дело № 3а-215/2021

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН

Именем Российской Федерации 

РЕШЕНИЕ

 

г.Махачкала 17 июня 2021 года 

Верховный Суд Республики Дагестан в составе:

судьи Верховного Суда Республики Дагестан ФИО1,

при секретаре судебного заседания Омарове Г.О.,

с участием административного истца ФИО10, представителя административного ответчика Народного Собрания Республики Дагестан ФИО2, представителя заинтересованного лица Главы Республики Дагестан ФИО3, представителя заинтересованного лица Избирательной комиссии Республики Дагестан ФИО4, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО10 об оспаривании нормативного правового акта в части, 

установил:

Закон Республики Дагестан от 1 ноября 2006 года № 50 «О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан» (далее также – Закон РД № 50) принят Народным Собранием Республики Дагестан 26 октября 2006 года, опубликован в изданиях "Дагестанская правда", N 279-280, 02.11.2006, "Собрание законодательства Республики Дагестан", 30.11.2006, N 11, ст. 656.

Частью 2 статьи 3 Закона РД № 50 предусмотрено, что депутаты Народного Собрания Республики Дагестан избираются по республиканскому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за республиканские списки кандидатов в депутаты Народного Собрания.

ФИО10 обратился в суд с административным исковым заявлением к Народному Собранию Республики Дагестан о признании недействующей части 2 статьи 3 Закона РД № 50. В обоснование указал, что вышеуказанные положения закона не соответствуют п.2 ч.1 ст.3, ст.5 ч.1 п. «а», «к» ч.2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ч.1 ст.4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», поскольку ограничивают его право на участие в выборах в качестве избирателя и кандидата в депутаты по признаку места проживания и отношения к партии и политической идеологии. В то же время в регионах с 100% партийными парламентами Ингушетия, РСО-Алания нет разбивки по территориальным округам, что увеличивает доступ политических партий и расширяет возможности жителей принимать участие в формировании представительного органа власти субъекта Российской Федерации. Вышеуказанные ограничения не обоснованы какими-либо доводами о необходимости реализации прав граждан. Ввиду установленных ограничений партийный парламент представляет лишь тех избирателей, которые выбрали партию и не представляет избирателей, которые не смогли принять участие в выборах из-за отсутствия одномандатных округов. Он проживает в Махачкале и имеет право на участие в формировании представительного органа власти Республики Дагестан, на него распространяется действие оспариваемой нормы. В дополнении к административному исковому заявлению ФИО10 указал, что оспариваемая норма не соответствует также п. «в» ч.3 и ч.4 ст.4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст.1 Федерального закона от 02.11.2013 № 303 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», поскольку с 2013 г. федеральный законодатель уменьшил требования к доле партий в региональных парламентах, продемонстрировав желание допустить к выборам граждан, не состоящих в партиях, о чем указано в пояснительной записке к данному законопроекту. При этом законодатель не обосновал необходимость лишения истца права голосовать за внепартийного кандидата или самому выдвигаться в парламент вне партий, несмотря на поправки федерального законодателя. 

