УИД 61OS0000-01-2021-000151-69

дело № 3а-189/2021

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

28 июля 2021 года г. Ростов-на-Дону

Ростовский областной суд в составе председательствующего судьи Журба О.В.,

при ведении протокола секретарем Лапшевой И.С.,

с участием представителя административного истца ФИО1,

представителя административного ответчика Ростовской-на-Дону городской Думы ФИО2,

представителя заинтересованного лица Администрации г.Ростова-на-Дону ФИО3,

представителя заинтересованного лица Управления наружной рекламой города Ростова-на-Дону ФИО4,

старшего прокурора отдела прокуратуры Ростовской области Емелиной Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административное дело по административному иску общества с ограниченной ответственностью «Гид-Дешевая аптека» об оспаривании пункта 18 раздела 15 Правил благоустройства города Ростова-на-Дону, утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 года № 398 (в редакции решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 23 апреля 2019 года № 670),

у с т а н о в и л :

24 октября 2017 года Ростовской-на-Дону городской Думой принято решение от № 398 «Об утверждении «Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону» в новой редакции». Текст Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону (далее также Правила благоустройства) является неотъемлемой частью указанного решения (приложением к нему).

Правила благоустройства действуют в редакции, утвержденной решением от 23 апреля 2019 года Ростовской-на-Дону городской Думой № 670 «О внесении изменений в решение Ростовской-на-Дону городской Думы «Об утверждении «Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону» в новой редакции».

В разделе 15 Правил благоустройства изложены требования к размещению рекламных и информационных конструкций.

Пункт 18 раздела 15 Правил благоустройства предусматривает:

«Владелец информационной конструкции, установленной с нарушением Правил обязан осуществить демонтаж такой конструкции в течение одного месяца со дня выдачи уведомления Управлением наружной рекламой города Ростова-на-Дону или администрацией района города. В случае неисполнения требований, указанных в уведомлении, конструкция демонтируется органом, выдавшим уведомление.

Срок хранения демонтированных информационных конструкций составляет один месяц со дня их демонтажа, после чего конструкции подлежат уничтожению.

Возврат демонтированных информационных конструкций осуществляется после оплаты затрат на их демонтаж и хранение».

ООО «Гид-Дешевая аптека» (далее также Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 18 раздела 15 Правил благоустройства.

Поводом для обращения в суд с настоящим административным иском стал демонтаж информационной конструкции, на основании уведомления, выданного в соответствии с пунктом 18 раздела 15 Правил благоустройства города Ростова-на-Дону.

В обоснование своих требований в административном исковом заявлении и дополнении к нему Общество указывает, что пункт 18 раздела 15 Правил благоустройства не соответствует требованиям федерального законодательства, нарушает права и свободы истца, создает препятствия при осуществлении предпринимательской деятельности, возлагает на истца не основанные на законе дополнительные обязанности, поскольку допускает принудительное безвозмездное изъятие имущества у собственника в уведомительном порядке, без основанного на законе решения суда, без соблюдения административного порядка органом, не обладающим специальными полномочиями; допускает неопределенность толкования, смешивая понятия «рекламной» и «информационной» конструкции; предоставляет органам местного самоуправления полномочия по демонтажу рекламных конструкций, не определяя условия и срок их возврата; не устанавливает органу выдавшему уведомление срок для демонтажа конструкции в случае неисполнения уведомления; возможность возврата конструкции собственнику ставится в зависимость от оплаты денежных средств, сумма которых определяется произвольно неустановленным органом. Административный истец полагает, что оспариваемая норма противоречит Конституции РФ, статьям 13, 49, 209, 212, 235, 243 Гражданского кодекса РФ, нормам Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В судебном заседании представитель административного истца ФИО1 поддержал заявленные требования.

К участию в деле в качестве административного ответчика привлечена Ростовская-на-Дону городская Дума, в качестве заинтересованных лиц привлечены Администрация города Ростова-на-Дону, Управление наружной рекламой города Ростова-на-Дону.

Представитель Ростовской-на-Дону городской Думы ФИО2 действующий на основании доверенности, в судебном заседании просил отказать в удовлетворении административного иска по изложенным в возражениях основаниям. Указал, что Правила благоустройства приняты Ростовской-на-Дону городской Думой в пределах полномочий, с соблюдением регламентных процедур и не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. 

Представитель заинтересованного лица Администрации г.Ростова-на-Дону ФИО3 действующий на основании доверенности, в судебном заседании просил отказать в удовлетворении административного иска по изложенным в возражениях основаниям. 

