УИД 780S0000-01-2021-000103-79 

САНКТ-ПЕТЕБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

от 17 мая 2021 г. по делу N 3а-107/2021

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

судьи Сухаревой С.И.

при секретаре Астрейко М.Н. 

с участием прокурора Егоровой А.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело №3а-107/2021 по административному исковому заявлению администрации муниципального образования Смольнинское о признании недействующим со дня принятия решения муниципального совета муниципального образования Смольнинское от 23.12.2020 № 210 «Об утверждении бюджета муниципального образования Смольнинское на 2021 год», 

УСТАНОВИЛ:

Муниципальным советом муниципального образования Смольнинское шестого созыва 23.12.2020 принято решение № 210 «Об утверждении бюджета муниципального образования Смольнинское на 2021 год», подписанное председательствующим на очередном заседании муниципального совета муниципального образования Смольнинское (далее также – МС МО Смольнинское) депутатом 

<

...> опубликованное в сетевом издании «Новости Купчино:kupchinows.ru» 30.12.2020; в газете муниципального образования «Муниципальный округ Смольнинский» № 17, декабрь 2020 года (дата выхода 30.12.2020); а также на сайте smolninskoe.org/resheniya.

Администрация муниципального образования Смольнинское обратилась в суд с административным иском о признании недействующим со дня принятия решения муниципального совета муниципального образования Смольнинское от 23.12.2020 № 210 «Об утверждении бюджета муниципального образования Смольнинское на 2021 год».

Административный иск мотивирован тем, что оспариваемое решение носит нормативный правовой характер. В силу положений пункта 2 части 4 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (здесь и далее – Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого решения), пункта 10 статьи 18, пункта 8 статьи 34 устава муниципального образования Санкт-Петербурга Смольнинское (далее - Устав), пункта 7.8 Регламента заседаний муниципального совета муниципального образования Смольнинское (далее - Регламент), глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 4 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, подписывает и обнародует в порядке, установленным уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, которые приняты представительным органом муниципального образования. Вместе с тем, в нарушение приведенных правовых норм оспариваемое решение подписано председательствующим на очередном заседании МС МО Смольнинское депутатом 

<

...> что исключает возникновение у данного муниципального нормативного правового акта юридической силы. 

Также МС МО Смольнинское не соблюдены требования статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ и статьи 35 Устава по опубликованию проекта бюджета и по заблаговременному оповещению жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, по опубликованию результатов публичных слушаний. При этом тираж выпущенной газеты «Муниципальный округ Смольнинский» номер 17, в котором размещено решение МС МО № 210 от 23.12.2020 составил 50 экземпляров, данное количество тиража объективно не способно обеспечить ознакомление жителей муниципального образования (по результатам переписи превысило 80 тысяч человек) с оспариваемым решением. Таким образом, критерий о создании условий для обеспечения возможности ознакомления жителей с оспариваемым муниципальным правовым актом не соблюден, что не соответствует статье 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ. Кроме того, название опубликованного решения № 210 от 23.12.2020 в газете «Муниципальный округ Смольнинский» не соответствует названию оспариваемого решения, принятого депутатами 23.12.2020, что нельзя признать надлежащим выполнением обязанности по опубликованию (обнародованию) муниципального правового акта. Не представлены также обязательные экземпляры газеты «Муниципальный округ Смольнинский» № 16 и № 17 с опубликованными результатами принятия МС МО Смольнинское бюджета на 2021 год в филиал МЦБС библиотека «Старая Коломна» в соответствии с распоряжением Правительства Санкт-Петербурга № 033 от 11.08.2011, законом Санкт-Петербурга от 21.12.2010 N 690-165 «Об обязательном экземпляре документов Санкт-Петербурга и обязательном экземпляре документов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга», Федеральным законом РФ от 29.12.1994 N 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов». 

Оспариваемым решением нарушены права и ущемлены полномочия административного истца, поскольку названный муниципальный правовой акт содержит обязательное для исполнения административным истцом решение об установленном представительным органом лимите размера оплаты труда для работников аппарата муниципального образования Смольнинское, кроме того нарушены права на местное самоуправление (л.д.2-9 том 1, л.д.1 том 3, дополнительные пояснения от 30.04.2021, приобщены в настоящем судебном заседании).

В судебном заседании представитель администрации муниципального образования Смольнинское 

<

...> действующий по доверенности от 

<

дата>, поддержал заявленные требования.

