Дело № 2а-346/2019

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

13 февраля 2019 года город Тверь

Центральный районный суд города Твери в составе:

Председательствующего судьи Булыгиной Н.В.

при секретаре Даниловой Е.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Главы города Твери о признании незаконным и отмене предостережения о недопустимости нарушения закона от 05.09.2018 года, выданного прокуратурой Центрального района г.Твери,

у с т а н о в и л :

Глава города Твери обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать незаконным и отменить предостережение о недопустимости нарушения закона от 05.09.2018 года, выданное прокуратурой Центрального района г.Твери.

В обоснование заявленных административных исковых требований указано, что 05 сентября 2018 года прокуратурой Центрального района города Твери Главе города Твери ФИО1 было вручено предостережение о недопустимости нарушения требований действующего жилищно-коммунального законодательства в организации в границах городского округа теплоснабжения населения.

Административный истец считает вынесенное предостережение необоснованным по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 3 Федерального закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее - Закон № 190-ФЗ) одним из принципов организации отношений в сфере теплоснабжения является обеспечение надежности теплоснабжения.

В силу пункта 4.2 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131- «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях решения вопросов местного значения органы местного управления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным «О теплоснабжении». 

В соответствии с пунктами 1, 5, 6 части 1 статьи 6 Закона № 190-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, городских по организации теплоснабжения на соответствующих территориях относятся: организация обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территориях поселений, городских округов, в том числе принятие мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающими организациями или теплосетевыми организациями своих обязательств либо отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств; согласование вывода источников тепловой энергии, тепловых сетей в ремонт и из эксплуатации; утверждение схем теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения менее пятисот тысяч человек, в том числе определение единой теплоснабжающей организации.

Таким образом, Закон № 190-ФЗ предусматривает разработку органом местного самоуправления перечня мероприятий только в случае, если теплоснабжающие организации или теплосетевые организации не исполняют своих обязательств либо отказываются их исполнять.

В городе Твери ситуация, при которой отопительный период 2018-2019 годов не может быть начат, не наступила.

Отопительный сезон в городе Твери начат на основании постановления администрации города Твери от 27.09.2018 № 1141 «О пуске отопления в городе Твери» с 03.10.2018.

Теплоснабжение как публичная услуга, связанная с удовлетворением основных, жизненно важных потребностей человека, обеспечивается в Российской Федерации как социальном государстве (статья 7, часть 1, Конституции Российской Федерации), в том числе при участии местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению.

Отнесение федеральным законодателем части вопросов в сфере теплоснабжения населения - а именно его организации, связанной с налаживанием устойчивого и скоординированного функционирования субъектов, осуществляющих производство тепловой энергии и ее реализацию потребителям, - к перечню вопросов местного значения городских округов, с тем, чтобы гражданам, проживающим на территории соответствующего муниципального образования, обеспечивался бесперебойный доступ к необходимому для нормальной жизнедеятельности объему тепловой энергии надлежащего качества, согласуется с правой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 20 декабря 2010 года № 22-П, в силу, которой основная цель местного самоуправления - решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и тем самым удовлетворение основных жизненных потребностей населения муниципальных образований.

Таким образом, законодатель, определяя полномочия органов местного самоуправления по организации теплоснабжения населения, сводит их к налаживанию устойчивого и скоординированного функционирования субъектов, осуществляющих производство тепловой энергии и ее реализацию потребителям. Администрацией города Твери и Главой города Твери, полномочия, предусмотренные законом по организации теплоснабжения, реализованы полностью.

Судом дана оценка действиям администрации города Твери, направленным на организацию теплоснабжения на территории городского округа, необходимость которых обусловлена нормами Федерального закона от 27.07.2010 №190-ФЗ «О теплоснабжении» и Правилами организации теплоснабжения в РФ (постановление Правительства Российской Федерации от 08.08.2012 № 808). 

Доводы подтверждены вступившими в законную силу решениями Центрального суда города Твери по делам № 33а-932 от 14.11.2016 и № 33-4909 от 116. 

Таким образом, все возложенные на органы местного самоуправления в сфере теплоснабжения выполнены. 

Вынесенное прокуратурой Центрального района города Твери предостережение было обжаловано в соответствии с пунктом 4 указания Прокуратуры РФ от 06.07.1999 № 39/7 «О применении предостережения о нарушения закона» в установленном порядке в Прокуратуру Тверской области.

Однако, Прокуратура Тверской области не рассмотрела по существу обращение об обжаловании предостережения, и перенаправило его в прокуратуру Центрального района г.Твери для рассмотрения.

