мотивированное 

решение

 изготовлено

27 февраля 2026 года

Дело № 2а-57/2026 47RS0016-01-2025-000158-74

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

29 января 2026 года г. Сосновый Бор

Сосновоборский городской суд Ленинградской области в составе:

председательствующего судьи Алексеева М.А.,

при секретаре Романовой У.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора г. Сосновый Бор Ленинградской области, действующего в защиту интересов неопределенного круга лиц, к администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области о признании недействующим распоряжения,

установил:

прокурор г. Сосновый Бор Ленинградской области, действуя в защиту интересов неопределенного круга лиц, обратился в Сосновоборский городской суд Ленинградской области с административным иском к администрации МО Сосновоборский городской округ Ленинградской области, в котором, уточнив предмет административного иска, просит признать недействующим распоряжение администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 13 июня 2024 года № 151-р «Об утверждении Положения об организации пропускного и внутриобъектового режимов на территории общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области Воронка-1 и Воронка-2» в редакции распоряжения администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 02 апреля 2025 года № 74-р «О внесении изменений в распоряжение администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 13 июня 2024 года № 151-р «Об утверждении Положения об организации пропускного и внутриобъектового режимов на территории общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области Воронка-1 и Воронка-2» (л.д. 85-86).

В обоснование административного иска указано, что в рамках проведенной проверки установлено издание административным ответчиком распоряжения администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 13 июня 2024 года № 151-р «Об утверждении Положения об организации пропускного и внутриобъектового режимов на территории общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области Воронка-1 и Воронка-2» в редакции распоряжения администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 02 апреля 2025 года № 74-р «О внесении изменений в распоряжение администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 13 июня 2024 года № 151-р «Об утверждении Положения об организации пропускного и внутриобъектового режимов на территории общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области Воронка-1 и Воронка-2». По мнению истца, распоряжение администрации обладает признаками нормативности, поскольку распространяется на неопределенный круг лиц, который вправе посещать общественные кладбища. Ссылается, что принятие данного акта в форме распоряжения свидетельствует о намерении администрации уклониться от прохождения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, что свидетельствует о нарушении процедуры его утверждения и о необходимости отмены. Кроме того, при принятии распоряжения допущены нарушения порядка его обнародования и оно не соответствует законодательству о погребении и похоронном деле.

В судебном заседании старший помощник прокурора Архип Т.В. административный иск поддержала.

Представитель административного ответчика ФИО1 возражала против административного иска.

Заинтересованное лицо ООО «ОП «РИГВЕДА» в судебное заседание явку представителя, отвечающего требованиям части 1 статьи 55 административного судопроизводства Российской Федерации, не обеспечил.

Заслушав объяснения лиц, явившихся в судебное заседание, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В пунктах 1, 2, 39 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами (далее также - акт, обладающий нормативными свойствами), является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Такое оспаривание производится посредством подачи административного искового заявления, заявления о признании недействующим нормативного правового акта (далее также - заявление об оспаривании нормативного правового акта), как не соответствующего федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в связи с этим не подлежащим применению для регулирования тех или иных общественных отношений, а также посредством подачи административного искового заявления, заявления о признании недействующим акта, обладающего нормативными свойствами (далее также - заявление об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами), как не соответствующего по своему содержанию действительному смыслу разъясняемых нормативных положений.

Последствием признания судом нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части.

Признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 КАС РФ, главы 23 АПК РФ.

Согласно пункту 1 части 5 статьи 217.1 КАС РФ, части 5 статьи 3 АПК РФ, по общему правилу, акты, обладающие нормативными свойствами, содержащие разъяснения, не соответствующие смыслу разъясняемых положений, признаются судом не действующими полностью или в части со дня их принятия. Вместе с тем с учетом обстоятельств конкретного дела суд вправе признать такой акт не действующим с иной определенной им даты (например, в случае когда после принятия акта, обладающего нормативными свойствами, разъясняемые им нормативные положения изменились, в результате чего оспоренный акт перестал соответствовать разъясняемым положениям со дня вступления в силу изменений).

Частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. от 15 мая 2024 года) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Пунктами 2 и 3 статьи 25 Федерального закона от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» установлено, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные настоящим Федеральным законом, могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.

