступило в силу со дня официального опубликования (пункт 3 решения).

Таким образом, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования и вступления их в силу, соблюдены.

Оспариваемый акт принят представительным органом местного самоуправления в форме решения, подписан председателем городской Думы, что соответствует положениям Федерального закона № 131-ФЗ, Областного закона от 28 декабря 2005 года № 436-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области», Устава города Ростова-на-Дону. 

Процедурные требования, предусмотренные упомянутыми нормами Федерального закона № 131-ФЗ, Устава города, Регламента городской Думы, при принятии указанного решения соблюдены. Вопрос о его принятии рассмотрен на заседании представительного органа местного самоуправления, проведенном при наличии кворума. Как следует из протокола заседания городской Думы, решение принято большинством голосов депутатов. 

Пункт 25 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции, действовавшей в период принятия оспариваемого нормативного правового акта, предусматривал, что к вопросам местного значения городского округа относятся утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих, в том числе требования по содержанию зданий, сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений; организация благоустройства территории городского округа.

Названные вопросы предусмотрены в числе вопросов местного значения и в пункте 25 части 1 статьи 21 Устава города.

Принимая во внимание, что оформление и размещение информационных конструкций на территории города непосредственно затрагивает вопросы содержания соответствующих зданий, сооружений и земельных участков, внешний вид фасадов и ограждений, городская Дума имела право устанавливать нормативное регулирование по указанным вопросам местного значения, исходя из полномочий, закрепленных в статье 35 Федерального закона № 131-ФЗ (в редакции, действовавшей в соответствующий период) и в статье 39 Устава города.

Правила благоустройства утверждены Ростовской-на-Дону городской Думой, в том числе по вопросам, связанным с размещением информационных конструкций, приняты в пределах полномочий муниципального органа.

Следует отметить, что Федеральным законом от 29 декабря 2017 года № 463-ФЗ внесены изменения и дополнения в Федеральный закон № 131-ФЗ и в Градостроительный кодекс Российской Федерации, которые более детально регламентировали вопросы, касающиеся правил благоустройства территорий.

Пункт 25 части 1 статьи 16 Федерального закона в действующей настоящее время редакции Федерального закона № 463-ФЗ также относит утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организацию благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами к вопросам местного значения. 

В соответствии с пунктом 11 части 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2017 года № 463-ФЗ) утверждение правил благоустройства территории муниципального образования находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. 

Часть 2 статьи 45.1 Федерального закона № 131-ФЗ, введенная Федеральным законом № 463-ФЗ, прямо предусматривает, что правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений; размещения информации на территории муниципального образования, в том числе установки вывесок. 

В Методических рекомендациях для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов, утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 13 апреля 2017 года № 711/пр, в состав правил благоустройства рекомендуется включать общие требования к состоянию общественных пространств, состоянию и облику зданий различного назначения, порядок контроля за соблюдением правил благоустройства; признана целесообразной разработка органами местного самоуправления документов, регулирующих размещение рекламных и информационных конструкций.

Установка рекламных и информационных конструкций на зданиях, сооружениях и ограждениях, на земельных участках, в силу пункта 3 раздела 15 Правил, должна осуществляться в соответствии с Положением о рекламных и информационных конструкциях на территории города Ростова-на-Дону, утвержденным решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 апреля 2015 года № 834 (с последующими изменениями и дополнениями, далее также Положение).

Ссылки Общества на нарушение своих гражданских прав, конституционных гарантий права собственности, положения Гражданского кодекса Российской Федерации отклоняются судом в силу следующего.

В соответствии со статьей 1 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Анализ оспариваемых положений Правил в системной взаимосвязи с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации дает основание для вывода о том, что Правила в соответствующей части не регулируют правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав); нет в них и норм, устанавливающих иной в сравнении с Гражданским кодексом Российской Федерации порядок регулирования договорных и иных обязательств, а также других имущественных и личных неимущественных отношений, основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников, что, действительно, указывало бы на их противоречие Гражданскому кодексу Российской Федерации.

Пункт 18 раздела 15 Правил, положения которого оспариваются административным истцом, по своему характеру является мерой, реализуемой в процессе управленческой деятельности органов местного самоуправления, используется отраслевыми муниципальными органами в качестве средства осуществления закрепленных за ними контрольных полномочий в области благоустройства города, а именно за выполнением требований к размещению информационных конструкций, а также выявлению конструкций, не соответствующих требованиям, установленным нормативными правовыми актами, в интересах публичного образования, городского сообщества.

Необходимо учитывать, что собственник, разместивший конструкцию с нарушением упомянутых выше Положения и Правил, уклоняющийся после получения уведомления уполномоченного органа от её демонтажа в добровольном порядке, изначально действует противоправно. С учетом изложенного не имеется оснований для утверждения о том, что оспариваемые нормативные положения нарушают права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности, размещающих информационные конструкции, как на том настаивает административный истец. 

