Дело № 2а-1281/2018

Р Е Ш Е Н И Е

именем Российской Федерации

от 02 ноября 2018 года 

Северский городской суд Томской области в составе:

председательствующего судьи Гуслиной Е.Н.

при секретаре Набоковой Н.Э.

с участием административного истца ФИО1,

представителя административного ответчика Администрации ЗАТО Северск ФИО2,

рассмотрев в г. Северске Томской области в открытом судебном заседании в зале суда административное дело по иску ФИО1, ФИО3, ФИО4 к Администрации ЗАТО Северск о признании незаконным и отмене решения об отказе в выдаче разрешения на строительство,

установил:

ФИО1, ФИО3, ФИО4 обратились в суд с административным иском к Администрации ЗАТО Северск, в котором просят признать незаконным и отменить решение №** от 19.07.2018 об отказе в выдаче разрешения на строительство административному истцу в части, указывающей на отсутствие правоустанавливающего документа на земельный участок и отсутствия указания в договоре аренды цели «для строительства».

В обоснование административных исковых требований указали, что 10.07.2018 они обратились в Администрацию ЗАТО Северск с заявлением о предоставлении разрешения на строительство объекта: здание предприятия автосервиса, с предварительным сносом сооружения АЗС, принадлежащего им на праве собственности, по [адрес]. Земельный участок (кадастровый номер **) передан им в аренду по договору аренды № ** от 16.05.2006 по 01.01.2055. Дополнительным соглашением от 09.07.2018 № ** договор аренды изложен в новой редакции, учитывающей изменение состава арендаторов и изменение разрешенного использования «объекты придорожного сервиса». К заявлению о получении разрешения на строительство от 10.07.2018 были приложены необходимые документы, предусмотренные ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В выдаче разрешения Администрацией было отказано в связи с отсутствием правоустанавливающего документа на земельный участок, предусматривающего строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства в границах данного земельного участка, о чем они уведомлены письмом от 19.07.2018 № **. отказ ответчика в предоставлении им разрешения на строительство здания предприятия автосервиса является незаконным. Земельный участок предоставлен им в аренду без торгов на 49 лет на основании ст. 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации как собственникам сооружения АЗС, расположенного на нем. Разрешенное использование «объекты придорожного сервиса» (код 4.9.1) соответствует Классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному Приказом Министерства экономического развития РФ от 01.09.2014 № 540. Согласно Классификатору разрешенное использование с этим кодом допускает размещение и эксплуатацию на земельном участке, в том числе мастерских, предназначенных для ремонта и обслуживании автомобилей и прочих объектов придорожного сервиса. Таким образом, считают, что договором аренды от 16.05.2006 №** в редакции, действующей с 20.06.2018, им предоставлено право размещать и эксплуатировать здание предприятия обслуживания автомобилей на земельном участке. Решение о допустимости строительства объекта недвижимости на земельном участке орган Администрация ЗАТО Северск, ответственный за выдачу разрешения на строительство, должен принимать исходя из критерия соответствия проектной документации разрешенному использованию земельного участка, предусмотренному градостроительным планом. Градостроительный план № ** от 13.06.2017 земельного участка с кадастровым номером ** выдан Администрацией ЗАТО Северск по их заявлению, являющихся землепользователями данного участка. Градостроительный план является основанием для разработки проектной документации на строительство объекта, соответствующего требованиям, изложенным в градостроительном плане. Согласно градостроительному плану участок относится к зоне коммунально-производственного назначения «КП». К основным видам разрешенного использования данного земельного участка относятся, в том числе предприятия по обслуживанию автомобилей. Ими разработана проектная документация на строительство здания предприятия обслуживания автомобилей, которое относится к основному виду разрешенного использования для данного земельного участка. Таким образом, проектная документация соответствует требованиям градостроительного регламента в части допустимости строительства указанного объекта на данном земельном участке. Отсутствие в договоре аренды прямого указания, что участок передан им для целей строительства объекта недвижимости, не может являться основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство, поскольку право арендатора осуществлять строительство на арендованном участке закреплено законом. Считают, что отказ администрации ЗАТО Северск в выдаче им разрешения на строительство здания предприятия обслуживания автомобилей является незаконным, так как противоречит ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации и нарушает предусмотренные статьями 40 и 41 Земельного кодекса Российской Федерации их права и препятствует пользованию земельным участком в соответствии с разрешенным использованием. 

Определением Северского городского суда Томской области от 02.10.2018 в соответствии со статьей 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Управление имущественных отношений Администрации ЗАТО Северск. 