Представитель заинтересованного лица Управления наружной рекламой города Ростова-на-Дону ФИО4 действующая на основании доверенности, в судебном заседании поддержала возражения против удовлетворения административного иска. Указала, что законность пункта 18 раздела 15 Правил благоустройства была предметом рассмотрения Ростовского областного суда и Верховного Суда Российской Федерации по доводам, аналогичным изложенным ООО «Гид-Дешевая аптека». 

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, заслушав заключение старшего прокурора Емелиной Е.А., полагавшую необходимым отказать в удовлетворении заявленных требований, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для признания нормативного правового акта не действующим в оспариваемой части по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства (КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Судом установлено, что ООО «Гид-Дешевая аптека» осуществляет фармацевтическую деятельность, имеет сеть аптек, две из которых размещаются в помещениях, расположенных по адресам: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН

В апреле 2021 года Управление наружной рекламой города Ростова-на-Дону с привлечением третьей организации, действующей во исполнение муниципального контракта о демонтаже, хранении и утилизации рекламных и информационных конструкций, произвело принудительный демонтаж размещенных у входов в аптеки по адресам АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН в г.Ростове-на-Дону вывесок, принадлежащих Обществу, уведомив о возможности их возврата в течение месяца, после оплаты затрат на их демонтаж и хранение по счёту, выданному Управлением. Разъяснено, что невостребованные конструкции подлежат уничтожению. 

В обоснование своих действий Управление наружной рекламой города Ростова-на-Дону сослалось на пункт 18 раздела 15 Правил благоустройства. 

Законность действий Управления наружной рекламой по демонтажу вывесок оспорено Обществом в Арбитражном суде Ростовской области (дела №№ А53-13187/2021, А53-13188/2021) и предметом проверки в данном деле не является.

Правила благоустройства территории города Ростова-на-Дону утверждены решением Ростовской-на-Дону городской Думы, устанавливают единые, обязательные к исполнению нормы и требования в сфере внешнего благоустройства, действуют в отношении неограниченного круга лиц, рассчитаны на неоднократное применение.

Применение положения оспоренного пункта в отношении административного истца, свидетельствует о праве Общества обратиться в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта в соответствующей части.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации закреплено, что органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Согласно частям 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Федеральный закон № 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом № 131-ФЗ в редакции Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», действующей в момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, к вопросам местного значения городского округа относилось утверждение правил благоустройства территории городского округа, установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий, а также организация благоустройства территории городского округа. При этом было оговорено, что правила благоустройства территории городского округа устанавливают, в том числе, требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения, а организация благоустройства территории городского округа, среди прочего, включает освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм (пункт 25 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ).

Под благоустройством территории городского округа в абзаце 18 части 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ, введенном Федеральным законом от 30 ноября 2011 года № 361-ФЗ, понимался комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

В действующей редакции Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа также относится утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является соблюдение правил благоустройства территории городского округа, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами.

В абзаце 21 части 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ приведено определение правил благоустройства территории муниципального образования, под которым понимается муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Деятельность по развитию территорий, осуществляемая, среди прочего, в виде благоустройства территорий, отнесена к градостроительной деятельности, согласно Градостроительного кодекса Российской Федерации, в связи с внесенными в него изменениями Федеральным законом от 29 декабря 2017 года № 463-ФЗ.

Под благоустройством территории понимается деятельность по развитию территории, реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий. Элементами благоустройства являются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории (пункты 1, 36 и 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Утверждение правил благоустройства территории муниципального образования пунктом 11 части 10 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 29 декабря 2017 года № 463-ФЗ отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Город Ростов-на-Дону - муниципальное образование - городской округ, в пределах которого осуществляется местное (городское) самоуправление.

В соответствии со статьями 130, 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами, в том числе через выборные и другие органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

На основании статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования входят в систему муниципальных правовых актов.

Представительным органом местного самоуправления в городе Ростове-на-Дону является Ростовская-на-Дону городская Дума, которая принимает по вопросам своего ведения нормативные правовые акты в форме решений большинством голосов присутствующих депутатов; решения подписывает Председатель городской Думы - глава города Ростова-на-Дону и обнародует их путём официального опубликования в течение 10 дней; решения вступают в силу со дня их официального опубликования, если иное не указано в самом решении; официальным опубликованием решения городской Думы признается дата его публикации в газете «Ростов официальный» (статья 36,41 Устава города Ростова-на-Дону, принятого решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 9 апреля 1996 года № 211, с последующими изменениями и дополнениями). 

