Дело № 3а-35/2018

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

24 апреля 2018 года г. Новосибирск

Новосибирский областной суд в составе:

председательствующего судьи Никитиной Г.Н.

при секретаре Виноградове В.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Первого заместителя прокурора Новосибирской области, в интересах неопределённого круга лиц о признании недействующим в части Устава города Бердска, принятого решением Совета депутатов города Бердска от 18 июня 2015 года № 633,

установил:

первый заместитель прокурора Новосибирской области обратился в Новосибирский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими положений пунктов 26, 27 статьи 27, пункта 2 статьи 44.2 Устава города Бердска, принятого решением Совета депутатов города Бердска от 18 июня 2015 года № 633. В обоснование требований указав, что оспариваемые статьи Устава города Бердска противоречат действующему законодательству и содержат коррупциогенный фактор. В частности, пункты 26 и 27 статьи 27 Устава, относящие к полномочиям Совета депутатов г. Бердска согласование приобретения и распоряжения имуществом, находящегося в муниципальной собственности г. Бердска противоречит положениям статей 16, 35,51 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку Совет депутатов вправе управлять и распоряжаться лишь средствами местного бюджета, направленных на обеспечение деятельности самого представительного органа и депутатов. Осуществление полномочий по владению, пользованию и распоряжением от имени муниципального образования имуществом, отнесено к компетенции администрации г. Бердска, которая является единственным исполнительно-распорядительным органом муниципального образования. Пункт 2 статьи 44.2 Устава г. Бердска устанавливающий обязанность администрации г. Бердска согласовывать с Советом депутатов г. Бердска муниципальные заимствования, в том числе путем выпуска ценных бумаг, противоречит статье 103 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку такое право принадлежит местной администрации. 

Просит суд признать оспариваемые положения противоречащими действующему законодательству и недействующими с момента принятия.

В судебном заседании прокурор Новосибирской областной прокуратуры Довыденко Н.П. поддержала заявленные требования.

Представитель Совета депутатов города Бердска ФИО1, действующая на основании доверенности, заявленные требования не признала, полагает, что оснований для отмены оспариваемого решения не имеется. Оспариваемые положения Устава приняты в пределах компетенции представительного органа.

Представитель Главы города Бердска ФИО2, действующий на основании доверенности, в судебном заседании также возражал относительно удовлетворения административного иска прокурора, указывая на то, что оспариваемые нормы не противоречат действующему законодательству. 

Представитель заинтересованного лица - администрации города Бердска, привлеченной к участию в деле в качестве заинтересованного лица определением суда от 6 апреля 2018 года ФИО3, в судебном заседании пояснила, что административный иск не подлежит удовлетворению, поскольку оспариваемые нормы Устава города Бердска не противоречат действующему законодательству и приняты в целях реализации принципа открытости деятельности органов местного самоуправления города Бердска. 

Суд, выслушав пояснения сторон, исследовав материалы дела, приходит к следующему.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Статьей 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) предусмотрено, что по вопросам местного значения органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты (часть 1). Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 43 и части 3 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ устав муниципального образования входит в систему муниципальных правовых актов и принимается представительным органом муниципального образования, регулирует вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 1 части 10 статьи 35 названного федерального закона в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений.

В силу пункта 1 части 1 статьи 24, пункта 1 статьи 27 Устава города Бердска представительным органом муниципального образования города Бердска является Совет депутатов города Бердска - Совет депутатов, к исключительной компетенции которого отнесено принятие Устава города Бердска и внесение в него изменений и дополнений.

В соответствии с положениями части 1 статьи 28 Устава муниципального образования города Бердска нормативные правовые акты принимаются Советом депутатов в форме решений.

Решением Совета депутатов города Бердска от 18 июня 2015 года № 633 «О принятии Устава города Бердска» принят Устав города Бердска (л.д.9). 

Данное решение опубликовано15 июля 2015 года в газете «Бердские новости» № 28.