Административные истцы ФИО3, ФИО4, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились, представили письменные заявления о рассмотрении административного дела в их отсутствие. 

Административный истец ФИО1 в судебном заседании административные исковые требования поддержал по основаниям, изложенным в административном иске и письменных пояснениях на отзыв Администрации ЗАТО Северск (л.д. 74-77). Дополнительно пояснил, что 10.07.2018 они обратились в Администрацию ЗАТО Северск с заявлением о предоставлении разрешения на строительство здания предприятия автосервиса с предварительным сносом сооружения АЗС, принадлежащего им на праве собственности, по [адрес]. Земельный участок передан им в аренду по 01.01.2055 по договору аренды № ** от 16.05.2006 с разрешенным использованием: «объекты придорожного сервиса». К заявлению о получении разрешения на строительство от 10.07.2018 были приложены все необходимые документы, предусмотренные ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ. В настоящее время на земельном участке расположена автозаправочная станция, которую они намерены снести и построить новый объект. Однако Администрацией было им в этом отказано. Данный отказ считают необоснованным, поскольку он нарушает их права, предусмотренные ст. 40, 41 ЗК РФ, в которых указано, что арендатор наделен правами собственника земельного участка, и вправе возводить объекты недвижимости в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и его целевым назначением. Целевым назначением земельного участка, предоставленного им по договору аренды, считается «земли населенных пунктов». Изначально земельный участок предоставлялся им для строительства на нем здания АЗС. Постройка такого здания возможна, так как это предусмотрено договором аренды, кроме того, земли населенных пунктов относятся к промышленным зонам и предназначены для капитального строительства зданий производственного назначения. Разрешенное использование земельного участка также соответствует объекту недвижимости, который они хотят построить на земельном участке, поскольку к объектам придорожного сервиса относится и сервис обслуживания автомобилей. В соответствии со ст. 39.1 ч.1 ЗК РФ основанием для возникновения прав на земельный участок является договор аренды №**, которым предусмотрена передача земельного участка им на основании ст. 39.6 ЗК РФ без проведения торгов. На момент подачи заявления о выдаче разрешения на строительство объекта договор аренды являлся действительным и не был расторгнут сторонами. Договор аренды не предусматривает ограничения по использованию земельного участка в рамках его разрешенного использования, также отсутствуют ограничения на строительство капитальных объектов. Также представил письменные пояснения (л.д. 165-167). 

Представитель административного ответчика Администрации ЗАТО Северск ФИО2, действующая на основании доверенности от 13.06.2018 № **, диплом о высшем юридическом образовании ФГАОУВО «Национальный исследовательский Томский государственный университет» [адрес] 107018 0446178 от 15.06.2015, в судебном заседании административные исковые требования не признала по основаниям, изложенным в отзывах на административное исковое заявление (л.д. 54-57, 65-69, 111-112). Дополнительно пояснила, что постановлением Администрации ЗАТО Северск от 15.05.2018 №859 установлено соответствие между разрешенным использованием «для эксплуатации и обслуживания автозаправочной станции» и видом разрешенного использования земельного участка «объекты придорожного сервиса (код 4.9.1)», установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков. При заключении дополнительного соглашения №** от 09.07.2018 к договору аренды земельного участка № ** от 16.05.2006 условия договора не изменились, цель предоставления земельного участка осталась прежней, указан вид разрешенного использования земельного участка, предоставленного административным истцам в аренду, то есть установлено соответствие разрешенного использования земельного участка, указанного в Правилах землепользования и застройки, утвержденных решением Думы ЗАТО Северск от 18.03.2010 № 94/4, Классификатору видов разрешенного использования, утвержденному Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540. Условия договора аренды земельного участка стороны не меняли. Разрешение на строительство другого объекта административным истцам не выдавалось. Первоначально земельный участок предоставлялся административным истцам пустой, но впоследствии сторонами был заключен длительный договор аренды для эксплуатации и обслуживания на земельном участке автозаправочной станции. То, что условия договора остались прежними, подтверждается требованиями земельного законодательства к договорам аренды земельных участков, находящихся в муниципальной собственности. В соответствии с подпунктом 1 пунктом 8 статьи 39.8 Земельного кодекса РФ в случае предоставления земельного участка для строительства, реконструкции зданий, сооружений договор аренды земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, заключается на срок от трех до десяти лет. Земельный участок же предоставлен административным истцам на срок 49 лет согласно подпункту 17 пункта 8 статьи 39.8 Земельного кодекса РФ. Ранее административные истцы уже обращались в суд с аналогичными требованиями, предмет административного иска был тот же. Решением суда, с учетом апелляционного определения Томского областного суда от 29.06.2018, административные исковые требования оставлены без удовлетворения. Считает, что в данном случае имеет место преюдиция. В апелляционном определении судебная коллегия по административным делам Томского областного суда указала, что судом первой инстанции обоснованно отмечено соответствие оспариваемого решения административного ответчика приведенному правовому регулированию, поскольку по смыслу этого решения органа местного самоуправления у административных истцов отсутствует правоустанавливающий документ на земельный участок, предусматривающий строительство. Самостоятельно административные истцы не могут изменять вид разрешенного использования земельного участка. Строительство объектов, как цель арендных отношений, не указана ни в договоре аренды, ни в дополнительном соглашении. В этой связи и обжалуемое решение от №** от 19.07.2018 принято обоснованно и на законных основаниях. Права истцов не нарушены. Кроме того, Администрацией соблюдены требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, наделенного государственными полномочиями, на принятие оспариваемого решения. В соответствии с положением о Комитете архитектуры и градостроительства Администрации ЗАТО Северск, утвержденным постановлением Администрации ЗАТО Северск от 19.06.2012 №1791, административным регламентом предоставления муниципальной услуги «выдача, продление, внесение изменений в разрешение на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства» на территории городского округа ЗАТО Северск Томской области, утвержденным постановлением Администрации ЗАТО Северск от 09.08.2017 №1446, в полномочия Комитета архитектуры и градостроительства Администрации ЗАТО Северск входит выдача разрешений на строительство, реконструкции объектов капитального строительства. Целью договора аренды, заключенного административными истцами, является обслуживание и эксплуатация АЗС, строительство объектов – это другая цель. При заключении дополнительного соглашения вид разрешенного использования земельного участка не поменялся. Только арендодатель принимает решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка. Для строительства объектов Управление имущественных отношений Администрации ЗАТО Северск земельный участок не представляло административным истцам. Также представила свои пояснения в письменном виде (л.д. 161-164). 