Указанное соответствует требованиям статей 35, 43, 47 Федерального закона № 131-ФЗ.

Оспариваемый акт в соответствие с положениями Федерального закона № 131-ФЗ, Областного закона от 28 декабря 2005 года № 436-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области», Уставом города Ростова-на-Дону принят представительным органом местного самоуправления в форме решения, большинством голосов депутатов, при наличии кворума, подписан председателем городской Думы; решение городской Думы от 24 октября 2017 года № 398 опубликовано в полном объёме в печатном издании «Ростов официальный» 1 ноября 2017 года № 44 (1197), вступило в силу со дня официального опубликования.

Требования, предусмотренные упомянутыми нормами Федерального закона № 131-ФЗ, Устава города, Регламента городской Думы, к процедуре принятия и введения нормативного правового акта в действие, при принятии указанного решения соблюдены. Изменения в базовое решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 года № 398 внесены решением от 23 апреля 2019 года № 670, которое также принято в условиях соблюдения процедуры принятия, в пределах компетенции, и надлежаще опубликовано в том же источнике 30 апреля 2019 года № 20 (1278). 

Решением Ростовского областного суда от 18 октября 2018 года № 3а-441/2018, оставленным без изменения апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 20 марта 2019 года № 41-АПА19-1, решением Ростовского областного суда от 06 августа 2018 года № 3а-380/2018, изменённым апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 12 декабря 2018 года № 41-АПГ18-24, решением Ростовского областного суда от 15 августа 2018 года № 3а-391/2018, отмененным в части апелляционным определением Верховного суда Российской Федерации от 12 декабря 2018 года № 41-АПГ18-23, решением Ростовского областного суда от 30 сентября 2020 года № 3а-305/2020, оставленным без изменения апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 января 2021 года № 66а-60/2021, решением Ростовского областного суда от 26 января 2021 года № 3а-16/2021, отмененным в части апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 8 июня 2021 года № 66а-575/2021 установлено соблюдение процедурных требований при принятии оспариваемого нормативного правового акта и изменений к нему. По этим основаниям Правила благоустройства административным истцом не оспариваются. 

Определяя предмет проверки, суд учитывает, что пункт 18 раздела 15 Правил благоустройства в редакции решения от 24 октября 2017 года № 398 в полном объеме был проверен на соответствие нормативным правовым актам большей юридической силы в 2018 году по административному исковому заявлению ООО «Грация +». 

Решением Ростовского областного суда от 6 августа 2018 года отказано в удовлетворении административного иска о признании недействующим пункта 18 раздела 15 «Правил благоустройства города Ростова-на-Дону», утверждённых решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 года № 398.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 12 декабря 2018 года решение Ростовского областного суда от 6 августа 2018 года отменено в части отсутствия в норме указания на срок, в течение которого информационные конструкции, установленные на зданиях сооружениях, земельных участках с нарушением Правил, подлежат демонтажу собственником информационной конструкции на основании уведомлений, выдаваемых Управлением наружной рекламой.

Исполняя апелляционное определение и приводя положения нормативного правового акта в соответствии с требованиями норм действующего законодательства, административным ответчиком внесены изменения в пункт 18 раздела 15 Правил благоустройства. Первое предложение первого абзаца изложено в действующей редакции, которая предусматривает месячный срок со дня выдачи уведомления, в течение которого информационные конструкции, установленные с нарушением Правил благоустройства подлежат демонтажу собственником.

Указанный срок определен органом в соответствии с предусмотренным свободой усмотрения, исходя из соображений оптимизации бюджетных расходов и используя в качестве примера срок предусмотренный частью 21 статьи 19 Федерального закона №38-ФЗ «О рекламе», и административным истцом в этой части не оспаривается.

Остальные положения пункта 18 раздела 15 Правил благоустройства не изменялись, изложены в первоначальной редакции.

Согласно части 2 статьи 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

В пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта (например, дата, с которой оспоренный акт вступил в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, отсутствие у органа государственной власти компетенции по принятию оспоренного акта), имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим (часть 2 статьи 64 КАС РФ, части 2, 3 статьи 69 АПК РФ).

