Дело № 3а-481/2019

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

г. Пермь 20 сентября 2019 г.

Пермский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Бузмакова С.С.,

при секретарях Еремеевой С.С.

с участием прокурора прокуратуры Пермского края Масленниковой И.А., представителей административного истца БФ «Верность» ФИО1, ФИО2, представителя административного ответчика Правительства Пермского края ФИО3, представителя заинтересованного лица Государственной ветеринарной инспекции Пермского края ФИО4, рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Благотворительного фонда защиты животных «Верность» об оспаривании в части Правил отлова, регистрации, учёта и содержания безнадзорных животных на территории Пермского края, утвержденных постановлением Правительства Пермского края от 9 июля 2014 г. № 596-п (в редакции от 10 июля 2019 г.),

у с т а н о в и л:

9 июля 2014 г. Правительством Пермского края принято постановление № 596-п, пунктом 1 которого утверждены Правила отлова, регистрации, учёта и содержания безнадзорных животных на территории Пермского края (далее также – Правила), опубликованные в официальном печатном издании «Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края» № 27 от 14 июля 2014 г.

Постановлениями Правительства Пермского края от 9 февраля 2017 г. № 42-п, от 28 декабря 2017 г. № 1092-п, от 12 ноября 2018 г. № 689-п и от 10 июля 2019 г. № 485-п, также опубликованными в установленном порядке на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и в «Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края», в Правила отлова, регистрации, учёта и содержания безнадзорных животных на территории Пермского края были внесены изменения.

Исходя из положений пункта 1.1 Правил отлова, регистрации, учёта и содержания безнадзорных животных на территории Пермского края, данные Правила устанавливают порядок отлова, учёта, регистрации, транспортировки, содержания безнадзорных животных на территории Пермского края в целях предупреждения угрозы жизни и здоровью людей, предупреждения эпидемий и ликвидации их последствий, а также предупреждения и ликвидации болезней животных, защиты населения от болезней, общих для человека и животных.

Согласно положениям пункта 1.2 Правил для целей данных Правил используются следующие основные понятия: 

безнадзорные животные - пригульный скот и другие потерявшиеся, сбежавшие, брошенные или иным образом оставшиеся без попечения людей домашние животные, животные-компаньоны, животные, используемые в культурно-зрелищных мероприятиях, лабораторные и служебные животные; 

агрессивное поведение животного - устойчивое и необоснованное поведение безнадзорного животного, проявляющееся в нападении на человека, не вызванное физическим насилием со стороны человека; 

специалист в области ветеринарии - лицо, имеющее право на осуществление ветеринарной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

эвтаназия животных - умерщвление животных специалистом в области ветеринарии с применением предназначенных для этого обезболивающих ветеринарных препаратов, зарегистрированных в установленном порядке.

Пунктом 2.2(2) Правил установлено, что агрессивное поведение безнадзорного животного проявляется в движении безнадзорного животного в направлении человека в комплексе с одним или несколькими признаками:

оскаливание;

рычание;

нанесение укуса или попытка нанесения укуса.

В соответствии с пунктом 4.2 Правил специалист в области ветеринарии непосредственно после клинического осмотра каждого безнадзорного животного составляет заключение о клиническом состоянии безнадзорного животного по форме согласно приложению 3 к данным Правилам, в котором содержится информация о клиническом состоянии безнадзорного животного, о наличии или отсутствии: 

признаков владельческого животного; 

признаков агрессивного поведения животного;

признаков особо опасных болезней животных.

Согласно пункту 4.7 Правил отловленных безнадзорных животных с подозрениями на особо опасные болезни животных, безнадзорных животных, больных заразными заболеваниями или проявляющих признаки агрессивного поведения животного, изолируют в отдельные отсеки (боксы) или вольеры карантинной зоны, где такие животные подлежат содержанию в течение 10 дней, для выявления устойчивости и обоснованности проявления признаков агрессивного поведения животного, подтверждения признаков особо опасных болезней животных.

По истечении 10 дней пребывания в карантинной зоне пункта временного содержания организации по содержанию безнадзорных животных безнадзорные животные подлежат повторному клиническому осмотру в соответствии с пунктом 4.2 настоящих Правил.