В судебное заседание представитель заинтересованного лица Управления имущественных отношений ЗАТО Северск, надлежащим образом извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не явился. Представитель заинтересованного лица ФИО5, действующая на основании доверенности от 10.09.2018 № ** сроком на 3 года, представила письменный отзыв на административный иск (л.д. 135-136), из которого следует, что постановлением Администрации ЗАТО Северск от 15.05.2018 №859 установлено соответствие между разрешенным использованием «для эксплуатации и обслуживания автозаправочной станции» и видом разрешенного использования земельного участка «объекты придорожного сервиса (код 4.9.1)», установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков. При заключении дополнительного соглашения №** от 09.07.2018 к договору аренды земельного участка № ** от 16.05.2006 условия договора не изменились, цель предоставления земельного участка осталась прежней. Согласно принятому постановлению Администрации ЗАТО Северск от 15.05.2018 №859 в дополнительном соглашении указан вид разрешенного использования земельного участка, предоставленного административным истцам в аренду, то есть установлено соответствие разрешенного использования земельного участка, указанного в Правилах землепользования и застройки, утвержденных решением Думы ЗАТО Северск от 18.03.2010 № 94/4, Классификатору видов разрешенного использования, утвержденному Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540. Условия договора аренды земельного участка стороны не меняли. Доказательством того, что условия договора остались прежними, является требования земельного законодательства к договорам аренды земельных участков, находящихся в муниципальной собственности. Так, в соответствии с подп. 1 п. 8 ст. 39.8 ЗК РФ в случае предоставления земельного участка для строительства, реконструкции зданий, сооружений договор аренды земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, заключается на срок от трех до десяти лет, однако земельный участок предоставлен административным истцам на срок 49 лет согласно подпункту 17 пункта 8 статьи 39.8 Земельного кодекса РФ для эксплуатации и обслуживания АЗС. Следовательно, дополнительным соглашением, представленным административными истцами, для получения разрешения на строительство условия договора аренды земельного участка № ** от 16.05.2006 не изменены. Земельный участок предоставлен административным истцам для эксплуатации и обслуживания АЗС с указанием вида разрешенного использования земельного участка «объекты придорожного сервиса» (установлено соответствие между разрешенным использованием земельного участка, указанным в договоре аренды № ** от 16.05.2006, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков) на срок 49 лет. Согласно дополнительному соглашению и договору аренды земельный участок арендодателем не предоставлен арендатору для строительства объекта капитального строительства. При изложенных обстоятельствах у административных истцов отсутствует право, допускающее строительство здания предприятия автосервиса на земельном участке по [адрес] Также представила письменное заявление о рассмотрении дела в отсутствие представителя заинтересованного лица (л.д. 137). 

