№ 12-125/2019г.

УИД 26MS0287-01-2019-008831-62

Р Е Ш Е Н И Е

12 августа 2019 года г.Невинномысск 

Судья Невинномысского городского суда Ставропольского края Краснова Т.М. с участием ФИО3, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, рассмотрев жалобу ФИО3 на постановление мирового судьи судебного участка № 5 г.Невинномысска от 13 июня 2019 года по делу об административном правонарушении, предусмотренного ч.1 ст.19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

У С Т А Н О В И Л:

Постановлением мирового судьи судебного участка № 5 г.Невинномысска от 13 июня 2019 года, ФИО3 признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ( далее - КРФ об АП) и подвергнут административному наказанию в виде штрафа в размере 500 рублей.

ФИО3 подана в суд жалоба, в которой просит постановление мирового судьи судебного участка № 5 г.Невинномысска от 13.06.2019 года отменить и производство по делу прекратить, поскольку постановление незаконно, вынесено с существенными нарушениями материального и процессуального права, за устранение правонарушения, которому не имело место быть. В обоснование жалобы заявитель указал, что должностным лицом Комитетом по управлению муниципальным имуществом администрации г. Невинномысска нарушен порядок передачи материалов проверок в орган государственного земельного надзора на предмет наличия правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена законодательством. Органом муниципального земельного контроля не предоставлены доказательства, подтверждающие законность требования предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства РФ № 137 от 30.11.2018 года. В соответствии с действующими нормами КоАП РФ должностное лицо Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации г. Невинномысска не наделено полномочиями привлечения к административной ответственности, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ, а также составления процессуальных документов ( протокола об административных правонарушениях) по признакам состава административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.19.5 КоАП РФ. Одним из обстоятельств при рассмотрении дела об административном правонарушении, предусмотренного ч.1 ст.19.5 КоАП РФ в соответствии со ст.26.1 КРФ о АП, является законность предписания, выданного органом государственного земельного надзора. Отсутствие таких доказательств влечет прекращение производство по делу об административном правонарушении на основании ст. 24.5 КРФоАП, в связи с отсутствием состава административного правонарушения. Считает, что в нарушение ст.24.1, 26.1 КРФОАП в ходе рассмотрения дела мировым судьей указанным доводам надлежащая оценка не дана.

В судебном заседании ФИО3 жалобу поддержал по доводам, изложенным в апелляционной жалобе.

Обсудив доводы жалобы, изучив материалы дела, выслушав ФИО3, допросив ведущего специалиста отдела земельных отношений, архитектуры и градостроительства комитета по управлению муниципальным имуществом администрации города Невинномысска ФИО4, оценивая в совокупности представленные доказательства, прихожу к следующему выводу.

Основанием для привлечения ФИО3 к административной ответственности по части 1 ст. 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях послужили изложенные в протоколе об административном правонарушении №12, составленном 29 мая 2019 года ведущим специалистом отдела земельных отношений, архитектуры и градостроительства комитета по управлению муниципальным имуществом администрации города Невинномысска ФИО1, выводы о том, что 29 мая 2019 года при проведении внеплановой проверки исполнения предписания от 30 ноября 2018 года № 137 установлено, что ФИО3 в отведенный в предписании срок до 30 апреля 2019 года, не приступил в оформлению правоподтверждающих документов на 

<

данные изъяты> долю земельного участка, расположенного по адресу ; 

<

адрес> На момент проведения мероприятий по осуществлению муниципального земельного контроля( проверки исполнения предписания) ФИО3 сведения об устранении нарушения земельного законодательства не представил, что свидетельствует невыполнении в установленный срок законного предписания должностного лица, осуществляющего муниципальный земельный контроль за устранением нарушения земельного законодательства, в связи с чем в действиях ФИО3 усматривается состав административного правонарушения, предусмотренный ч.1 ст. 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях ( невыполнение в установленный срок законного предписания должностного лица, осуществляющего муниципальный земельный контроль).

В соответствии со ст. 24.1 КРФ об АП задачами производства по делу об административном правонарушении являются всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств дела, разрешение его в соответствии с законом.