Представитель МС МО Смольнинское 

<

...> действующий по доверенности от 

<

дата>, разрешение административного иска оставил на усмотрение суда, представил письменный отзыв, пояснив, что административному ответчику не представляется возможным доказать законность оспариваемого решения, поскольку указанное решение не опубликовано и не подписано главой муниципального образования Смольниское 

<

...> (л.д.64-66, 250-252 том 2).

Представители заинтересованных лиц 

<

...> и 

<

...> - 

<

...> и 

<

...> действующие по нотариальным доверенностям от 

<

дата> и от 

<

дата>, возражали против административного иска по основаниям, изложенным в возражениях (л.д. 99-100, 111-114, 182-190 том 2, л.д.28-31 том 3), указав, что в соответствии с пунктами 3.3, 4.4, 4.5 Регламента председательствующий на заседании МС МО депутат вправе подписать решение, принятое МС МО, что не противоречит Уставу муниципального образования Смольнинское, поскольку указанные пункты Регламента дополняют и развивают положения Устава; оспариваемое решение принято в пределах компетенции МС МО, подписано надлежащим лицом, так как глава муниципального образования Смольнинское 

<

...> отказывается подписывать решения МС МО, надлежащим образом опубликовано и обнародовано, не противоречит правовым нормам, имеющим большую юридическую силу. Порядок рассмотрения и утверждения местного бюджета соблюден в полном соответствии с требованиями статьи 52 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, статьи 187, части 1 статьи 190, статьи 191 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Положения о бюджетном процессе, утвержденного решением МС МО № 178 от 21.12.2016.

Выслушав объяснения участников процесса, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Егоровой А.В., полагавшей административный иск подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения, а также в соответствии с федеральным законом обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи.

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Частями 1 и 4 статьи 7 названного закона установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

В силу части 3 статьи 43 этого же Федерального закона представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом. В случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, голос главы муниципального образования учитывается при принятии решений представительного органа муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.

Пунктом 3 статьи 33 Закона Санкт-Петербурга от 23.09.2009 N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" предусмотрено аналогичное правовое регулирование.

Вопросы, относящиеся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, определены в части 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. 

Пунктом 1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ установлено, что к вопросам местного значения муниципального района относится составление и рассмотрение проекта бюджета муниципального района, утверждение и исполнение бюджета муниципального района, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета муниципального района.

Согласно пункту 2 части 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 26 Закона Санкт-Петербурга от 23.09.2009 N 420-79 в исключительной компетенции муниципального совета муниципального образования находится утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.

Подпунктом 2 пункта 1 статьи 5 Устава муниципального образования Смольнинское предусмотрено, что к вопросу местного значения муниципального образования Смольнинское отнесено составление и рассмотрение проекта бюджета муниципального образования, утверждение и исполнение бюджета муниципального образования, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета муниципального образования.

В силу пункта 4 статьи 40 Устава муниципальный совет рассматривает и утверждает местный бюджет и отчет о его исполнении, осуществляет последующий контроль за исполнением местного бюджета. Администрация осуществляет составление проекта местного бюджета, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение муниципального совета, исполнение местного бюджета, представляет отчет об исполнении местного бюджета на утверждение муниципального совета. Порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета устанавливается муниципальным советом.

Таким образом, принятие решения об утверждении бюджета муниципального образования Смольнинское отнесено к компетенции МС МО Смольнинское. 

В соответствии со статьей 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования (часть 4 статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ).

Статьей 19 Закона Санкт-Петербурга от 23.09.2009 N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" предусмотрено аналогичное правовое регулирование.

Пунктом 4 статьи 12 Устава муниципального образования Смольнинское предусмотрено, что на публичные слушания, том числе выносится проект местного бюджета муниципального образования Смольнинское и отчет о его исполнении. Порядок организации и проведения публичных слушаний, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний определяется нормативным правовым актом муниципального совета муниципального образования Смольнинское. Результаты проведения публичных слушаний подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Решением МС МО Смольнинское шестого созыва от 25.11.2020 № 157 внесены изменения в Положение «О порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании Смольнинское» и утверждена его новая редакция согласно приложению, решения МС МО Смольнинское № 72 от 16.09.2010 и № 80 от 30.03.2015 признано считать утратившими силу (л.д.131-134).