В соответствии со статьями 150, 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) суд счёл возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц. 

Заслушав объяснения административного истца ФИО1, представителя административного ответчика ФИО2, изучив письменные материалы административного дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Согласно ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

В силу ч. 9 ст. 226 КАС РФ если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: 

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 ч. 9 ст. 226 КАС РФ, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие) (ч. 11 ст. 226 КАС РФ).

Из содержания пункта 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ следует, что решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными возможно при установлении судом совокупности таких условий, как несоответствие этих действий, решений нормативным правовым актам и нарушение ими прав, свобод и законных интересов административного истца.

Таким образом, для признания незаконным решения административного ответчика необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие оспариваемого решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение таким решением прав и законных интересов административных истцов.

В случае отсутствия указанной совокупности суд отказывает в удовлетворении требования о признании решения незаконным.

Проверяя соблюдение административными истцами сроков обращения в суд с настоящим административным исковым заявлением, суд приходит к выводу о том, что таковой ими не пропущен, поскольку административное исковое заявление подано в суд 10.08.2018, т.е. в течение трех месяцев с момента получения административными истцами решения об отказе в выдаче разрешения на строительство (19.07.2018). 

Проверяя основания нарушения прав и законных интересов административных истцов и законность оспариваемого решения, суд приходит к следующим выводам. 

Согласно статье 2 Федерального закона от 17.11.1995 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» разрешение на строительство - основание для реализации архитектурного проекта, выдаваемое заказчику (застройщику) органами местного самоуправления городских округов, городских и сельских поселений, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в целях контроля за выполнением градостроительных нормативов, требований утвержденной градостроительной документации, а также в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде.

В соответствии с пунктом 1 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ) разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей (часть 2 статьи 51 ГрК РФ). 

Полномочиями по выдаче разрешения на строительство в соответствии с ч. 4 ст. 51 ГрК РФ наделены органы местного самоуправления по месту нахождения земельного участка.

В соответствии с подп. 9 п. 4 Положения о Комитете архитектуры и градостроительства Администрации ЗАТО Северск, утвержденного постановлением Администрации ЗАТО Северск от 19.06.2012 № 1791, в полномочия Комитета архитектуры и градостроительства администрации ЗАТО Северск входит, в том числе выдача разрешений на строительство.

Согласно подп. 2 п. 7 Административного регламента предоставления муниципальной услуги «Выдача, продление, внесение изменений в разрешение на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства» на территории городского округа ЗАТО Северск Томской области, утвержденного постановлением Администрации ЗАТО Северск от 09.08.2017 № 1446 (л.д. 87-92), результатом предоставления муниципальной услуги является, в том числе выдача уведомления об отказе в выдаче, продлении разрешения на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, с указанием причин отказа (далее решение об отказе в предоставлении муниципальной услуги).

Пунктом 1 ч. 7 ст. 51 ГрК РФ определено, что возможность получения разрешения на строительство объекта недвижимости обусловлена предоставлением застройщику в установленном законом порядке для этой цели земельного участка, правоустанавливающие документы на который направляются им в орган, уполномоченный в соответствии с названным Кодексом выдавать такие разрешения.

Таким образом, предоставление застройщиком указанных в статье 51 ГрК РФ документов, необходимых для получения разрешения на строительство, является обязательным. Одними из обязательных документов, представляемых для получения разрешения на строительство, являются правоустанавливающие документы на земельный участок. 

При этом под правоустанавливающим документом надлежит понимать документ, устанавливающий или удостоверяющий право застройщика на земельный участок, на котором предполагается производить строительство. 

Согласно ч. 11 ст. 51 ГрК РФ уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: проводят проверку наличия документов, прилагаемых к заявлению; проводят проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям; выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство является, в частности отсутствие документов, предусмотренных частями 7 и 9, или несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (часть 13 статьи 51 ГрК РФ).

Таким образом, разрешение на строительство является законно выданным при условии представления заявителем и осуществлении уполномоченным органом проверки наличия документов, необходимых для получения разрешения на строительство.

В силу ч. 14 ст. 51 ГрК РФ отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен в судебном порядке. 

В судебном заседании установлено, что 10.07.2018 административные истцы ФИО1, ФИО4, ФИО3 обратились в Администрацию ЗАТО Северск с заявлением о получении разрешения на строительство, а именно на получение разрешения на строительство здания предприятия автосервиса, расположенного на земельном участке по [адрес], кадастровый номер ** (л.д. 8). Данное обстоятельство сторонами не оспаривалось.