В силу ст. 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях обстоятельствами, подлежащими выяснению по делу об административном правонарушении, являются: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие либо отягчающие административную ответственность, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Согласно ч. 1 ст. 2.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексомconsultantplus://offline/ref=E1846DB40EBA2BA7F63564F671FA5BB73C1E16F290F8623C5B69BC32D8R2mAH Российской Федерации об административных правонарушениях или законом субъекта РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В силу положений частей 1 и 4 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Вышеприведенные положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях во взаимосвязи со статьей 2.1 названного Кодекса, закрепляющей общие основания привлечения к административной ответственности и предусматривающей необходимость доказывания наличия в действиях (бездействии) физического (юридического) лица признаков противоправности и виновности, и статьей 26.11 данного Кодекса о законодательно установленной обязанности судьи, других органов и должностных лиц, осуществляющих производство по делу об административном правонарушении, оценивать доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности, направлены на обеспечение вытекающих из Конституции Российской Федерации общепризнанных принципов юридической ответственности и имеют целью исключить возможность необоснованного привлечения к административной ответственности граждан (должностных лиц, юридических лиц) при отсутствии их вины.

Из материалов дела следует, что при проведении Комитетом по управлению муниципальным имуществом администрации города Невинномысска внеплановой выездной проверки соблюдения земельного законодательства 04 августа 2017 г. органом муниципального земельного контроля было установлено, что часть земельного участка, расположенного по адресу: 

<

адрес> с кадастровым номером 

<

данные изъяты> разрешенным использованием: для индивидуального жилищного строительства, используется ФИО3 с 2000 г. без надлежащим образом оформленных правоподтверждающих документов на земельный участок, в связи с чем 04 августа 2017 г., 27 ноября 2017 г., 21 марта 2018 г., 11 июля 2018 г., 30 ноября 2018 г. КУМИ администрации города Невинномысска в отношении ФИО3 были вынесены предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации №, №, №, №, №.

29 мая 2019 года ведущим специалистом отдела земельных отношений, архитектуры и градостроительства комитета по управлению муниципальным имуществом администрации города Невинномысска ФИО1, составлен протокол об административном правонарушении в отношении ФИО3 по признакам административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.19.5 КРФ об АП.

Приходя к выводу о виновности ФИО3 в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.19.5 КРФ об АП, мировой судья сослался на совокупность собранных по делу доказательств : вышеуказанный протокол об административном правонарушении № от ДД.ММ.ГГГГ, предписание № от ДД.ММ.ГГГГ, распоряжение органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки от ДД.ММ.ГГГГ №, акт проверки № от ДД.ММ.ГГГГ с приложенной фототаблицей, а также сослался на то, что указанное предписание не было обжаловано, является законным.

Однако выводы мирового судьи о наличии в действиях ФИО3 признаков административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях являются ошибочными и не соответствующими фактическим обстоятельствам дела. 

В соответствии с ч. 1 ст. 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях административная ответственность граждан, должностных лиц и юридических лиц наступает при неисполнения в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства.

Объективная сторона состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, заключается в невыполнении в установленный срок законного предписания, выданного соответствующим органом, а также неисполнение его лицом, которому оно адресовано, в установленный срок.

Следовательно, юридически значимые обстоятельства, подлежащие установлению по данному делу об административном правонарушении, является законность предписания, выданного органом ( должностным лицом), осуществляющего муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства.

Согласно предписанию № об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации, выданного 30 ноября 2018 года заместителем председателя комитета по управлению муниципальным имуществом администрации города Невинномысска ФИО2, указанное должностное лицо, руководствуясь ст.72 Земельного кодекса РФ, Порядком осуществления муниципального земельного контроля на территории муниципального образования городского округа- города Невинномысска, утвержденного решением Думы города Невинномысска Ставропольского края от 28.10.2015 года № 784-72, предписал ФИО3 устранить допущенные нарушения в срок до 30 апреля 2019 года, то есть зарегистрировать и предоставить надлежащим образом оформленные правоустанавливающие документы на используемую 

<

данные изъяты> долю земельного участка, 

<

данные изъяты> расположенного по адресу : 

<

адрес>, с кадастровым номером 

<

данные изъяты>

Согласно ч.2, 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения российской Федерацией и субъектов Российской Федерации издаются Федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации действует федеральный закон.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа относит к вопросам местного значения городского округа (пункт 26 части 1 статьи 16).

Согласно статье 72 Земельного кодекса Российской Федерации, под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением, в том числе гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

Полномочия органов, осуществляющих муниципального земельного контроль, и порядок их взаимодействия с органами государственного земельного надзора перечислены в пунктах 3, 5 - 8 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации, которыми предусмотрено следующее: органы местного самоуправления городского округа осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах городского округа объектов земельных отношений. В случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора. В срок не позднее чем пять рабочих дней со дня поступления от органа местного самоуправления копии акта проверки, указанного в пункте 5 настоящей статьи, орган государственного земельного надзора обязан рассмотреть указанный акт и принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении или решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и направить копию принятого решения в орган местного самоуправления. Порядок взаимодействия органов государственного земельного надзора с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, устанавливается Правительством Российской Федерации. В случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, привлечение к ответственности за выявленное нарушение осуществляется в соответствии с указанным законодательством.