В письменных возражениях представитель административного ответчика Народного Собрания Республики Дагестан ФИО2 просил отказать в удовлетворении административного иска, указывая в обоснование, что согласно п.3.1 ст.32 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", если конституцией, уставом, законом субъекта Российской Федерации предусмотрено, что в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, представительном органе муниципального образования все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, законом субъекта Российской Федерации должны быть предусмотрены гарантии реализации права граждан Российской Федерации, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами соответственно этого законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования. Гарантии реализации конституционного права граждан Российской Федерации, не являющихся членами политических партий, быть избранными депутатами законодательного (представительного) органа республики, предусмотрены статьей 29 Закона РД № 50. То обстоятельство, что беспартийные граждане в случае применения пропорциональной избирательной системы не обладают правом самовыдвижения, не ставит их в неравное положение с гражданами, являющимися членами политических партий, которые в таком случае также не обладают правом самовыдвижения. Поскольку право участвовать в выдвижении кандидатов и списков кандидатов входит в нормативное содержание избирательных прав граждан, при пропорциональной избирательной системе за всеми гражданами – как беспартийными, так и членами политических партий признается право в установленном порядке инициировать включение своей кандидатуры в список кандидатов. Таким образом, законодатель субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно определять порядок формирования своего законодательного (представительного) органа государственной власти и с учетом федерального законодательства устанавливать либо пропорциональную, либо пропорционально-мажоритарную избирательную систему, что само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционного права заявителя избирать и быть избранным в депутаты соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В письменных возражениях представитель заинтересованного лица Избирательной комиссии Республики Дагестан ФИО5 просил в удовлетворении административного иска отказать, указывая, что федеральными законами от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 4 статьи 4) и от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (пункт 16 статьи 35) установлены единые требования к порядку организации и проведения выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, согласно которым не менее 25% состава депутатского корпуса представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо одной из его палат должны формироваться на основе пропорциональной избирательной системы. При этом пунктом 3.1 ст.32 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусмотрено, что если конституцией, уставом, законом субъекта Российской Федерации предусмотрено, что в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, представительном органе муниципального образования все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, законом субъекта Российской Федерации должны быть предусмотрены гарантии реализации права граждан Российской Федерации, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами соответственно этого законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Исходя из изложенного, законодатель субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно определять порядок формирования своего законодательного (представительного) органа государственной власти и с учетом федерального законодательства устанавливать либо пропорциональную, либо пропорционально-мажоритарную избирательную систему, что само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционного права заявителя избирать и быть избранным. Вопросы законности применения исключительно пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан были предметом судебных разбирательств, по ним принимались решение Верховного Суда Республики Дагестан от 02.05.2007 г., определение Верховного Суда Российской Федерации от 01.08.2007 г. и определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06.2008 г. № 436-О-О. Вопрос о наличии ограничений пассивного избирательного права при использовании на выборах только пропорциональной избирательной системы рассматривался Конституционным Судом Российской Федерации и при оспаривании соответствующий положений Федерального закона от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В определении от 15.04.2008 г. № 276-О-О Конституционный Суд Российской Федерации указал, что не исключается право граждан, не являющихся членами какой-либо политической партии, быть избранными депутатами Государственной Думы: гражданин может быть включен в федеральный список кандидатов от политической партии по своей инициативе или по инициативе политической партии с согласия гражданина. Это не является принуждением к вступлению в такое объединение, как политическая партия. Утверждение административного истца о том, что отсутствие деления списка кандидатов на территориальные группы расширяет возможность жителей принимать участие в выборах, является голословным. Согласно ст.5 оспариваемого закона, гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования 18 лет, место жительство которого находится на территории Республики Дагестан, имеет право избирать депутатов Народного Собрания Республики Дагестан.

В письменных возражениях заинтересованного лица представителя Главы Республики Дагестан ФИО3 содержатся доводы аналогичные по содержанию доводам, приведенным в письменных возражениях Народного Собрания Республики Дагестан и Избирательной комиссии Республики Дагестан.

В судебном заседании административный истец ФИО10 заявленные требования поддержал, приводя доводы, изложенные в административном исковом заявлении.

Представитель Народного Собрания Республики Дагестан ФИО2, в судебном заседании просил в удовлетворении административного иска отказать по доводам, приведенным в письменных возражениях.

Представитель Избирательной комиссии Республики Дагестан ФИО4 в судебном заседании просила в удовлетворении административного иска отказать по доводам, содержащимся в письменных возражениях.

Представитель Главы Республики Дагестан ФИО3 в судебном заседании просил в удовлетворении административного иска отказать по доводам, содержащимся в письменных возражениях.

Прокуратура Республики Дагестан, надлежащим образом извещенная о времени и месте рассмотрения, что подтверждается уведомлением о вручении, своего представителя в суд не направила, об отложении рассмотрения не просила, в связи с чем дело рассмотрено в отсутствие прокурора, что соответствует ч.5 ст.213 КАС РФ.

Проверив материалы дела, заслушав лиц, участвующих в деле, суд приходит к следующему. 

Оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы, порядка принятия и утверждения, а также официального опубликования и по этим основаниям не обжалуется. 