К указанному заявлению были приложены: 

1) правоустанавливающие документы за земельный участок: договор аренды № ** от 16.05.2006, дополнительное соглашение № ** от 09.07.2018, свидетельство **;

2) градостроительный план земельного участка от 13.06.2017 № **;

3) материалы, содержащиеся в проектной документации: пояснительная записка **; схема планировочной организации земельного участка объекта строительства - лист 5 № **; схема планировочной организации земельного участка линейных объектов № **; архитектурные решения № **; сведения об инженерном оборудовании, сводный план инженерных сетей № **; проект организации строительства (производства работ) № **, №**; согласие всех правообладателей в случае реконструкции такого объекта. Указан срок выполнения работ - 12 месяцев. Указанное заявление подписано всеми административными истцами.

Решением от 19.07.2018 № ** Администрация ЗАТО Северск отказала ФИО1 в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства «Здание предприятия автосервиса», расположенного на земельном участке по [адрес], на основании п. 13 ст. 51 ГрК РФ (л.д. 9), в связи с отсутствием документов, предусмотренных ч. 7 ст. 51 ГрК рФ, в том числе правоустанавливающих документов на земельный участок с кадастровым номером **, площадью 542 кв.м с разрешенным использованием: «объекты придорожного сервиса», расположенный по [адрес], предусматривающие строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства в границах данного земельного участка. Причинами отказа указано, что в соответствии с договором аренды земельного участка от 16.05.2006 № ** и дополнительным соглашением к данному договору от 09.07.2018 №** указанный земельный участок передан ФИО1 совместно с ФИО4 и ФИО3 в аренду для эксплуатации и обслуживания АЗС, и не предусматривает строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства в границах данного земельного участка.

Не согласившись с отказом Администрации ЗАТО Северск в выдаче разрешения на строительство, ФИО1, ФИО3, ФИО4 обратились в суд с административным иском, ссылаясь на то, что отказ противоречит градостроительным и земельным нормам, а также нарушает их права по использованию земельного участка.

Согласно п. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее ЗК РФ) земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В соответствии с п. 2 ст. 22 ЗК РФ земельные участки, за исключением указанных в пункте 4 статьи 27 данного Кодекса, могут быть предоставлены их собственниками в аренду в соответствии с гражданским законодательством и указанным Кодексом.

Исходя из норм ст. 3, 22, 7 ЗК РФ, передача земельных участков в аренду производится в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации и гражданским законодательством.

Пунктом 3 ст. 85 ЗК РФ допускается использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования. Однако названная правовая норма должна применяться во взаимосвязи с другими нормами, регулирующими как публичные (административные), так и гражданские правоотношения. 

Одним из способов реализации права на использование земельного участка арендатором является предоставление ему участка в аренду.

Арендатор получает право использования земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешенного использования, предусмотренные градостроительным регламентом для соответствующего земельного участка. 

Согласно пунктам 1, 3 ст. 615 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены, в соответствии с назначением имущества. 

В связи с наличием договорных отношений с собственником земли изменение использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора.

При решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка по договору арендодатель связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования. 

В силу п. 2 ст. 264 ГК РФ лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником.

Из смысла приведенных норм в их взаимосвязи следует, что одностороннее изменение арендатором вида разрешенного использования земельного участка, указанного в договоре аренды, соответственно и условий договора аренды не представляется возможным. Поскольку изменение целей, для которых предоставлен земельный участок в аренду, влечет изменение характеристик земельного участка, выступающего предметом договора аренды, такое изменение договора возможно только по взаимному согласию сторон договора на основании соответствующего обращения.

Согласно подп. 2 п. 1 ст. 40 ЗК РФ собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Статьей 263 ГК РФ также предусмотрено, что собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (пункт 2 статьи 260).

В судебном заседании установлено и следует из материалов дела, что административные истцы ФИО1, ФИО3, ФИО4 являются долевыми собственниками сооружения АЗС контейнерного типа (кадастровый (или условный номер) **): одноэтажное основное строение из металлического профиля, площадью 7,80 кв.м, надземное хранилище топлива вместимостью 25 куб.м, расположенного по [адрес]. 

Собственником земельного участка с кадастровым номером **, расположенного на землях населенных пунктов по [адрес], является городской округ – закрытое административно-территориальное образование Северск Томской области.