Решением МС МО Смольнинское пятого созыва от 21.12.2016 № 178 утверждено Положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании Смольнинское (л.д.135-143 том 2), в силу которого администрация муниципального образования вносит проект решения о местном бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение в МС МО не позднее 15 ноября текущего года (статья 21). Порядок рассмотрения проекта решения о местном бюджете МС МО определенен в статье 23 Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании Смольнинское (далее - Положение).

Пунктом 10 статьи 23 Положения установлено, что проект местного бюджета должен быть вынесен на публичные слушания в порядке, определенном Уставом и Положением о проведении публичных слушаний муниципального образования Смольнинское.

После проведения публичных слушаний по проекту местного бюджета, проект решения о местном бюджете рассматривается муниципальным советом во втором чтении. Результаты публичных слушаний по проекту местного бюджета носят рекомендательный характер. Второе чтение проекта решения о местном бюджете включает в себя рассмотрение результатов публичных слушаний, рассмотрение и голосование поправок к проекту решения о местном бюджете и голосование проекта местного бюджета в целом со всеми принятыми к нему поправками. При рассмотрении проекта во втором чтении не могут быть изменены основные характеристики местного бюджета. После второго чтения, проект бюджета рассматривается в третьем чтении (пункт 12 статьи 23 Положения).

Из материалов дела следует, что решением МС МО № 160 от 02.12.2020 «О рассмотрении бюджета МО Смольнинское на 2021 год в первом чтении и о проведении публичных слушаний» (л.д.123-146 том 1) утверждены основные характеристики бюджета МО Смольнинское на 2021 год и решено провести публичные слушания проекта бюджета МО Смольнинское 14.12.2020, что соответствует положениям статьи 5 Положения «О порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании Смольнинское», утвержденного решением МС МО № 157 от 25.11.2020 (действовавшего на момент принятия решения № 160 от 02.12.2020).

Указанное решение от 02.12.2020 № 160 опубликовано на сайте smolninskoe.org/pyblichnye-slyshaniya и газете «Муниципальный округ Смольнинский» № 16, декабрь 2020 (дата выхода - 04.12.2020, л.д.147-157 том 1).

Согласно протоколу публичных слушаний от 14.12.2020 на заседании присутствовали жители МО Смольнинское 4 человека, приняли решение об утверждении итогов публичных слушаний бюджета на 2021 год (л.д.104 том 2). Результаты проведения публичных слушаний от 14.12.2020 опубликованы на сайте smolninskoe.org/pyblichnye-slyshaniya (л.д. 103 том 2).

Решением МС МО от 23.12.2020 № 209 на основании, в том числе рассмотренного протокола публичных слушаний о рассмотрении бюджета МО Смольнинское на 2021 год от 14.12.2020 утверждены во втором чтении характеристики бюджета муниципального образования Смольнинское на 2021 год (л.д.160-181 том 1).

Изложенные обстоятельства подтверждают проведение публичных слушаний по проекту решения о принятии бюджета на 2021 год, опубликование извещения об их проведении и результатов публичных слушаний.

Доказательствами того, что организатором публичных слушаний был ограничен доступ заинтересованных лиц или их представителей, либо запрещалось высказывать свое мнение и вносить предложения и замечания по вопросам, вынесенным на публичные слушания, суд не располагает.

Решением МС МО от 23.12.2020 № 210 бюджет МО Смольнинское на 2021 год принят в третьем чтении (л.д.182-204 том 1).

В силу статьи 14 Положения принятое МС МО решение о местном бюджете на очередной финансовый год подписывается главой муниципального образования и подлежит официальному опубликованию (обнародованию) до начала очередного финансового года.

Пунктом 2 статьи 26 Закона Санкт-Петербурга от 23.09.2009 N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" установлено, что уставом муниципального образования определяется правомочность заседания муниципального совета муниципального образования. Заседание муниципального совета муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. 

Согласно пункту 7 статьи 18 Устава решения муниципального совета муниципального образования Смольнинское принимаются большинством голосов депутатов, присутствующих на заседании на момент голосования, при наличии не менее 50% от числа избранных депутатов.

Из протокола заседания МС МО от 23.12.2020 № 31 (л.д.219-228 том 2) следует, что на заседании присутствовало 14 депутатов из избранных 20 депутатов, в ходе заседания два депутата покинули заседание муниципального совета и при принятии решения об утверждении бюджета муниципального образования на 2021 год присутствовало 12 депутатов, то есть названное заседание МС МО было правомочным для принятия оспариваемого решения в силу положений статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, пункта 7 статьи 18 Устава муниципального образования Смольнинское; за принятие оспариваемого решения проголосовало 12 присутствовавших на заседании МС МО депутатов, то есть большинство голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, что соответствует положениям части 3 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ и пункту 7 статьи 18 Устава муниципального образования Смольнинское.