Таким образом, оспариваемый в части муниципальный правовой акт принят Советом депутатов города Бердска в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением предусмотренной Уставом формы нормативного правового акта. Эти обстоятельства административным истцом не оспариваются.

Часть 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает перечень вопросов, закрепление которых в уставе муниципального образования является обязательным.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться, в том числе наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.

В Главе 5 Устава города Бердска определены наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.

Так, структуру органов местного самоуправления города Бердска составляют: представительный орган муниципального образования – Совет депутатов города Бердска; Глава муниципального образования города Бердска; исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления города Бердска - администрация города Бердска; административно-техническая инспекция и контрольно-счетная палата города Бердска (пункта 1 статьи 24 Устава города Бердска). 

Статья 27 Устава определяет полномочия Совета депутатов города Бердска, к компетенции которого, в том числе, относятся:

- согласование приобретения в муниципальную собственность, отчуждения, залога, сдачи аренду и концессию имущества, находящегося в муниципальной собственности в случаях, установленных порядком управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Бердска (пункт 26);

- согласование распоряжения находящимися в муниципальной собственности акциями (долями) в уставных капиталах хозяйственных обществ (пункт 27).

Пунктом 3 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, относятся к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии с пунктом 5 части 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления относится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. 

Согласно части 3 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ по данному вопросу, как и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, представительный орган муниципального образования принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. 

Во исполнение этого требования закона Решением Совета депутатов города Бердска от 13 ноября 2014 года № 552 «Об утверждении «Основных положений по управлению и распоряжению муниципальным имуществом города Бердска» утверждены Основные положения по управлению и распоряжению муниципальным имуществом города Бердска. 

Основные положения по управлению и распоряжению муниципальным имуществом города Бердска (далее по тексту – Основные положения) приняты в целях эффективного использования муниципального имущества и определяют порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом города Бердска и полномочия органов местного самоуправления города Бердска в этой сфере.

Согласно пунктам 1, 2 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в статье 125 Гражданского кодекса Российской Федерации.

От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. 

Органами местного самоуправления являются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (абзац 14 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ).

К органам местного самоуправления относятся: представительный орган муниципального образования (статья 35 Федерального закона № 131-ФЗ ), местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (статья 37 Федерального закона) и иные органы местного самоуправления.

Таким образом, действующее законодательство не содержит нормы четко распределяющей и разграничивающей полномочия представительного и исполнительного органа местного самоуправления в отношении муниципального имущества, определяя в статье 51 Федерального закона № 131-ФЗ, что им владеют, пользуются и распоряжаются органы местного самоуправления в соответствии с правовыми актами органов местного самоуправления. 

Статья 24 Устава города Бердска определяет структуру органов местного самоуправления города Бердска, которую составляют: 

-представительный орган муниципального образования – Совет депутатов; 

-глава города Бердска; 

-исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления города Бердска – администрация;

-административно-техническая инспекция;

-контрольно-счетная палата.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются настоящим уставом в соответствии с законом Новосибирской области (пункт 3 стати 24 Устава).

В силу части 1 статьи 51 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Пунктом 5.1 части 5 Раздела I Основных положений определено, что от имени города права собственности в пределах установленной настоящим Положением компетенции осуществляют органы местного самоуправления: Совет депутатов города Бердска – представительный орган местного самоуправления и администрация города Бердска – исполнительно - распорядительный орган местного самоуправления. 

Таким образом, оспариваемый пункт 26 статьи 27 Устава города Бердска определяет согласование приобретения в муниципальную собственность, отчуждения, залога, сдачи аренду и концессию не любого имущества, находящегося в муниципальной собственности, а только того и в тех случаях, которые указаны в Основных положениях. 

Определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, включает в себя, в том числе порядок приобретения имущества в муниципальную собственность, порядок передачи муниципального имущества в аренду, залог, доверительное управление, по концессионному соглашению и другое, установленные в соответствии с федеральными законами, законами Новосибирской области, уставом муниципального образования.