Указанные обстоятельства подтверждаются свидетельством о государственной регистрации права серии [адрес] от 20.07.2005 (л.д. 24, в том числе оборот), соглашением № ** от 20.07.2017 (л.д. 20), выпиской из Единого государственного реестра недвижимости об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимости от 02.10.2018 (л.д. 113-114).

16.05.2006 Администрацией ЗАТО Северск и ФИО1, ФИО3, ФИО4 заключен договор аренды земельного участка № **, предметом которого является земельный участок с кадастровым номером **, находящийся в 12 территориально-экономической оценочной зоне г. Северска, площадью 542 кв.м, с разрешенным использованием: «объекты придорожного сервиса» по [адрес], для эксплуатации и обслуживания АЗС, в границах, указанных в кадастровом плане земельного участка от 14.02.2003 № **. Срок аренды участка установлен с 01.01.2006 по 01.01.2055. Указанное также следует из дополнительного соглашения № ** к договору аренды земельного участка от 16.05.2006 № **, соглашения № ** от 20.07.2017 о замене стороны в договоре аренды земельного участка от 16.05.2012 № **. 

Судом установлено, что на указанном земельном участке расположено принадлежащее на праве общей долевой собственности ФИО1, ФИО4 и ФИО3 сооружение АЗС.

Таким образом, в судебном заседании установлено, что договор аренды с административными истцами заключен только для эксплуатации и обслуживания построенного сооружения АЗС. 

Административные истцы, обращаясь в суд с указанными требованиями, ссылаются на то обстоятельство, что градостроительным планом на спорном земельном участке разрешено, в том числе строительство предприятий по обслуживанию автомобилей.

Распоряжением Администрации ЗАТО Северск от 23.06.2017 № 947-р утвержден градостроительный план земельного участка от 13.06.2017 № ** по [адрес] (л.д. 11, 12-16). 

Действительно из п. 2.1 указанного градостроительного плана следует, что вид разрешенного использования земельного участка - «КП» Зона коммунально-производственного назначения. Основными видами разрешенного использования являются, в том числе станции технического обслуживания легковых автомобилей до 5 постов (без малярно-жестяных работ) (подп. 12 п.2).

Вместе с тем из чертежа градостроительного плана земельного участка усматривается, что на земельном участке с кадастровым номером ** в месте допустимого разрешения капитального сооружения расположен объект капитального сооружения площадью 497 кв.м. Как установлено в судебном заседании, это сооружение АЗС. Из договора аренды земельного участка 16.05.2006 № ** следует, что земельный участок предоставлен административным истцам только для эксплуатации и обслуживания АЗС, уже построенной на момент заключения договора аренды. Данные обстоятельства административными истцами не оспаривались.

Таким образом, ФИО4, ФИО1, ФИО3 обратились в Администрацию ЗАТО Северск с заявлением о выдаче разрешения на строительство здания предприятия автосервиса на земельном участке, на котором уже расположено сооружение АЗС, для эксплуатации и обслуживания которой и был заключен договор аренды сторонами. Указанным договором аренды не было предусмотрено какое-либо строительство (реконструкция) объектов капитального строительства в границах данного земельного участка. 

В связи с наличием договорных отношений с собственником земли изменение использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора.

В силу Обзора судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014, при заключении договора аренды собственник должен вполне определенно выразить свою волю на предоставление земельного участка в аренду для возведения строений конкретного типа.

Административные истцы как арендаторы земельного участка, приняв на себя права и обязанности по договору аренды, выразили тем самым свое согласие (волю) на использование земельного участка в соответствии с его условиями, согласно которым земельный участок был предоставлен для эксплуатации и обслуживания уже построенной АЗС. Пунктом 4.4.2 договора арендаторы приняли обязательства использовать участок в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием. Одностороннее изменение заявителями вида разрешенного использования, при том, что в договор аренды соответствующих изменений по взаимному согласию сторон договора не внесено, на законность решения Администрации ЗАТО Северск об отказе в выдаче разрешения на строительство повлиять не могло. 

Фактически обращение с заявлением о предоставлении разрешения на строительство здания предприятия автосервиса на земельном участке, на котором уже расположено капитальное строение, является по существу требованием о расторжении договора аренды для эксплуатации обслуживания АЗС и требованием заключить новый договор аренды земельного участка для последующего строительства предприятия автосервиса на данном земельном участке. Вместе с тем предоставление земельных участков для строительства регулируется нормами публичного права и не может быть изменено в договорном порядке. 