Пунктами 1-13 решения МС МО № 210 от 23.12.2020 утверждены характеристики, доходы, расходы бюджета муниципального образования Смольнинское на 2021 год. 

Пунктом 14 оспариваемого решения контроль за исполнением указанного решения возложен на главу муниципального образования Смольнинское.

Пунктами 16 и 17 решения МС МО от 23.12.2020 № 210 депутатам 

<

...> и 

<

...> поручено организовать публикацию данного решения, что противоречит положениям части 13 статьи 35, пункту 2 части 4 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, подпункту 2 пункта 4 статьи 16 Устава муниципального образования Смольнинское, пункту 7.19 Регламента, силу которых глава муниципального образования подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования, что свидетельствует о превышении полномочий МС МО в части принятия пунктов 16, 17 оспариваемого решения.

Пунктом 18 решения МС МО от 23.12.2020 № 210 определено, что пункты 15,16, 17 решения вступают в силу с момента принятия, пункты 1-14 оспариваемого решения вступают в силу со дня его опубликования в средствах массовой информации.

Частью 13 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ установлен порядок подписания и обнародования нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования. Такой акт направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. 

В силу пункта 2 части 4 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 данной статьи, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.

Аналогичные положения изложены в пункте 2 статьи 35 Закона Санкт-Петербурга от 23.09.2009 N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге".

Согласно пункту 2 статьи 35 Закона Санкт-Петербурга от 23.09.2009 N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" решение, принятое муниципальным советом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. 

В силу пункта 8 статьи 34 Устава решение, принятое МС МО Смольнинское, направляется главе муниципального образования для подписания и опубликования (обнародования) в течение 10 дней. 

Пунктом 7.8 Регламента предусмотрено, что принятые советом решения, подписываются главой муниципального образования, в течение трех рабочих дней и публикуются на сайте муниципального образования на следующий день после подписания.

Пунктом 7.19 Регламента предусмотрено, что принятые решения обнародуются в соответствии с нормами федерального, регионального законодательства и Устава.

Такое регулирование направлено на обеспечение баланса полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования, не ограничивает их самостоятельность в решении вопросов местного значения.

Таким образом, окончательное юридическое оформление принятый представительным органом местного самоуправления нормативный правовой акт получает только после фактического подписания и обнародования его главой муниципального образования. До подписания главой муниципального образования этот акт не может быть обнародован и обрести юридическую силу. Аналогичная правовая позиция изложена в апелляционном определении судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 18.04.2019 N 46-АПА19-4 и разъяснениях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 09.02.2012 N 3.20-6/56 "О порядке применения части 5 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 30 ноября 2011 года N 361-ФЗ)", в силу которых председатель представительного органа муниципального образования, подписывая принятое представительным органом решение, удостоверяет окончание рассмотрения принимаемого акта в представительном органе. Своей подписью он подтверждает, что волеизъявление представительного органа состоялось.

Подпись главы муниципального образования завершает нормотворческую процедуру. В зависимости от юридической техники оформления решения, главой муниципального образования может быть подписан либо непосредственно нормативный правовой акт (если он структурно выделен, например в качестве приложения), или же, вместе с председателем представительного органа, принятое представительным органом муниципального образования решение в целом (если нормативный компонент в принятом правовом акте содержится, но структурно не обособлен).

При этом, как и в случае с органами государственной власти, предусмотренное частью 13 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ право вето распространяется только на нормативную суть принимаемых представительным органом муниципального образования решений; положения, процессуально оформляющие волю представительного органа, отклонены быть не могут.

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (часть 3 статьи 43) предусматривает принятие представительным органом муниципального образования решений как содержащих нормы права, то есть устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, так и решений ненормативного, индивидуального характера.

Необходимым условием приобретения юридической силы решениями представительного органа муниципального образования, имеющими ненормативный, индивидуальный характер, является подписание такого решения председателем соответствующего представительного органа, а в некоторых случаях - даже уполномоченным депутатом этого представительного органа (см., например, части 10 и 11 статьи 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ).

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, хотя и подписанный председателем представительного органа, но не удостоверенный подписью главы муниципального образования, обрести юридическую силу не может.