Из системного толкования вышеприведенных норм права следует, что статья 72 Земельного кодекса Российской Федерации, а также другие федеральные законы не предоставляют права должностным лицам органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль выдавать гражданам обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, в отличии от должностных лица, уполномоченных на осуществление государственного земельного надзора, которые в силу подпункта 5 пункта 5 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации имеют право выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства.

Положениями пункта 2 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений настоящей статьи.

Вместе с тем, пунктом 2 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации субъекту Российской Федерации предоставлено право устанавливать порядок осуществления муниципального земельного контроля, но не предоставлять дополнительные права должностным лицам органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль, выдавать гражданам обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства.

Постановлением правительства Ставропольского края от 10.06.2015 года № 304-П утвержден Порядок осуществления муниципального земельного контроля на территории Ставропольского края.

Порядок предусматривает, что муниципальный земельный контроль осуществляется органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а также в соответствии с настоящим Порядком и принятыми в соответствии с настоящим Порядком нормативными правовыми актами органов местного самоуправления ( 2.3).

Муниципальный земельный контроль осуществляется путем проведения проверок по решению уполномоченного органа. Проверки в отношении граждан проводятся в форме документарной проверки и (или) выездной проверки. При проведении проверки в отношении граждан должностные лица уполномоченных органов по предъявлении служебного удостоверения и копии решения о проведении проверки обследуют земельные участки, запрашивают сведения и документы, необходимые для осуществления муниципального земельного контроля. По результатам проведенной в отношении гражданина проверки составляется акт проверки, который подписывается должностным лицом уполномоченного органа, проводившим проверку (пункты 6-8,12-15, 17 -18 Порядка).

В случае выявления в ходе проведения проверки нарушений требований земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. Копия акта проверки в трехдневный срок с даты утверждения акта проверки направляется должностным лицом органа, осуществляющего муниципальный земельный контроль, в орган государственного земельного надзора ( п. 21 Порядка).

В случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Ставропольского края предусмотрена административная ответственность, привлечение к ответственности за выявленное нарушение осуществляется в соответствии с указанным законодательством ( п.22 Порядка).

Решением Думы города Невинномысска Ставропольского края от 28.10.2015 года № 784-72 утвержден Порядок осуществления муниципального земельного контроля на территории муниципального образования городского округа- города Невинномысска, действующий в период возникновения спорных правоотношений.

Органом, уполномоченным на осуществление муниципального земельного контроля на территории города, является комитет по управлению муниципальным имуществом администрации города (далее - Комитет). При осуществлении муниципального земельного контроля Комитет взаимодействует с органами государственного контроля (надзора) ( п.2, 3 Порядка).

Названным Порядком определены меры, принимаемые уполномоченным органом в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки, и установлены права и обязанности должностных лиц при осуществлении муниципального земельного контроля ( глава 3 Порядка). 

По результатам проведения проверки должностными лицами составляется акт проверки. В целях укрепления доказательной базы и подтверждения достоверности полученных в ходе проверки сведений, указывающих на наличие события нарушения земельного законодательства, к акту прилагаются фототаблицы с нумерацией каждого фотоснимка, обмер площади земельного участка, предписания об устранении выявленных нарушений земельного законодательства и иная информация, подтверждающая или опровергающая наличие нарушения земельного законодательства ( п.16-17 Порядка).

В случае выявления в ходе проведения проверки нарушений требований земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. Копия акта проверки в трехдневный срок с даты утверждения акта проверки направляется должностным лицом Комитета в орган государственного земельного надзора ( п.20).

В судебном заседании ФИО1 ведущий специалист отдела земельных отношений, архитектуры и градостроительства КУМИ администрации города Невинномысска, пояснил, что должностные лица при осуществлении муниципального земельного контроля, также руководствуются положениями Административного регламента исполнения Комитетом по управлению муниципальным имуществом администрации города Невинномысска муниципальной контрольной функции по осуществлению муниципального земельного контроля за использованием земель на территории муниципального образования города Невинномысска, утвержденного постановлением администрации города Невинномысска от 21 марта 2019 года № 364, а ранее аналогичным Административным регламентом от 11 октября 2012 г. № 2916 с внесенными изменениями, согласно которых должностными лицами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, в случае выявления в ходе проведения проверок нарушений требований земельного законодательства, выдаются предписания об устранении выявленных нарушений требований земельного законодательства Российской Федерации с указанием сроков их устранения.