Поскольку к компетенции представительного органа местного самоуправления отнесено определение порядка управления и распоряжения собственностью муниципального образования, значит, уставом муниципального образования может определяться и порядок согласования приобретения в муниципальную собственность, отчуждения, залога, сдачи аренду и концессию имущества, находящегося в муниципальной собственности, распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности и согласование распоряжения находящимися в муниципальной собственности акциями (долями) в уставных капиталах хозяйственных обществ. 

Доводы прокурора о том, что к компетенции представительного органа местного самоуправления отнесено только нормативное определение порядка управления и распоряжение имуществом находящимся в муниципальной собственности, что не означает, что федеральный законодатель одновременно предоставил этому органу право непосредственно участвовать в управлении и распоряжении этим имуществом посредством предварительного согласования этого вопроса, являются необоснованными. 

В соответствии с частью 1 статьи 130 и частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в решении вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственность и самостоятельно управляют муниципальной собственностью.

Таким образом, поскольку вопросы управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности к исключительному ведению Российской Федерации или субъекта Российской Федерации не относятся, а потому органы местного самоуправления вправе осуществлять правовое регулирование по этим вопросам.

В пунктах 26 и 27 статьи 27 Устава города Бердска установлено, что к компетенции Совета депутатов города Бердска относится: согласование приобретения в муниципальную собственность, отчуждения, залога, сдачи аренду и концессию имущества, находящегося в муниципальной собственности в случаях, установленных порядком управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Бердска и согласование распоряжения находящимися в муниципальной собственности акциями (долями) в уставных капиталах хозяйственных обществ.

Такая процедура согласования соответствует нормам Федерального закона №131-ФЗ, которыми установлено, что местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 37), в то время как представительный орган местного самоуправления осуществляет контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (пункт 9 части 10 статьи 35).

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 22 ноября 2000 № 14-П «По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» указал, что нормы части 1 статьи 130 и частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации выражают общепризнанные принципы неприкосновенности и свободы собственности, свободы договора и равенства всех собственников как участников гражданского оборота, из которых проистекает свобода владения, пользования и распоряжения имуществом, включая возможность отчуждать свое имущество в собственность других лиц, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом. 

От имени города Бердска права собственности в пределах установленной настоящим Положением компетенции осуществляют органы местного самоуправления: Совет депутатов города Бердска и администрация города Бердска (пункт 5.1 части 5 раздела 1 Основных положений).

Как следует из пояснений представителей административных ответчиков, заинтересованного лица порядок согласования с Советом депутатов города Бердска вопросов приобретения в муниципальную собственность, отчуждения, залога, сдачи аренду и концессию имущества, находящегося в муниципальной собственности в случаях, установленных порядком управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Бердска и распоряжения находящимися в муниципальной собственности акциями (долями) в уставных капиталах хозяйственных обществ установлен в Основных положениях и включает в себя внесение главой местной администрации предложения о согласовании приобретения (распоряжения) имущества и оформление согласия Совета депутатов города Бердска на приобретение (распоряжение) имущества постановлением Совета депутатов города Бердска. 

Следовательно, названая норма Устава, принята в пределах компетенции Совета депутатов, и не противоречит действующему законодательству.

Статьей 44.2 Устава города Бердска регламентировано, что город Бердск вправе осуществлять муниципальные заимствования, в том числе путем выпуска муниципальных ценных бумаг в соответствии с Бюджетным Кодексом (пункт 1). Муниципальные заимствования, в том числе путем выпуска муниципальных ценных бумаг, осуществляет администрация города Бердска по согласованию с Советом депутатов города Бердска (пункт 2).

Положения статьи 64 Федерального закона №131-ФЗ предусматривают, что муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.

Согласно абзацу третьему пункта 7 статьи 103 Бюджетного кодекса Российской Федерации право осуществления муниципальных внутренних заимствований от имени муниципального образования принадлежит местной администрации.

Вместе с тем, данное право не является абсолютным.