В случае повторного установления признаков устойчивого и необоснованного агрессивного поведения безнадзорного животного подлежит применению абзац третий пункта 5.1 настоящих Правил.

Если по результатам повторного клинического осмотра не подтвердились признаки устойчивого и необоснованного агрессивного поведения безнадзорного животного, признаки особо опасных болезней животных, такое животное содержится в карантинной зоне 5 дней для проведения дегельминтизации и вакцинации против бешенства.

Пунктом 5.1 Правил предусмотрено, что эвтаназии подлежат безнадзорные животные в следующих случаях: 

наличие признаков особо опасных болезней животных; 

устойчивое и необоснованное агрессивное поведение безнадзорного животного; 

необходимость прекращения страданий животного при невозможности оказания ему помощи иным способом.

Форма журнала регистрации информации о местах нахождения безнадзорных животных (Приложение 1 к Правилам отлова, регистрации, учёта и содержания безнадзорных животных на территории Пермского края) содержит графу 6 «Сведения о поведении безнадзорного животного».

Благотворительный фонд защиты животных «Верность» (далее также – Фонд «Верность», административный истец) обратился в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующими пункт 2.2(2), абзац третий пункта 4.2, абзац третий пункта 4.7, абзац третий пункта 5.1 Правил отлова, регистрации, учёта и содержания безнадзорных животных на территории Пермского края, а также графу 6 формы журнала регистрации информации о местах нахождения безнадзорных животных (Приложение 1 к Правилам отлова, регистрации, учёта и содержания безнадзорных животных на территории Пермского края) по мотиву их противоречия иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности Федеральному закону от 27 декабря 2018 г. № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 498-ФЗ), статье 230 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Административный истец считает, что Правила в оспариваемой части не соответствуют положениям Федерального закона № 498-ФЗ, который вообще не предусматривает возможность применения эвтаназии в отношении безнадзорных животных (единственный случай проведения эвтаназии животного предусмотрен пунктом 7.2 Санитарно-эпидемиологических правил «СП 3.1.7.2627-10», если это связано с подозрительным случаем на заболевание бешенством, и только в случае проявления животным агрессии).

В судебном заседании представители административного истца Благотворительного фонда защиты животных «Верность» ФИО1 (председатель Фонда «Верность»), О., действующая на основании доверенности, на заявленных исковых требованиях настаивали по доводам, изложенным в административных исковых заявлениях и письменных обоснованиях административного иска.

Представитель административного ответчика Правительства Пермского края ФИО3, действующий на основании доверенности, административный иск не признал, просил отказать Фонду «Верность» в удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в письменных возражениях и письменных пояснениях.

Представитель заинтересованного лица Государственной ветеринарной инспекции Пермского края ФИО4, действующая на основании доверенности, возражала против удовлетворения иска по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Заслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора полагавшего, что заявленные требования не обоснованы, исследовав представленные доказательства, суд приходит к выводу о том, что заявленные требования не подлежат удовлетворению.

Законодательство Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и среды его обитания основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире», Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии», Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 232-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», Гражданского кодекса Российской Федерации, иных законов и принимаемых в соответствии с ними подзаконных актов, в том числе Санитарных правил СП 3.1.096-96 и Ветеринарных правил ВП 13.3.1103-96 «Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных». 13. Бешенство», утвержденных Госкомсанэпиднадзором России 31 мая 1996 г. № 11 и Минсельхозпромом России 18 июня 1996 г. № 23, Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.7.2627-10 «Профилактика бешенства среди людей», утверждённых постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 6 мая 2010 г. № 54.

В круг полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации наряду с решением вопросов организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, после внесения в подпункт 49 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ) изменений Федеральным законом от 30 марта 2015 г. № 64-ФЗ, (действовавший до 27 декабря 2018 г.), включена организация проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных.

В настоящее время в соответствии с подпунктом 49 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ (в редакции Федерального закона № 498-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесена организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.

Кроме того, Федеральным законом № 498-ФЗ пункт 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ дополнен подпунктом 82, согласно которому к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации также отнесено осуществление полномочий в области обращения с животными, предусмотренных законодательством в области обращения с животными, в том числе организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев.