Пунктом 1 статьи 1 Областного закона Ленинградской области от 07 февраля 2020 года № 9-оз «О перераспределении полномочий в сфере погребения и похоронного дела между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области» установлено, что

к полномочиям Правительства Ленинградской области относятся следующие полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области в сфере погребения и похоронного дела:

1) установление требований к качеству услуг, входящих в гарантированный перечень услуг по погребению, предусмотренное пунктом 1 статьи 9 Федерального закона N 8-ФЗ;

2) определение стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, предусмотренное пунктом 3 статьи 9 Федерального закона N 8-ФЗ;

3) установление размера бесплатно предоставляемого участка земли на территориях кладбищ (кроме Федерального военного мемориального кладбища) для погребения умершего, предусмотренное пунктом 5 статьи 16 Федерального закона N 8-ФЗ;

4) установление правил содержания мест погребения на территории муниципального образования, предусмотренное пунктом 1 статьи 17 Федерального закона N 8-ФЗ;

5) установление порядка деятельности общественных кладбищ, предусмотренное пунктом 4 статьи 18 Федерального закона N 8-ФЗ;

6) установление порядка деятельности воинских кладбищ и военных мемориальных кладбищ (находящихся в ведении органов местного самоуправления), предусмотренное пунктом 2 статьи 20 Федерального закона N 8-ФЗ;

7) установление порядка деятельности крематориев, предусмотренное пунктом 2 статьи 24 Федерального закона N 8-ФЗ.

Постановлением Правительства Ленинградской области от 11 января 2022 года № 7 утверждены Правила содержания мест погребения на территории муниципального образования и утверждении порядков деятельности общественных кладбищ, воинских кладбищ и военных мемориальных кладбищ (находящихся в ведении органов местного самоуправления), крематориев.

Согласно Порядку деятельности общественных кладбищ, функцию по организации охраны кладбищ осуществляет уполномоченный орган местного самоуправления, в ведении которого находится данный объект (далее - уполномоченное лицо в сфере погребения) (п. 2.2).

Уставом МО Сосновоборский городской округ Ленинградской области установлено, что муниципальный нормативный правовой акт Сосновоборского городского округа принимается в следующих формах: устав Сосновоборского городского округа; решение совета депутатов Сосновоборского городского округа; решение, принятое на местном референдуме; постановление главы Сосновоборского городского округа; постановление председателя совета депутатов Сосновоборского городского округа; постановление администрации Сосновоборского городского округа. Муниципальный правовой акт Сосновоборского городского округа, имеющий ненормативный характер принимается в следующих формах: решение совета депутатов Сосновоборского городского округа; распоряжение главы Сосновоборского городского округа; распоряжение председателя совета депутатов Сосновоборского городского округа; распоряжение администрации Сосновоборского городского округа (пункты 4 и 5 статьи 54).

При этом в пункте 6 статьи 54 устава МО Сосновоборский городской округ Ленинградской области указано, что глава Сосновоборского городского округа, возглавляющий администрацию Сосновоборского городского округа, в пределах своих полномочий, установленных законами, Областными законами Ленинградской области, настоящим Уставом, нормативными правовыми актами совета депутатов Сосновоборского городского округа, издает постановления администрации Сосновоборского городского округа по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Сосновоборского городского округа федеральными законами и Областными законами Ленинградской области, а также распоряжения администрации Сосновоборского городского округа по вопросам организации работы администрации Сосновоборского городского округа.

Частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

Установлено, что 13 июня 2024 года администрацией МО Сосновоборский городской округ Ленинградской области издано распоряжение № 151-р «Об утверждении Положения об организации пропускного и внутриобъектового режимов на территории общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области Воронка-1 и Воронка-2», которым утверждено Положение об организации пропускного и внутриобъектового режимов на территории общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области Воронка-1 и Воронка-2 (л.д. 9-28).

Анализ данного распоряжения во взаимосвязи с утвержденным Положением об организации пропускного и внутриобъектового режимов на территории общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области Воронка-1 и Воронка-2 указывает на нормативный характер данного правового акта, поскольку он содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений, о чем прямо свидетельствует содержание названного Положения, в том числе его пунктов №№ 1.1, 1.4, 2.2, 2.3.9, 2.3.11, 2.4.1, 2.4.4, 3.2.1, 3.2.2, 5.2.