С учетом изложенного, любые решения представительного органа муниципального образования должны быть подписаны председателем представительного органа муниципального образования, а те из них, что содержат нормы права, для приобретения юридической силы должны быть также подписаны главой муниципального образования.

В случае, если в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя, такой глава подписывает все решения, принимаемые представительным органом муниципального образования единолично.

Из материалов дела следует, что муниципальным советом муниципального образования Смольнинское шестого созыва 23.13.2020 принято решение № 210 «Об утверждении бюджета муниципального образования Смольнинское на 2021 год», подписанное председательствующим на очередном заседании муниципального совета муниципального образования Смольнинское депутатом 

<

...> опубликованное в сетевом издании «Новости Купчино:kupchinows.ru» 30.12.2020, в газете муниципального образования «Муниципальный округ Смольнинский» № 17 (дата выхода издания – 30.12.2020), а также на сайте smolninskoe.org/resheniya. При этом в газете муниципального образования «Муниципальный округ Смольнинский» № 17, декабрь 2020, указанное решение было опубликовано под названием «О рассмотрении бюджета МО Смольнинское на 2021 года в первом чтении и о проведении публичных слушаний», что не соответствует названию оспариваемого решения № 210, принятого МС МО Смольнинское 23.12.2020.

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан (часть 3 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ).

Статьей 35 Устава муниципального образования Смольнинское предусмотрено, что официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании - в газете "Муниципальный округ Смольнинский". Официальным обнародованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается обнародование его полного текста в течение 30 дней на информационных стендах, расположенных в помещениях муниципального совета и администрации МО Смольнинское. Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления муниципального образования муниципальный округ Смольнинское вправе также использовать сетевое издание. В случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему в печатном издании могут не приводиться.

Решением МС МО Смольнинское шестого созыва от 07.10.2020 № 126 решено установить, что официальным сайтом МС МО Смольнинское в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования «Интернет» является сайт, расположенный по адресу: smolninskoe.org (л.д.126 том 2).

Из разъяснений, содержащихся в пункте 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", следует, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием.

Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

При этом доказательством надлежащего обнародования муниципального правового акта должно являться доведения этого акта до всеобщего сведения жителей муниципального образования, а не столько формальный критерий опубликования такого акта только в средствах массовой информации муниципального образования.

Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (далее - Федеральный закон N 8-ФЗ), регулирующий отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией, в том числе граждан, организаций и общественных объединений, к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (пункт 3 статьи 1 и часть 1 статьи 2), закрепляет основные принципы обеспечения доступа к такой информации, относя к ним, в частности, ее открытость и доступность, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом, свободу поиска, получения, передачи и распространения информации (пункты 1 и 3 статьи 4).

Перечень способов обеспечения доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления, предусмотренный статьей 6 вышеназванного Федерального закона N 8-ФЗ, не является исчерпывающим и предусматривает (в том числе) такие способы доступа к информации как обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации, размещение органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети "Интернет", размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах.

Согласно части 3 статьи 12 Федерального закона N 8-ФЗ официальное опубликование законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов осуществляется в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами порядком их официального опубликования.

Материалами дела подтверждается распространение среди жителей муниципального образования Смольнинское оспариваемого решения, а также решения о проведении публичных слушания путем опубликования на вышеназванном сайте и в газете "Муниципальный округ Смольнинский" тиражом 50 экземпляров.

При этом, заслуживают внимания доводы административного иска о нарушении порядка подписания и обнародования оспариваемого муниципального правового акта главой муниципального образования.

Так, в силу положений пункта 2 части 4 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, пункта 10 статьи 18, пункта 8 статьи 34 Устава муниципального образования Санкт-Петербурга Смольнинское, пункта 7.8 Регламента заседаний муниципального совета муниципального образования Смольнинское, утвержденного решением МС МО Смольнинское от 11.12.2019 № 16, глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, подписывает и обнародует в порядке, установленным уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, которые приняты представительным органом муниципального образования. Вместе с тем, в нарушение приведенных правовых норм оспариваемое решение подписано председательствующим на очередном заседании МС МО Смольнинское депутатом 

<

...> что исключает возникновение у данного муниципального правового акта юридической силы. 