Согласно названного Административного регламента конечным результатом осуществления муниципальной контрольной функции является: акт проверки соблюдения земельного законодательства, в котором отражаются выявленные признаки нарушения земельного законодательства или отсутствие таких признаков; в случае выявления признаков или обстоятельств, указывающих на наличие события административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, или нарушения земельного законодательства, ответственность за которое не предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, полученные в ходе проверки материалы направляются в орган государственного земельного надзора для рассмотрения и принятия решения в соответствии с законодательством Российской Федерации; привлечение юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации ( п. 7).

В случае выявления в ходе проведения проверок нарушений требований законодательства Российской Федерации должностным лицом, проводившим проверку, выдаются предписания об устранении выявленных нарушений требований земельного законодательства Российской Федерации с указанием сроков их устранения. При наличии данных, указывающих на наличие нарушения земельного законодательства и неисполнения предписания об устранении нарушения, проводится внеплановая проверка, по результатам которой выдается новое предписание об устранении нарушения и составляется протокол об административном правонарушении, в соответствии с действующим законодательством.( п.19).

Пунктом 20.3 названного Административного регламента определено, что результатом административной процедуры является: акт проверки; предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, выданное правообладателям земельных участков в случае выявления нарушений обязательных требований; протокол об административном правонарушении, в соответствии с действующим законодательством; информация о наличии признаков нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, направленная в орган государственного земельного контроля (надзора), другие уполномоченные органы для рассмотрения и принятия решения в соответствии с законодательством Российской Федерации, в случае выявления нарушений обязательных требований.

Таким образом, федеральное законодательство, законодательство субъекта Российской Федерации, а равно действовавшие в период возникновения спорных правоотношений и действующие в настоящее время нормы актов органов местного самоуправления предусматривают осуществление муниципального земельного контроля в отношении граждан и не исключают возможность выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений земельного законодательства.

Вместе с тем в силу закона в отличие от органов, осуществляющих государственный земельный надзор, должностные лица органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах муниципального образования городского округа- города Невинномысска объектов земельных отношений, не имеют права составлять протоколы об административных правонарушениях и привлекать к административной ответственности, а равно и выносить в отношении граждан обязательные для исполнения предписания.

Как разъяснил п. 7 Постановления Пленум Верховного Суда РФ от 31.10.1995 N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия", если при рассмотрении конкретного дела суд установит, что подлежащий применению акт государственного или иного органа не соответствует закону, он в силу ч. 2 ст. 120 Конституции Российской Федерации обязан принять решение в соответствии с законом, регулирующим данные правоотношения.

Исходя из установленных по делу обстоятельств, применяя вышеуказанные положения п.7 названного Постановления, суд приходит к выводу о том, что должностное лицо, осуществляющее муниципальный земельный контроль, вышел за пределы ст. 72 Земельного кодекса РФ, которой органам, осуществляющим муниципальный земельный контроль, не предоставлено право выдавать гражданам обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства.

Следовательно, сама по себе выдача предписания должностными лицами КУМИ администрации административного округа города Невинномысска - органа, осуществляющего муниципальный контроль, никаких негативных последствий для ФИО3 не порождает, поскольку в силу закона данный акт фактически не носит властно-распорядительного характера, не содержит обязательных предписаний или распоряжений, влекущих какие-либо юридические последствия, не устанавливает, не изменяет и не прекращает прав и обязанностей лиц, в отношении которых вынесено предписание, не определяет их меру ответственности.

Таким образом, поскольку предписание должностного лица, осуществляющего муниципальный земельный контроль, от 30.11.2018 года за № 137, не является обязательным для исполнения, следовательно, невыполнение ФИО3 указанного предписания не образует объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.19.5 КРФ об АП.

Согласно п. 2 ч.1 ст.24.5 КРФ об АП производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению в связи с отсутствием состава административного правонарушения 

При таких обстоятельствах, постановление мирового судьи о привлечении ФИО3 к административной ответственности по ч.1 ст.19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нельзя признать законным и обоснованным, постановление подлежат отмене с прекращением производства по делу в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст.30.6 – 30.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях,

Р Е Ш И Л:

Постановление мирового судьи судебного участка № 5 г.Невинномысска от 13 июня 2019 года о признании ФИО3 виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушения и назначении наказания в виде штрафа в размере 500 рублей, отменить и производство по делу прекратить в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Решение вступает в силу с момента вынесения.

Судья Краснова Т.М.