Прокуратура Центрального района г.Твери не нашла оснований для отмены ею же выданного предостережения.

Определением Центрального районного суда г.Твери от 20 декабря 2018 года, занесенным в протокол судебного заседания к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена прокуратура Тверской области.

Определением Центрального районного суда г.Твери от 17 января 2019 года, занесенным в протокол судебного заседания к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено ООО «Тверская генерация».

В судебном заседании представитель административного истца Главы города Твери по доверенности ФИО2 поддержал административное исковое заявление в полном объеме, по доводам и основаниям, изложенным в административном исковом заявлении, просил его удовлетворить.

В судебном заседании представитель административного ответчика прокуратуры Центрального района г.Твери по доверенности ФИО3, одновременно представляющий интересы прокуратуры Тверской области, возражал против удовлетворения административного искового заявления, поддержал возражения на административное исковое заявление.

В судебном заседании представитель ООО «Тверская генерация» по доверенности ФИО4 возражал против заявленных требований, просил в иске отказать, поскольку правовых последствий не наступило.

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, представленные возражения административных ответчиков по настоящему делу, суд приходит к следующему. 

Из положений ст. 4 КАС РФ следует, что заинтересованное лицо вправе обратиться в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также вправе обратиться в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Из буквального толкования указанных норм права следует, что защите подлежит нарушенное право гражданина или юридического лица.

Частью 2 ст. 46 Конституции РФ установлено право каждого обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединения и должностных лиц. Порядок реализации данного права предусмотрен главой 22 КАС РФ.

В силу положений ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. 

Частью 1 ст. 219 КАС РФ предусмотрено, что если Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли сроки обращения в суд; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Обращаясь с заявленными требованиями о о признании незаконным и отмене предостережения о недопустимости нарушения закона от 05.09.2018 года, выданного прокуратурой Центрального района г.Твери, административный истец указывает, что предостережением нарушены права администравтиного истца, предостережение предваряет следующую меру ответственности, оно предупреждает, что лицо нарушает требования закона, в связи с чем предусмотрена административная ответственность. Истец считает, что нарушений закона не допущено, в связи с чем обжалуют предостережение прокурора.

Однако, с утверждениями административного истца суд согласиться не может. 

В соответствии с пп. 4, 4.1. ч.1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится организация в границах городского округа теплоснабжения, горячего снабжения населения и осуществление в ценовых зонах теплоснабжения муниципального контроля за выполнением единой теплоснабжающей организацией мероприятий по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения, необходимых для развития, повышения надежности и энергетической эффективности системы снабжения и определенных для нее в схеме теплоснабжения в пределах полномочий, установленных Федеральным законом «О теплоснабжении». 

Согласно ст. 8 Устава города Твери к вопросам местного значения г.Твери отнесены организация в границах города Твери электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, а также осуществление в ценовых зонах теплоснабжения муниципального контроля за выполнением единой теплоснабжающей организацией мероприятий по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения, необходимых для развития, повышения надежности и энергетической эффективности системы теплоснабжения и определенных для нее в схеме теплоснабжения в пределах полномочий, установленных Федеральным законом 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении».

В силу ч.1 ст.6 Федерального закона «О теплоснабжении» к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях относится организация обеспечения надежного теплоснабжения потребителей, в том числе принятие мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающими организациями или теплосетевыми организациями своих обязательств либо отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств.

Судом установлено и материалами дела подтверждено, что прокуратурой Центрального района г.Твери была организована проверка исполнения закона администрацией г.Твери, организациями коммунального комплекса при подготовке к отопительному периоду на основании сведений о многочисленных сверхнормативных отключениях водоснабжения, нарушении сроков проведения ремонтных работ и угрозу срыва отопительного периода 2017-2018 года.

В следствие чего, прокуратурой Центрального района г.Твери 05.09.2018 года вынесено предостережение о недопустимости нарушения закона, согласно которому Глава города Твери ФИО1 предостережен о недопустимости нарушения требований действующего жилищно-коммунального законодательства в сфере организации в границах городского округа теплоснабжения населения, и предупрежден, что в случае нарушения закона он может быть привлечен к установленной законом административной ответственности, в том числе по ст. 7.23 КоАП РФ и (или) гражданско-правовой, а также предусмотренной Федеральным законом от 06.10.2003 года №131-ФЗ ответственности в зависимости от наступивших последствий.