Кроме того, из материалов дела следует, что оспариваемое решение № 210 от 23.12.2020 было направлено главе муниципального образования для подписания по почте 23.03.2021 (л.д.204 том 2), при этом опубликовано 30.12.2020 в издании газеты «Муниципальный округ Смольнинский» № 17, в сетевом издании «Новости Купчино:kupchinows.ru» 30.12.2020 и на сайте smolninskoe.org/resheniya, то есть ранее срока, предоставляемого для его подписания главой муниципального образования, что противоречит вышеприведенным положениям ч.13 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, п.2 ст. 35 Закона Санкт-Петербурга от 23.09.2009 N 420-79, п.8 ст. 34 Устава МО Смольнинское.

Не могут быть приняты во внимание доводы представителей 

<

...> и 

<

...> о том, что в соответствии с пунктами 3.3, 4.4, 4.5 Регламента, председательствующий на заседании МС МО депутат вправе был подписать оспариваемое решение, принятое МС МО.

В данном случае полномочия главы муниципального образования Смольнинское не прекращены.

Решение МС МО от 09.12.2020 № 162 (л.д.67-68 том 2), подписанное председательствующим на очередном заседании МС МО Смольнинское депутатом 

<

...> о наделении депутата 

<

...> правом подписи и обнародования принятых МС МО Смольнинское решений приостановлено определением Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 24.12.2020 по делу №... (л.д. 69-72 том 2).

Пункт 4.5 Регламента заседаний муниципального совета муниципального образования Смольнинское, предусматривающий право подписания решения МС МО председательствующим на заседании МС МО, находящийся в разделе 4 «Заседание Совета» указанного Регламента, следует толковать в совокупности с пунктом 7.8 Регламента заседаний муниципального совета муниципального образования Смольнинское (раздел 7 «Принятие решений»), в силу которого глава муниципального образования в течение трех рабочих дней подписывает принятое МС МО решение, которое публикуется на сайте муниципального образования на следующий день после подписания.

А также в совокупности с пунктам 13, 14 статьи 23, статьей 24 Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании Смольнинское, утвержденного решением МС МО Смольнинское пятого созыва № 178 от 21.12.2016, в силу которого принятое МС МО Смольнинское решение о местном бюджете на очередной финансовый год должно быть рассмотрено, утверждено муниципальным советом, подписано главой муниципального образования и обнародовано.

Следует также отменить, что частью 2 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ определено, что устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие, иные муниципальные правовые акты не должны ему противоречить. 

Таким образом, толкование пункта 4.5 Регламента заседаний муниципального совета муниципального образования Смольнинское, как право председательствующего на заседании МС МО депутата на подписание оспариваемого решения МС МО, не может применяться в отрыве от положений, установленных в пункте 2 части 4 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, подпункта 2 пункта 4 статьи 16, пункта 10 статьи 18 Устава муниципального образования и в силу положений части 2 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае противоречия положений Регламента подлежат применению положения вышеназванного федерального закона, Закона Санкт-Петербурга от 23.09.2009 N 420-79 и Устава муниципального образования, как имеющих большую юридическую силу.

Положения пункта 8.5 Регламента предусматривают право подписания председательствующим протокола заседания, а не решения МС МО.

Ссылки представителей 

<

...> и 

<

...> о том, что глава муниципального образования длительный период времени отсутствует, отказывается исполнять обязанности председателя МС МО, фактически своими действиями препятствует нормальной деятельности МС МО, не могут быть приняты во внимание, поскольку как указано выше, полномочия главы муниципального образования не прекращены. 

Оценивая доводы представителей 

<

...>. и 

<

...> о том, что полномочия главы муниципального образования в силу положений пункта 1 статьи 15.2 Устава муниципального образования Смольнинское сохраняются только на срок полномочий муниципального совета 5 созыва, при этом депутатами 6 созыва глава муниципального образования не был избран, суд исходит из следующего. 

В абзаце 17 части 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ установлено понятие выборного должностного лица местного самоуправления, которым является должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно положениям абзаца 1 части 3 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий органов местного самоуправления, к которым относится глава муниципального образования, определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. 

В соответствии со статьей 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования, наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1); глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (пункт 1 части 2). 

Абзацем 5 пункта 1 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 23.09.2009 N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга от 23.09.2009 N 420-79) установлено, что глава муниципального образования - высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В пункте 2 статьи 27 вышеназванного Закона Санкт-Петербурга от 23.09.2009 N 420-79 определены способы избрания главы муниципального образования в Санкт-Петербурге - на муниципальных выборах либо муниципальным советом муниципального образования из своего состава.