Как верно отмечено в судебном заседании представителем административного ответчика, согласно подп. 1 п. 8 ст. 39.8 ЗК РФ в случае предоставления земельного участка для строительства, реконструкции зданий, сооружений договор аренды земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, заключается на срок от трех до десяти, однако земельный участок предоставлен административным истцам на срок 49 лет в соответствии с подп. 17 п. 8 ст. 39.8 ЗК РФ при предоставлении земельного участка в аренду собственнику здания, сооружения, расположенных на земельном участке, или помещений. 

Оценив в совокупности представленные доказательства, суд приходит к выводу, что у Администрации ЗАТО Северск отсутствовали правовые основания для выдачи разрешения на строительство здания предприятия автосервиса на земельном участке, предоставленном для обслуживания АЗС. При условии, что целевым назначением земельного участка по договору аренды является эксплуатация и обслуживание АЗС, в данной части изменения в договор аренды сторонами не вносились, суд признает правомерным вывод Администрации ЗАТО Северск о том, что у заявителей отсутствовал правоустанавливающий документ на земельный участок, предусматривающий строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства в границах данного земельного участка, в частности здания предприятия автосервиса, следовательно, административные истцы не представили всех документов, необходимых для выдачи разрешения на строительство в силу ч. 7 ст. 51 ГрК РФ.

Довод административных истцов, что административному ответчику ими был предоставлен правоустанавливающий документ на земельный участок, а именно договор аренды № **, согласно которому спорный земельный участок был предоставлен истцам в аренду на 49 лет с разрешенным использованием: объекты придорожного сервиса, суд находит несостоятельным, поскольку указанным договором аренды подтверждается право административных истцов на эксплуатацию и обслуживание уже построенной АЗС, а не на строительство здания предприятия автосервиса.

Кроме того, в силу ч. 1 ст. 55 ГрК РФ приступить к строительству застройщик вправе только после получения такого разрешения, но поскольку на оспариваемом земельном участке уже имеется капитальное строение, то размещение на земельном участке заявленного объекта капитального строительства невозможно. 

Что касается довода административных истцов о том, что отсутствие в договоре аренды земельного участка формулировки «для строительства» не свидетельствует об отсутствии согласия Администрации ЗАТО Северск на строительство на земельном участке капитального объекта, то он признается судом несостоятельным, поскольку в соответствии с взаимосвязанными положениями подп. 2 п. 1 ст. 40 и п. 1 ст. 41 ЗК РФ арендатор земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов. Договором аренды сторонами определена цель назначения земельного участка – эксплуатация и обслуживание уже построенной АЗС.

Кроме того, из положений статей 40-41 ЗК РФ следует, что в случае закрепления земельного участка за лицом, возможность застройки этого участка определяется в зависимости от целевого назначения и разрешенного использования участка; первоначально разрешенное использование участка определяется в процессе градостроительного зонирования или в процессе предварительного согласования места разрешения объекта; если же правообладатель земельного участка по тем или иным причинам желает застроить его иным образом, то для этого подлежит изменению его целевое назначение и разрешенное использование с получением на это необходимых согласований и с соблюдением процедуры, установленной законом.

По смыслу же статьи 37 ГрК РФ, статей 7, 85, 42, 30.1 ЗК РФ произвольное изменение землепользователем вида разрешенного использования земельного участка, в том числе в рамках, предусмотренных градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны, невозможно.

Ссылка административных истцов, что договором аренды от 16.05.2006 № ** административным истцам предоставлено право размещать и эксплуатировать здание предприятия обслуживания автомобилей на земельном участке, поскольку классификатор разрешенного использования с кодом 4.9.1 допускает размещение и эксплуатацию на земельном участке, в том числе мастерских, предназначенных для ремонта и обслуживания автомобилей и прочих объектов придорожного сервиса, является ошибочной.

Так, приказом Минэкономразвития России от 1.09.2014 № 540 утвержден классификатор видов разрешенного использования земельных участков, в соответствии с которым определены виды разрешенного использования земельных участков, устанавливаемые после вступления настоящего приказа в силу.

Согласно 4.9.1 Кода (числовое обозначение) вида разрешенного использования земельного участка к объектам придорожного сервиса отнесены виды разрешенного использования земельного участка, в том числе размещение автозаправочных станций (бензиновых, газовых). 

Договором аренды земельного участка № ** от 16.05.2006, с учетом дополнительных соглашений, земельный участок предоставлен административным истцам для эксплуатации и обслуживания АЗС, что согласно указанному классификатору относится к виду разрешенного использования – объекты придорожного сервиса.