В соответствии со статьей 110.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации перечень всех внутренних заимствований включается в программу государственных внутренних заимствований субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на очередной финансовый год и плановый период, являющуюся приложением к закону (решению) о бюджете субъекта Российской Федерации (муниципального образования). В программе государственных внутренних заимствований субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на очередной финансовый год и плановый период указывается (совокупный) объем привлечения и объем средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований, в том числе Кредитов на пополнение средств.

На основании указанной программы ежегодно готовится проект бюджета, в котором эта программа учитывается в приложении «Программа муниципальных заимствований города Бердска» в котором указываются наименование и вид заимствования и детализируются суммы заимствований, и представляется для утверждения Совету депутатов города Бердска (пункт 2.8 статьи 12 решения Совета депутатов г. Бердска от 25 февраля 2014 года № №442 «Об утверждении Положения о бюджетном процессе в городе Бердске»). Утвержденный Советом депутатов бюджет исполняется администрацией (абзац 1 статьи 18 Положения).

Таким образом, полномочие администрации муниципального образования по привлечению муниципальных заимствований подтверждается утвержденной решением о бюджете муниципального образования на очередной финансовый год и плановый период программой государственных внутренних заимствований муниципального образования.

Исходя из того, что в силу пункта 2 части 10 статьи 35 Федерального закона № 135-ФЗ утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении находится в исключительной компетенции Совета депутатов города Бердска, то пункт 2 статьи 44.2 Устава города Бердска предусматривающая, что муниципальные заимствования, в том числе путем выпуска муниципальных ценных бумаг, осуществляет администрация города Бердска по согласованию с Советом депутатов города соответствует действующему законодательству и не предоставляет Совету депутатов города Бердска дополнительных полномочий, не предусмотренных нормативными актами, регламентирующими бюджетный процесс.

Не нашли своего подтверждения доводы административного истца о том, что оспариваемые нормы содержат коррупциогенный фактор.

Согласно п.п. 3,4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, установлен исчерпывающий перечень коррупциогенных факторов.

Коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, является, в том числе, заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий (п.п. «е» п. 3 Методики).

Как было указано выше, поскольку к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления федеральным законодательством отнесено определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, то соответственно уставом муниципального образования может определяться и порядок согласования приобретения в муниципальную собственность, отчуждения, залога, сдачи аренду и концессию имущества, находящегося в муниципальной собственности, распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности и согласование распоряжения находящимися в муниципальной собственности акциями (долями) в уставных капиталах хозяйственных обществ. Оспариваемые нормы не противоречат действующему законодательству.

Пункт 2 статьи 44.2 Устава города Бердска не предоставляет Совету депутатов города Бердска дополнительных полномочий.

Таким образом, анализ оспариваемых норм позволяет сделать вывод об отсутствии коррупциогенного фактора.

Указанные обстоятельства подтверждаются также письмом Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Новосибирской области от 15 сентября 2017 года № 54/04-114116, из которого следует, что в результате проведения правовой и антикоррупционной экспертизы муниципального правового акта, принятого решением 32 сессии Совета депутатов города Бердска Новосибирской области третьего созыва от 27.04.2016 года № 728 «О внесении изменений в Устав города Бердска» (заключение Главного управления от 02.06.2016 № 364), нарушений федеральному и региональному законодательству, наличие коррупциогенных факторов не выявлено ( л.д. 136).

Поскольку по изложенным выше мотивам положения пунктов 26, 27 статьи 27, пункта 2 статьи 44.2 Устава города Бердска, не могут быть признаны не соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, коррупциогенных факторов не содержат, то в силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд 

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Первого заместителя прокурора Новосибирской области, в интересах неопределённого круга лиц о признании недействующим в части Устава города Бердска, принятого решением Совета депутатов города Бердска от 18 июня 2015 года № 633 - отказать. 

Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня принятия решения суда в окончательной форме, в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, путем подачи апелляционной жалобы через Новосибирский областной суд. 

Председательствующий по делу Никитина Г.Н.

Мотивированное решение изготовлено 26 апреля 2018 года