Кроме того, суд учитывает, что Закон Республики Дагестан от 1 ноября 2006 года № 50 «О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан» ранее являлся предметом оспаривания в суде, в частности, решением Верховного Суда Республики Дагестан от 2 мая 2007 года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 1 августа 2007 года по делу № 20-ГО7-9) отказано в удовлетворении заявления ФИО6 о признании недействующими отдельных положений данного закона, что в силу ч.2 ст.64 КАС РФ не предусматривает повторное доказывание этих обстоятельств. 

Проверяя оспариваемую часть нормативного правового акта на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Согласно взаимосвязанным положениям статей 5, 71, 72, 76 и 77 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации имеют собственное избирательное законодательство, на основе которого проводятся выборы в их законодательные (представительные) органы государственной власти и обеспечиваются избирательные права граждан применительно к этому уровню выборов. 

Конституция Российской Федерации, предусматривая право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти, не конкретизирует порядок его реализации. 

Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств, заключенной в г. Кишиневе 07.10.2002 г., провозглашено, что кандидаты могут быть выдвинуты избирателями соответствующего избирательного округа и (или) в порядке самовыдвижения. Кандидаты и (или) списки кандидатов могут быть выдвинуты также политическими партиями (коалициями), иными общественными объединениями и другими субъектами права выдвижения кандидатов и (или) списков кандидатов, указанными в конституции, законах.

Основные правовые позиции, определяющие порядок организации и проведения выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, содержатся в Федеральном законе от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральном законе от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11.03.2008 г. № 4-П сформулирована правовая позиция, в соответствии с которой правовое регулирование избирательных прав, устанавливаемое Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», определяет права и обязанности участников избирательных правоотношений, закрепляет полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации и обеспечению избирательных прав граждан.

При этом законодатель субъекта Российской Федерации, вводя конкретные избирательные процедуры, должен - с учетом особенностей такого предмета правового регулирования, как формирование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации посредством выборов, - предусматривать и необходимые дополнительные гарантии избирательных прав граждан. При этом он связан требованием статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и во всяком случае не должен снижать уровень федеральных гарантий избирательных прав, обеспечиваемый в Российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации и согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Законодатель субъекта Российской Федерации не вправе также вводить какие-либо ограничения конституционных прав и свобод и тем более - устанавливать такие процедуры и условия, которые затрагивают само существо права на свободные выборы.

Приведенные положения, взятые во взаимосвязи с отраженным в Конвенции пониманием принципа подлинных выборов как предусматривающего в том числе существование идеологического многообразия и многопартийности, не могут рассматриваться как влекущие обязательность повсеместного безоговорочного использования института самовыдвижения. Они ориентируют на то, чтобы национальные власти с учетом конкретных условий того или иного уровня выборов и без ущерба для основной роли, которая отводится политическим партиям, обеспечивали правовую основу для участия в избирательной кампании широкого круга субъектов, отражающих весь спектр основных предпочтений в обществе. Это может достигаться как посредством введения института самовыдвижения, так и иными способами. 

Пунктом 4 статьи 4 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что не менее 25 процентов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации - не менее 25 процентов депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах. Данное положение не распространяется на выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Аналогичная норма содержится в пункте 16 статьи 35 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Пунктом 3.1 статьи 32 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что если конституцией, уставом, законом субъекта Российской Федерации предусмотрено, что в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, представительном органе муниципального образования все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, законом субъекта Российской Федерации должны быть предусмотрены гарантии реализации права граждан Российской Федерации, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами соответственно этого законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования.

Оспариваемой по настоящему делу частью 2 статьи 3 Закона РД № 50 предусмотрено, что депутаты Народного Собрания Республики Дагестан избираются по республиканскому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за республиканские списки кандидатов в депутаты Народного Собрания.

Согласно правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 16.07.2007 г. N 11-П, в действующем правовом регулировании избирательной системы политические партии как носители соответствующей публичной функции приобретают качество единственных коллективных субъектов избирательного процесса, при том что они могут реализовать свое право на участие в осуществлении государственной власти и ее институционализации только в установленных Конституцией Российской Федерации формах и только на определенный срок, и ни одна из них не может обладать монопольным положением. Данная правовая позиция сохраняет свою силу и полностью применима к введению пропорциональной избирательной системы при выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, законодатель субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно определять порядок формирования своего законодательного (представительного) органа государственной власти и с учетом федерального законодательства устанавливать либо пропорциональную, либо пропорционально-мажоритарную избирательную систему, что само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционного права заявителя избирать и быть избранным в депутаты соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В целях реализации гарантий права граждан, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Дагестан, статьей 7 Закона РД № 50 устанавливается, что в выборах также участвуют избирательные объединения посредством выдвижения ими списков кандидатов.