Таким образом, к полномочиям субъекта Российской Федерации отнесены как организация мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации, так и осуществление полномочий в области обращения с животными, предусмотренных законодательством в области обращения с животными, в том числе организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев.

В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона № 184-ФЗ субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов, которое в силу предписаний Конституции Российской Федерации (части 2 и 5 статьи 76) должно соответствовать действующим федеральным нормам, не нарушать основных принципов государственно-правового устройства, в частности, принципов разделения вопросов ведения между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации.

Полномочиями в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения обладают Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации, а осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий является расходным обязательством субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).

Согласно статье 3 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии» организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных и их лечению, защита населения от болезней, общих для человека и животных, относится к полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.

Из положений Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.7.2627-10, утверждённых постановлением Главного санитарного врача Российской Федерации от 6 мая 2010 г. № 54 (далее Правила от 6 мая 2010 года) следует, что мероприятия по недопущению возникновения случаев бешенства среди людей включают, в том числе регулирование численности безнадзорных животных и их иммунизация против бешенства; регулирование численности безнадзорных животных проводится путём их отлова и содержания в специальных питомниках.

Поскольку Санитарные правила, Ветеринарные правила, Санитарно-эпидемиологические правила, перечисленные выше, предусматривают умерщвление всех выявленных больных бешенством животных, а также собак и кошек, подозрительных по заболеванию, то применение медикаментозной эвтаназии безнадзорных животных при необходимости предотвращения карантинных и особо опасных болезней животных и (или) ликвидации их последствий, данные нормы, по мнению суда, соотносится с оспариваемыми административным истцом Правилами.

На федеральном уровне проведение эвтаназии предусмотрено «ОК 010-2014 (МСКЗ-08) «Общероссийский классификатор занятий», принятым и введенным в действие приказом Росстандарта от 12 декабря 2014 г. № 2020-ст, разделом 4.4 «МУ 1.2.2741-10.1.2. Гигиена, токсикология, санитария. Порядок отбора проб для выявления и идентификации наноматериалов в лабораторных животных. Методические указания», утверждёнными Роспотребнадзором 23 сентября 2010 г., предусматривающими методы гуманной эвтаназии животных, Правилами оказания платных ветеринарных услуг, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 6 августа 1998 г. № 898.

Федеральный закон № 498-ФЗ не содержит прямой запрет на умерщвление (эвтаназию) безнадзорных животных.

Часть 11 статьи 16 Федерального закона № 498-ФЗ, согласно которой животных, содержащихся в приютах для животных, умерщвлять запрещено, за исключением случаев необходимости прекращения непереносимых физических страданий нежизнеспособных животных при наличии достоверно установленных специалистом в области ветеринарии тяжелого неизлечимого заболевания животного или неизлечимых последствий острой травмы, несовместимых с жизнью животного, и соответствующая процедура должна производиться специалистом в области ветеринарии гуманными методами, гарантирующими быструю и безболезненную смерть, вступает в силу с 1 января 2020 г.

При этом следует отметить, что оспариваемые Правила содержат исчерпывающий перечень оснований, при наличии которых допускается эвтаназия, умерщвление безнадзорных животных не является произвольным, направлено исключительно на реализацию органами власти субъекта Российской Федерации полномочий по вопросу организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из приоритетных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

Перечисленные в пункте 5.1 Правил случаи, при которых возможно применение эвтаназии безнадзорных животных, в том числе устойчивое и необоснованное агрессивное поведение безнадзорного животного (предмет оспаривания в соответствии с административным исковым заявлением), необходимо оценивать в совокупности с положениями пункта 5.2 Правила, согласно которому эвтаназия безнадзорных животных осуществляется специалистами в области ветеринарии на основании заключения о клиническом состоянии безнадзорного животного.

Кроме того, следует учесть положения Модельного закона Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств «Об обращении с животными» (принят постановлением от 31 октября 2007 г. № 29-17), в соответствии с которым умерщвление безнадзорных животных допускается в случае необходимости прекращения страданий животного, если они не могут быть прекращены иным способом, в случае наличия у животного неизлечимого заразного заболевания либо если животное является переносчиком этого заболевания, животного с признаками бешенства, а также при агрессивном поведении, несущем угрозу жизни и (или) здоровью человека.