Ранее местные власти в правилах землепользования и застройки, в проектах планировки территории, а также в муниципальных правовых актах произвольно своими решениями определяли конкретный вид разрешенного использования земельного участка, то теперь после вступления в силу федерального классификатора они обязаны соблюдать федеральные правила определения видов разрешенного использования, установленных данным классификатором.

В связи с чем в соответствии с п. 13 ст. 34 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», приказом Минэкономразвития России от 1.09.2014 № 540 постановлением Администрации ЗАТО Северск от 15.05.2018 № 859 установлено соответствие между разрешенным использованием земельного участка с кадастровым номером **, площадью 542 кв.м, входящего в состав земель населенных пунктов, расположенного по [адрес], «для эксплуатации и обслуживания автозаправочной станции и видом разрешенного использования земельного участка «объекты придорожного сервиса (код 4.9.1)», установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков (л.д. 84). 

Таким образом, указанным постановлением Администрации ЗАТО Северск от 15.05.2018 № 859 установлено соответствие вида разрешенного использования спорного земельного участка с видом разрешенного использования земельного участка, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков, что не свидетельствует о том, что административным истцам разрешено использовать земельный участок не только для эксплуатации и обслуживания АЗС.

В силу положений ГрК РФ предметом защиты в суде являются именно нарушенные или оспариваемые права и законные интересы обратившегося лица.

Право на административный иск по смыслу положений КАС РФ и, как следствие, право на судебную защиту определяется именно данными обстоятельствами - действительным наличием у административного истца субъективного материального права, подлежащего защите.

Задачами административного судопроизводства в соответствии с п. 1 ст. 3 КАС РФ является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных отношений. 

Как следует из оспариваемого решения, отказ в выдаче разрешения на строительство выдан только ФИО1, в связи с чем у суда в силу ч. 1 ст. 4 КАС РФ оснований полагать, что таким решением нарушены права административных истцов ФИО4 и ФИО3 не имеется. 

Принимая во внимание вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый отказ в выдаче разрешения на строительство предприятия автосервиса дан уполномоченным органом, соответствует градостроительному законодательству и не нарушает права и законные интересы административных истцов на использование земельного участка, расположенного по [адрес], в рамках договора аренды № ** от 16.05.2006, с учетом дополнительных соглашений, для эксплуатации и облуживания АЗС, в связи с чем влечет отказ в удовлетворении заявленных требований. 

Доводы представителя административного истца ФИО2 о том, что ранее административные истцы уже обращались в настоящими требованиями, в связи с чем обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда от 02.04.2018, по настоящему делу не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении другого дела, суд признает несостоятельными по следующим основаниям. 

Решением Северского городского суда Томской области от 02.04.2018, вступившим в законную силу 29.06.2018, с учетом апелляционного определения Томского областного суда от 29.06.2018, административное исковое заявление ФИО1, ФИО3, ФИО4 к Администрации ЗАТО Северск о признании незаконным решения об отказе в выдаче разрешения на строительство от 15.12.2017 оставлено без удовлетворения. 

Действительно, в силу ч. 4 ст. 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федераации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

В настоящем деле по административному иску ФИО1, ФИО3, ФИО4 к Администрации ЗАТО Северск о признании незаконным и отмене решения №** от 19.07.2018 об отказе в выдаче разрешения на строительство в части, указывающей на отсутствие правоустанавливающего документа на земельный участок и отсутствия указания в договоре аренды цели «для строительства», участвуют те же лица, вместе с тем административными истцами обжалуется решение административного ответчика от 19.07.2018, т.е. административное исковое заявление имеет предмет, отличный от предмета административного иска, рассмотренного Северским городским судом 02.04.2018, при этом административными истцами указываются также и другие основания, по которым они считают отказ в выдаче разрешения на строительство незаконным. 

При таких обстоятельствах оспариваемое решение Администрации ЗАТО Северск об отказе в выдаче разрешения на строительство вынесено в соответствии с действующим законодательством, в пределах ее полномочий, права административных истцов не нарушает, требование административных истцов о признании решения Администрации ЗАТО Северск об отказе в выдаче разрешения на строительство удовлетворению не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 175, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, 

решил:

административное исковое заявление ФИО1, ФИО3, ФИО4 к Администрации ЗАТО Северск о признании незаконным и отмене решения Администрации ЗАТО Северск № ** от 19.07.2018 об отказе в выдаче разрешения на строительство оставить без удовлетворения. 

Решение может быть обжаловано в Томский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Северский городской суд Томской области.

Председательствующий - судья Е.Н. Гуслина