С учетом указанных положений глава муниципального образования в Санкт-Петербурге относится к выборным должностным лицам местного самоуправления.

Уставом МО Смольнинское установлено, что глава муниципального образования Смольнинское избирается депутатами муниципального совета из своего состава на срок полномочий муниципального совета и исполняет полномочия председателя муниципального совета (пункт 1 статьи 15.2 и пункт 3 статьи 16), наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения, установленных в пункте 4 статьи 16 Устава, то есть является выборным должностным лицом местного самоуправления.

В силу статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, определяющей статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, срок полномочий выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и не может быть менее двух и более пяти лет (часть 2); полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления (абзац 2 части 3).

Аналогичные положения установлены в пункте 4 статьи 31 Закона Санкт-Петербурга от 23.09.2009 N 420-79.

Пункт 6 статьи 15.2 Устава МО Смольнинское устанавливает, что полномочия главы муниципального образования Смольнинское начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования. Днем вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования считается день, следующий за днем его избрания на заседании муниципального совета.

С учетом приведенных норм права нельзя согласиться с позицией представителей заинтересованных лиц 

<

...> и 

<

...> о прекращении полномочий главы муниципального образования 

<

...> что подтверждается также вступившим в законную силу решением Санкт-Петербургского городского суда от 05.12.2019 по делу № 3а-317/2019 (апелляционное определение от 04.03.2020 № 66а-97/2020, кассационное определение от 10.06.2020 № 88а-9868/2020).

Согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц главой муниципального совета муниципального образования Смольнинское является 

<

...> имеющий право действовать без доверенности от имени МС МО (л.д.20-24 том 1).

Оценивая доводы представителей заинтересованных лиц 

<

...> и 

<

...> о правомочности заседания МС МО 23.12.2020, на котором присутствовало более 50% от числа избранных депутатов, что, подтверждает действительность оспариваемого решения № 210, суд исходит из следующего. 

Правомочность указанного заседания МС МО, принятие оспариваемого решения большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, не оспаривались сторонами по делу. Вместе с тем, как было указано выше, порядок подписания и обнародования оспариваемого муниципального правового акта главой муниципального образования для придания ему юридической силы в данном случае был нарушен.

Ссылки представителей заинтересованных лиц на то, что с 16.10.2020 глава муниципального образования Смольнинское 

<

...> не посещает заседания МС МО и незаконно отказывается подписывать принятые МС МО решения и направленные ему в том числе по почте, не могут быть приняты во внимание, поскольку вопрос законности либо незаконности действий главы муниципального образования не может является предметом рассмотрения настоящего дела по оспариванию нормативного правового акта в рамках абстрактного нормоконтроля. 

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Порядок разрешения споров об обжаловании действий либо бездействия должностного лица установлен главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и в силу положений статьи 19 названного Кодекса рассмотрение указано спора отнесено к подсудности районного суда.

Изложенное выше свидетельствует о противоречии оспариваемого решения требованиям федерального и регионального законодательства, действовавшего в момент принятия оспариваемого решения, положениям Устава муниципального образования и нарушения порядка принятия оспариваемого решения.

В силу разъяснений данных в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», акты, не прошедшие государственную регистрацию, не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия.

По смыслу статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснений, содержащихся в пунктах 34 и 40 вышеназванного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50, несоблюдение порядка принятия нормативного правового акта свидетельствует об отсутствии у него юридической силы, поэтому установление судом данных нарушений является достаточным для признания оспариваемого акта недействующим.

При таких обстоятельствах суд не усматривает оснований для проведения проверки соответствия каждого пункта оспариваемого решения от 23.12.2020 № 210 положениям законодательства, имеющим большую юридическую силу.

С учётом положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснений, содержащихся в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», суд считает, что оспариваемое решение подлежит признанию недействующим с момента принятия. 

Руководствуясь ст. 175 - 180, 215, 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

РЕШИЛ:

Административные исковые требования администрации муниципального образования Смольнинское об оспаривании муниципального нормативного правового акта удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия решение муниципального совета муниципального образования Смольнинское от 23.12.2020 № 210 «Об утверждении бюджета муниципального образования Смольнинское на 2021 год».

Обязать муниципальный совет муниципального образования Смольнинское опубликовать на сайте муниципального совета сообщение о принятом судом решении в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме через суд, вынесший решение.

Судья: С.И.Сухарева