Доводы представителей административного истца о том, что признаки агрессивного поведения безнадзорных животных, указанные в пункте 2.2(2) Правил отлова, регистрации, учёта и содержания безнадзорных животных на территории Пермского края, не являются таковыми и не могут повлечь (с учётом положений абзаца третьего пункта 4.7 Правил) применение эвтаназии, со ссылкой на пояснение специалиста Х., допрошенной в судебном заседании, суд признаёт несостоятельными, поскольку данный специалист не имеет соответствующего ветеринарного образования и право на осуществление ветеринарной деятельности в соответствии с действующим законодательством (статья 4 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии»), а сами выводы представителей Фонда «Верность» и пояснения специалиста являются их субъективным мнением и ничем объективно не подтверждены.

По этому же основанию суд признаёт несостоятельными утверждения представителей административного истца об отсутствии у специалиста в области ветеринарии полномочий по установлению и отражению в заключении о клиническом состоянии безнадзорного животного (первоначальном и повторном по истечении 10 дней пребывания в карантинной зоне пункта временного содержания) выводов о наличии или отсутствии у безнадзорного животного признаков агрессивного поведения животного (устойчивого и необоснованного агрессивного поведения безнадзорного животного), что, по мнению Фонда «Верность», является основанием для признания недействующими абзаца третьего пункта 4.3, абзаца третьего пункта 4.7 и графы 6 формы журнала регистрации информации о местах нахождения безнадзорных животных (Приложение 1 к Правилам). 

Доказательства, подтверждающие иное, нежели чем в оспариваемых Правилах регулирование отношений, связанных с учётом и содержанием безнадзорных животных, лицами, участвующими в деле, не представлены.

Доводы представителей административного истца о несоответствии оспариваемых положений Правил нормам Гражданского кодекса Российской Федерации также являются несостоятельными, поскольку Правил отлова, регистрации, учёта и содержания безнадзорных животных на территории Пермского края не регулируют отношения, регламентируемые статьями 230 - 232 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Утверждения представителей административного ответчика и заинтересованного лица о том, что оспариваемые Правила отлова, регистрации, учёта и содержания безнадзорных животных на территории Пермского края не затрагивают права Фонда «Верность» являются ошибочными, учитывая цель и виды деятельности данной общественной организации в соответствии с Уставом.

Компетенция Правительства Пермского края на утверждение Правил отлова, регистрации, учёта и содержания безнадзорных животных на территории Пермского края, а также соблюдение процедуры принятия данного нормативного правового акта подтверждены представленными представителем административного ответчика доказательствами и по этому основанию лицами, участвующими в деле, не оспаривается. 

Частью 7 статьи 18 Федерального закона № 498-ФЗ предусмотрено, что порядок осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев устанавливается уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с методическими указаниями, утвержденными Правительством Российской Федерации.

На день вынесения судом решения методические указания по осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев, утверждённые постановлением Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2019 г. № 1180 «Об утверждении методических указаний по осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев», не вступили в силу.

После вступления в силу приведённых выше методических указаний уполномоченный орган государственной власти Пермского края должен утвердить порядок осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку судом установлено, что оспариваемые Фондом «Верность» положения Правил отлова, регистрации, учёта и содержания безнадзорных животных на территории Пермского края соответствует иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, административному истцу в удовлетворении административного иска следует отказать.

Руководствуясь статьями 175 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

в удовлетворении административного искового заявления Благотворительного фонда защиты животных «Верность» о признании пункта 2.2(2), абзаца третьего пункта 4.2, абзаца третьего пункта 4.7, абзаца третьего пункта 5.1 Правил отлова, регистрации, учёта и содержания безнадзорных животных на территории Пермского края, утвержденных постановлением Правительства Пермского края от 9 июля 2014 г. № 596-п (в редакции от 10 июля 2019 г.), графы 6 формы журнала регистрации информации о местах нахождения безнадзорных животных (Приложение 1 к Правилам отлова, регистрации, учёта и содержания безнадзорных животных на территории Пермского края) недействующими отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, принесено апелляционное представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме – 27 сентября 2019 г.

Решение не вступило в законную силу.

Судья – подпись