Следовательно, Положение об организации пропускного и внутриобъектового режимов на территории общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области Воронка-1 и Воронка-2 не могло быть утверждено распоряжением, а соответствующий вопрос надлежало разрешать в форме постановления.

При принятии названного распоряжения административным ответчиком также был нарушен порядок его обнародования, установленный статьей 47 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьями 56, 57 устава Сосновоборского городского округа, поскольку его публикация в городской газете «Маяк» отсутствовала.

В дальнейшем администрацией МО Сосновоборский городской округ Ленинградской области издано распоряжение № 304-р от 07 ноября 2024 года «О внесении изменений в распоряжение администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 13 июня 2024 года № 151-р «Об утверждении Положения об организации пропускного и внутриобъектового режимов на территории общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области Воронка-1 и Воронка-2» (л.д. 45-46, 54-55) после чего, администрацией МО Сосновоборский городской округ Ленинградской области издано распоряжение № 74-р от 02 апреля 2025 года «О внесении изменений в распоряжение администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 13 июня 2024 года № 151-р «Об утверждении Положения об организации пропускного и внутриобъектового режимов на территории общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области Воронка-1 и Воронка-2», в соответствии с которым Положение об организации пропускного и внутриобъектового режимов на территории общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области Воронка-1 и Воронка-2 изложено в новой редакции (л.д. 56-74).

Между тем, путем изложения в новой редакции Положения об организации пропускного и внутриобъектового режимов на территории общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области Воронка-1 и Воронка-2 вышеназванные нарушения при издании ответчиком распоряжения от 13 июня 2024 года № 151-р не могут быть преодолены и их не устраняют.

В этой связи доводы ответчика, что распоряжение администрации от 13 июня 2024 года № 151-р утверждалось как правовой акт только по организационным вопросам и по вопросам работы администрации МО Сосновоборский городской округ Ленинградской области судом отклоняются, поскольку противоречат содержанию Положения об организации пропускного и внутриобъектового режимов на территории общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области Воронка-1 и Воронка-2.

Из пояснений представителя административного ответчика следует, что в настоящее время муниципальный контракт на охрану кладбищ заключен с ООО «ОП «РИГВЕДА», в том числе в целях выполнения Положения об организации пропускного и внутриобъектового режимов на территории общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области Воронка-1 и Воронка-2.

Поскольку вышеназванное Положение применяется в настоящее время, учитывая социальную значимость спора, затрагивающего порядок обеспечения охраны действующих общественных кладбищ, суд приходит к выводу, что надлежит признать недействующим распоряжение администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 13 июня 2024 года № 151-р «Об утверждении Положения об организации пропускного и внутриобъектового режимов на территории общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области Воронка-1 и Воронка-2» в редакции распоряжения администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 02 апреля 2025 года № 74-р «О внесении изменений в распоряжение администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 13 июня 2024 года № 151-р «Об утверждении Положения об организации пропускного и внутриобъектового режимов на территории общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области Воронка-1 и Воронка-2» с даты вступления решения суда в законную силу (Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2022 года № 74-КАД22-2-К9).

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административный иск прокурора г. Сосновый Бор Ленинградской области, действующего в защиту интересов неопределенного круга лиц, к администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области о признании недействующим распоряжения удовлетворить.

Признать недействующим с даты вступления решения суда в законную силу распоряжение администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 13 июня 2024 года № 151-р «Об утверждении Положения об организации пропускного и внутриобъектового режимов на территории общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области Воронка-1 и Воронка-2» в редакции распоряжения администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 02 апреля 2025 года № 74-р «О внесении изменений в распоряжение администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 13 июня 2024 года № 151-р «Об утверждении Положения об организации пропускного и внутриобъектового режимов на территории общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области Воронка-1 и Воронка-2».

Решение может быть обжаловано в Ленинградский областной суд в течение месяца со дня принятия его в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Сосновоборский городской суд Ленинградской области.

Судья М.А. Алексеев