В соответствии со ст. 21 Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992 N 2202-1 предметом надзора являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В силу положений ч. 1 ст. 6 Федерального закона требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

В соответствии с пунктом 2 статьи 22 Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992 N 2202-1 Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

В силу части 1 статьи 25.1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке (часть 2 статьи 25.1 Федерального закона).

Статьями 22, 25.1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» регламентировано, что предостережение о недопустимости нарушения закона является документом прокурорского реагирования, мерой профилактического воздействия.

Таким образом, предостережение, являющееся одной из мер прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, принимаемое на основании результатов проведенных проверок, в том числе по заявлениям и обращениям граждан, информациям контролирующих органов и иным конкретным заявлениям, содержащим достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, влечет для лица, в адрес которого оно объявлено, определенные правовые последствия в случае его неисполнения.

В Указании Генерального прокуратура Российской Федерации от 6 июля 1999 года N 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» детализированы условия вынесения предостережения, которое может применяться только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.

Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемых законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность.

Пунктами 1.1, 1.2 Указания Генпрокуратуры Российской Федерации от 06 июля 1999 г. N 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» предусмотрено, что предостережение о недопустимости нарушения закона должно применяться только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Предостережение может быть обжаловано вышестоящему прокурору или в суд.

Предостережение о недопустимости нарушения закона само по себе негативных юридических последствий для лица, которому оно объявлено, не влечет. Если лицо, которому ранее было объявлено предостережение, совершит в дальнейшем правонарушение, о недопустимости которого оно предостерегалось, то правовые последствия для него породят иные меры прокурорского реагирования, принятые в связи с последним нарушением законности, либо привлечение его к предусмотренной законом ответственности за их совершение, а не данное предостережение.

Суд приходит к выводу, что поскольку предостережение имеет превентивный (предупредительный, профилактический) характер, а его целью является предупреждение правонарушений, нельзя считать, что на Главу города Твери незаконно возложена какая-либо обязанность либо ограничены его полномочия. Направляя предостережение Главе города Твери, прокурор действовал в рамках предоставленных ему полномочий, права и свободы Главы города Твери не нарушены, на него не возложена какая-либо обязанность.

В Определении Конституционного Суда РФ от 23 октября 2014 года N 2344-О отмечается, что предостережение имеет превентивный (предупредительный, профилактический) характер, а его целью является предупреждение правонарушений, в связи с чем нельзя считать, что на административного истца незаконно возложена обязанность или созданы препятствия для осуществления деятельности. 

Суд обращает внимание, что отсутствие каких-либо конкретных требований (мероприятий) в предостережении обусловлено требованиями невмешательства в хозяйственную и должностную деятельность субъекта, оставляет ему свободу в реализации своих полномочий и не порождает правовой неопределенности в необходимости соблюдения закона.

При этом прокурором каких-либо постановлений в рамках административного производства в отношении административного истца не вынесено, оспариваемым предостережением заявителю не созданы какие-либо препятствия в реализации его прав и свобод, на него незаконно не возложена какая-либо обязанность.

Кроме того, оспариваемое предостережение вынесено первым заместителем прокурора Центрального района г.Твери и вручено Главе администрации г.Твери в день отобрания у него объяснений, для получения которого последний приглашался заранее письмом от 30.08.2018 года №17-4-2018.

Суд полагает, что предостережение объявлено первым заместителем прокурора Центрального района г.Твери на основании объяснений данных Главой города г.Твери и неоднократных прокурорских проверок. Первый заместитель Центрального района г.Твери действовал в рамках своих полномочий, предоставленных ему нормами Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Доводы представителя административного истца сводятся к изложению его правовой позиции и основаны на ошибочном толковании норм материального и процессуального права, а потому не могут быть приняты судом во внимание.

Таким образом, суд приходит к выводу, что в удовлетворении требования о признании предостережения от 05.09.2018 года незаконным и об отмене указанного предостережения, надлежит отказать в полном объеме в связи с законностью вынесенного предостережения (отсутствие нарушений процедуры его вынесения, соответствие по форме и содержанию действующему законодательству), вынесения его после проведения необходимой проверки, свидетельствующей о предполагаемом нарушении прав и свобод граждан в случае бездействия по созданию устойчивого теплоснабжения территории г.Твери.

На основании изложенного, руководствуясь статьями ст.ст. 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении заявленных требований Главы города Твери о признании незаконным и отмене предостережения о недопустимости нарушения закона от 05.09.2018 года, выданного прокуратурой Центрального района г.Твери - отказать.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме в Тверской областной суд путем подачи апелляционной жалобы через Центральный районный суд города Твери.

Председательствующий Н.В. Булыгина.