Установленный оспариваемым пунктом Правил принудительный способ устранения выявленных нарушений не является по своей сути мерой административного наказания лица, допустившего нарушение, выступая лишь механизмом приведения внешнего облика зданий города в соответствие с требованиями нормативных правовых актов. 

Реализация указанных мер, вопреки доводам административного истца, не предполагает отчуждение у собственника демонтируемой информационной конструкции. Вывоз принудительно демонтированной муниципальными органами или уполномоченными ими организациями конструкции к месту хранения не является конфискацией имущества. Из содержания оспариваемого пункта прямо следует возможность её возврата владельцу.

Уничтожение (утилизация) такой конструкции допускается оспариваемой нормой в случае, если конструкция не востребована владельцем в течение определенного срока. Возложение на муниципальные органы обязанности по хранению демонтированных конструкций в течение неограниченного времени означало бы возложение на местный бюджет неоправданных расходов. 

Оспариваемые положения не предполагают осуществление произвольного демонтажа муниципальными органами или привлеченными ими организациями информационных конструкций. 

Принудительному демонтажу – по смыслу абзаца первого пункта 18 раздела 15 Правил – в обязательном порядке должно предшествовать установление факта размещения конструкции с нарушением предъявляемых требований и вручение соответствующим муниципальным органом владельцу конструкции уведомления о необходимости её добровольного демонтажа, то есть собственнику конструкции предоставляется возможность самостоятельно устранить нарушение. 

Невключение в названный пункт положений, детализирующих возможные способы розыска муниципальными органами собственника конструкции и механизма вручения уведомления, вопреки утверждению представителя Общества, не свидетельствует о неопределенности правовой нормы.

Отсутствие в оспариваемом пункте Правил указания на длительность срока, в течение которого собственник, получив уведомление, может добровольно произвести демонтаж, само по себе не является основанием для признания пункта недействующим, поскольку в любом случае срок для добровольного устранения нарушения должен устанавливаться с учетом требований разумности. 

Из представленных Управлением наружной рекламой города Ростова-на-Дону копий уведомлений усматривается, что на практике для собственников конструкций устанавливается месячный срок со дня вручения уведомления.

Как следует из материалов, представленных суду Управлением наружной рекламой города Ростова-на-Дону, фактически с учетом законодательства о контрактной системе закупок товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд, сроков объявления аукциона на услуги по демонтажу, хранению и утилизации конструкций, оформления результатов аукциона, заключения муниципальных контрактов, принудительный демонтаж конструкций осуществляется муниципальными органами не ранее чем через три-четыре месяца после выявления нарушения при размещении информационной конструкции и вручения её владельцу уведомления о необходимости демонтажа.

В случае несогласия с полученным уведомлением или с указанным в уведомлении сроком для добровольного демонтажа информационной конструкции заинтересованное лицо не лишено возможности оспорить действия муниципальных органов в установленном законом, в том числе в судебном, порядке, при необходимости заявить ходатайство о принятии судом обеспечительных мер, препятствующих утилизации конструкции до завершения судебного разбирательства.

Доводы административного истца о неопределенности пункта 18 раздела 15 Правил в части, касающейся установления размера затрат на демонтаж и хранение информационной конструкции, признаются судом необоснованными. Дословное толкование данной нормы не предполагает возможность понуждения владельца конструкции к возмещению бюджету расходов без финансово-экономического обоснования их величины. При несогласии с суммой, подлежащей уплате, владелец конструкции вправе оспорить её в суде.

В соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» цена заключаемого по результатам электронного аукциона муниципального контракта является наименьшей из возможных цен, предложенных участниками закупок, а начальная максимальная цена контракта, от которой идет понижение в ходе электронного аукциона, определяется на основании запросов коммерческих предложений.

В правоприменительной практике затраты на демонтаж и хранение каждой конструкции определяются сметой, являющейся приложением к муниципальному контракту, заключаемому по результатам проведенного аукциона. 

Пункт 18 раздела 15 Правил направлен на достижение разумного баланса частных и общественных интересов, не содержат положений, противоречащих актам, имеющим большую юридическую силу, или имеющих признаки формальной неопределенности. 

При указанных обстоятельствах основания для признания недействующими оспариваемых административным истцом положений нормативного правового акта отсутствуют.

Руководствуясь ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

отказать в удовлетворении административных исковых требований общества с ограниченной ответственностью «Грация+» о признании недействующим пункта 18 раздела 15 Правил благоустройства города Ростова-на-Дону, утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 года № 398.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Ростовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья О.А.Руднева

Решение в окончательной форме принято 13 августа 2018 года

Судья О.А.Руднева