Поскольку ООО «Гид-Дешевая аптека» относится к участникам правоотношений регулируемых Правилами благоустройства то при рассмотрении данного спора для него имеют преюдициальное значение и не подлежат повторной судебной оценке обстоятельства признанные вступившим в законную силу решением Ростовского областного суда от 6 августа 2018 года в той его части в которой оно не было изменено, и обстоятельства указанные в апелляционном определении судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 12 декабря 2018 года, свидетельствующие о законности пункта 18 раздела 15 Правил благоустройства.

Так, указанными судебными актами признано, что положения пункта 18 раздела 15 Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону не регулируют правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав); нет в них и норм, устанавливающих иной в сравнении с Гражданским кодексом Российской Федерации порядок регулирования договорных и иных обязательств, а также других имущественных и личных неимущественных отношений, основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников, что, действительно, могло бы указывать на их противоречие Гражданскому кодексу Российской Федерации; содержат правовой механизм приведения внешнего вида фасада зданий города Ростова-на-Дону в соответствие с требованиями муниципальных нормативных правовых актов, который не является произвольной мерой ответственности, не предполагает отчуждение у собственника демонтируемой информационной конструкции, конфискации имущества; предусматривают предшествующие принудительному демонтажу процедуры, возможность самостоятельного устранения нарушения, возврата демонтированной конструкции ее собственнику и уничтожение конструкции только в случае, если она не была востребована собственником в течение определенного срока. Также дана оценка оспариваемой норме по вопросу неопределенности ввиду отсутствия положений, детализирующих возможные способы розыска собственника конструкции и механизма вручения уведомления; установления размера затрат на демонтаж и хранение информационной конструкции, финансово-экономического обоснования их величины.

В силу указанного, не подлежат повторной оценке доводы Общества основанные на изложенных обстоятельствах.

Предметом проверке в настоящем деле является несоответствие пункта 18 раздела 15 Правил благоустройства нормативным правовым актам большей юридической силы в той мере, в которой в его втором предложении первого абзаца отсутствует указание на срок, в течение которого информационные конструкции демонтируются органом, выдавшим уведомление.

Суд учитывает, что благоустройство территорий относится к градостроительной деятельности, целью которого является обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования. 

Для достижения данной цели в правилах благоустройства территории муниципального образования устанавливаются требования к благоустройству и элементам благоустройства.

Как следует из оспариваемой нормы, предусмотрен принудительный способ устранения выявленных нарушений требований к установке и эксплуатации информационных конструкций на территории города Ростова-на-Дону, установленных муниципальными нормативными правовыми актами. Истечение срока на добровольный демонтаж делегирует право органу, выдавшему уведомление, на организацию демонтажа конструкции. 

Отсутствие ограничения полномочий органа местного самоуправления по сроку демонтажа незаконно установленных конструкций, не влечет нарушения прав административного истца, поскольку не влияет на право собственника такой конструкции осуществить добровольный демонтаж, разместить информационные конструкции с соблюдением требований Правил благоустройства.

Реализация положений оспоренной нормы в настоящее время осуществляется в соответствии с положением об отделе контроля за размещением рекламы Управления наружной рекламой города Ростова-на-Дону, утвержденной начальником Управления от 30 апреля 2021 года. Соблюдение процедуры демонтажа, идентификация конструкции относятся к действиям осуществляющих ее органов, которые предметом проверки в данном деле не являются.

Действующее законодательство не содержит ограничений в отношении органов местного самоуправления по сроку на демонтаж незаконно установленных конструкций после истечения срока указанного в уведомлении на его добровольный демонтаж собственником конструкции.

Суд отклоняет доводы административного истца относительно смешения понятий рекламной и информационной конструкции и неопределенности толкования, поскольку оспоренная норма касается информационной конструкции и такой неопределенности не содержит.

Остальные доводы изложенные в административном исковом заявлении были предметом судебной проверки.

Таким образом, положения пункта 18 раздела 15 Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону в действующей редакции не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не имеют признаков формальной неопределенности.

При указанных обстоятельствах, основания для признания недействующими оспариваемых административным истцом положений нормативного правового акта отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 КАС РФ суд 

р е ш и л :

Отказать в удовлетворении административных исковых требований общества с ограниченной ответственностью «Гид-Дешевая аптека» об оспаривании пункта 18 раздела 15 Правил благоустройства города Ростова-на-Дону, утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 года № 398 (в редакции решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 23 апреля 2019 года № 670).

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Ростовский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья О.В.Журба

Мотивированное решение составлено 11 августа 2021 года.

Судья О.В.Журба