Согласно статье 29 Закона РД № 50 гражданин вправе обратиться в любое избирательное объединение с предложением включить его в список кандидатов в депутаты, выдвигаемый этим избирательным объединением.

Нарушение избирательным объединением установленного порядка выдвижения граждан влечет за собой предусмотренную законом ответственность.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что названные условия выдвижения кандидатов являются гарантией реализации гражданином права выдвижения в случае, когда все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученным каждым из списка кандидатов.

Приведенные административным истцом доводы не опровергают вышеприведенные выводы, а потому не могут служить основанием к удовлетворению административного искового заявления о признании оспариваемой нормы закона недействующей. 

Ссылка административного истца на то, что избирательное законодательство других субъектов Российской Федерации содержит иное, отличное от законодательства Республики Дагестан, правовое регулирование спорных правоотношений, также не является основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку в силу разъяснений, содержащихся в п.38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", таким основанием могло являться его противоречие нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, к каковым нормативные правовые акты других субъектов Российской Федерации не относятся. 

Фактически административный истец ссылается на назревшую, по его мнению, необходимость применения указываемого им правового регулирования порядка формирования законодательного (представительного) органа государственной власти республики, между тем в силу разъяснений, содержащихся в п.28 вышеприведенного Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50, суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. 

Суд также учитывает, что вопрос о проверке отдельных положений Закона РД № 50 как не соответствующих федеральному закону по тому основанию, что они не предусматривают возможность быть выдвинутым в составе списка кандидатов по единому избирательному округу лица, не являющегося членом какой-либо политической партии, ранее уже был предметом судебной проверки.

Решением Верховного Суда Республики Дагестан от 2 мая 2007 г., оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 1 августа 2007 г., отказано в удовлетворении заявления ФИО6 о признании недействующими части 1 статьи 7, ч. ч. 1, 7 статьи 28, подп. 7 части 3 статьи 30, части 3 статьи 10, части 1 статьи 17, ч. ч. 1, 4, 9 и 11 статьи 23, части 2 статьи 27, части 3 ст. 30, части 2 статьи 38, части 3 статьи 42, п. п. 11 и 12 статьи 73 и части 5 статьи 74 Закона Республики Дагестан от 1 ноября 2006 г. N 50 "О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан" в части, предусматривающей возможность избрания депутатов Народного Собрания Республики Дагестан только по пропорциональной системе.

Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2008 г. № 436-О-О, в который ФИО6 обратился с жалобой на несоответствие Конституции Российской Федерации Закона Республики Дагестан от 1 ноября 2006 г. № 50 «О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан» в части, устанавливающей пропорциональную систему выборов в Народное Собрание Республики Дагестан без гарантий обеспечения пассивного избирательного права граждан, не являющихся членами избирательных объединений, отказано в принятии жалобы к рассмотрению, указав о праве законодателя субъекта Российской Федерации самостоятельно определять порядок формирования своего законодательного (представительного) органа государственной власти и с учетом федерального законодательства устанавливать либо пропорциональную, либо пропорционально-мажоритарную избирательную систему, что само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционного права заявителя избирать и быть избранным в депутаты соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Поскольку по настоящему административному делу ФИО10 оспариваются иные положения Закона РД № 50, а именно, часть 2 статьи 3 вышеуказанного нормативного правового акта, ранее не являвшаяся предметом судебной проверки, то заявленные требования подлежат рассмотрению по существу с вынесением решения об отказе в их удовлетворении. 

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО10 о признании недействующей части 2 статьи 3 Закона Республики Дагестан от 1 ноября 2006 г. № 50 «О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан» отказать. 

На решение могут быть поданы апелляционные жалобы, представление в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Дагестан в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме. 

Мотивированное решение составлено 28 июня 2021 года.

Судья Верховного Суда

Республики Дагестан ФИО1