УИД 62RS0004-01-2023-004408-66

дело №2а-759/2024 (2а-3821/2023)

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

г. Рязань 08 февраля 2024 года

Советский районный суд г. Рязани в составе председательствующего судьи Эктова А.С., при секретаре судебного заседания Янковиче Г.И.,

с участием старшего помощника прокурора Рязанского межрайонного природоохранного прокурора Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры – Аринушкина Н.С., действующего на основании удостоверения,

представителя административного ответчика Министерства природопользования Рязанской области – ФИО1, действующей на основании доверенности и диплома о высшем юридическом образовании, 

представителя заинтересованного лица Губернатора Рязанской области – ФИО2, действующего на основании доверенности и диплома о высшем юридическом образовании,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административные дела по административному исковому заявлению Рязанского межрайонного природоохранного прокурора к Министерству природопользования Рязанской области о признании бездействия незаконным и возложении обязанности подготовить решение о создании охранной зоны особо охраняемой природной территории

У С Т А Н О В И Л:

Рязанский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с административным иском, мотивируя тем, что в Клепиковском районе Рязанской области располагается особо охраняемая природная территория областного значения – памятник природы «Норинский лес», созданный в соответствии с постановлением Правительства Рязанской области с утверждением паспорта данной особо охраняемой природной территории и с внесением сведений о границах данного памятника в Единый государственный реестр недвижимости. Ссылаясь на то, что для указанной особо охраняемой природной территории при ее создании и до настоящего времени требуемая законом охранная зона не установлена, а предписание прокурора от 31 августа 2023 года об устранении соответствующих нарушений, направленное в адрес министра природопользования, осталось не исполненным, в то время как именно Министерство природопользования Рязанской области является органом полномочным по подготовке проектов решений Губернатора Рязанской области о создании охранной зоны, просил суд: 

- признать незаконным бездействие министерства, выразившееся в не проведении работ, направленных на установление охранной зоны и определение ее границ и в не направлении Губернатору Рязанской области предложения об установлении охранных зон особо охраняемой природной территории регионального значения – памятник природы «Норинский лес», расположенной на территории Клепиковского района Рязанской области; 

- возложить на министерство обязанность до дд.мм.гггг. подготовить проект решения Губернатора Рязанской области о создании охранной зоны памятника природы областного значения «Норинский лес», об установлении его границ и утверждении положения о нем, а также пояснительную записку к проекту решения в соответствии с «Правилами создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон», утв. Постановлением Правительства России от дд.мм.гггг. №, и направить Губернатору Рязанской области предложения об установлении охранных зон особо охраняемой природной территории областного значения – памятник природы «Норинский лес», расположенной на территории Клепиковского района Рязанской области.

В судебном заседании административный истец (прокурор) заявленные требования поддержал по изложенным в административном иске основаниям и просил их удовлетворить.

Представитель административного ответчика против удовлетворения административного иска возражала, указывая на отсутствие в действующем законодательстве сроков установления границ охранных зон и внесения сведений об охранных зонах ООПТ в орган регистрации, а также на фактическое осуществление мероприятий, направленных на исполнение требований закона, выразившееся в истребовании необходимого финансирования, и уведомления об этом прокурора. Одновременно, просила суд учесть, что предложенный прокурором срок для совершения испрашиваемых действий не является разумным, поскольку не учитывает установленную законодательством сложную процедуру их осуществления.

Представитель заинтересованного лица оставил разрешение поставленного вопроса на усмотрение суда, поддержав в ходе рассмотрения дела позицию представителя административного ответчика.

Суд, выслушав объяснения лиц, участвующих по делу, исследовав материалы дела в полном объеме, приходит к следующему.

Статья 46 Конституция Российской Федерации гласит, что действия (или) бездействие органов государственной власти могут быть обжалованы в суд.

По смыслу ст. ст. 1, 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, оспаривание решений, действий (бездействия) органа государственной власти осуществляется в порядке административного производства на основании административного иска гражданина, организации, а также иных лиц.

К лицам, наделенным правом на обращение в суд с соответствующим административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан и (или) неопределенного круга лиц, в том числе отнесен прокурор (ст. 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Так, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции Российской Федерации).

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности определяет Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее по тексту - Закон об охране окружающей среды).

В ст. 3 Закона об охране окружающей среды указано, что хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться, в том числе на основе следующих принципов: охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов как необходимых условий обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности; приоритета сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов.

В соответствии с п.п. 1, 2 ст. 58 Закона природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. 

Непосредственно порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона № 33-ФЗ от 14 марта 1995 года «Об особо охраняемых природных территориях» (далее по тексту – Закон об особо охраняемых природных территориях) законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В ст.105 Земельного кодекса Российской Федерации прямо указано, что охранная зона особо охраняемой природной территории (государственного природного заповедника, национального парка, природного парка, памятника природы) является одним из видов зон с особыми условиями использования территорий.

Зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в целях охраны окружающей среды, в том числе защиты и сохранения природных лечебных ресурсов, предотвращения загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, сохранение среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

Пунктом 1 ст. 25, п. 1 ст. 27 данного Закона предусмотрено, что памятники природы это уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения.

На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.

Для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах устанавливаются охранные зоны. Положение об охранных зонах указанных особо охраняемых природных территорий утверждается Правительством Российской Федерации. Ограничения использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливаются решением об установлении охранной зоны особо охраняемой природной территории (п. 10 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях).

В соответствии с пп. «б» п. 11 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях решения об установлении, изменении, о прекращении существования охранных зон особо охраняемых природных территорий принимаются в отношении охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

При этом постановлением Правительства Российской Федерации от дд.мм.гггг. № были утверждены Правила создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон (далее по тексту – Правила).

Данный документ включен в перечень нормативных правовых актов, на которые не распространяется требование об отмене с дд.мм.гггг., установленное Федеральным законом от 31 июля 2020 года № 247-ФЗ. Соблюдение обязательных требований, содержащихся в данном документе, оценивается при осуществлении государственного контроля (надзора), их несоблюдение может являться основанием для привлечения к административной ответственности (Постановление Правительства Российской Федерации от дд.мм.гггг. №).

До дд.мм.гггг. установление, изменение или прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий осуществляется в указанном порядке (ст. 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ).

Так, в силу п. 21 Правил высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации готовит решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения, об установлении ее границ и утверждении положений о ней в виде соответствующего проекта, а также пояснительную записку к проекту решения с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны и установления ее границ.

На основании п. 22 Правил пояснительная записка к проекту решения должна включать в себя сведения о координатах характерных точек границ создаваемой охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения и ее карту-схему.

Согласно пп. 23, 25 Правил проект решения и пояснительная записка к нему направляются на согласование в уполномоченные органы. При согласовании проекта решения органами государственной власти, указанными в п. 23 настоящих Правил, и органами местного самоуправления высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) принимает решение о создании охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения.

В соответствии с пп. 6 п.1 раздела III Положения о министерстве природопользования Рязанской области, утвержденного постановлением Правительства Рязанской области от 5 октября 2010 года № 240, министерство осуществляет полномочия в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, в частности обеспечение подготовки необходимых материалов для создания особо охраняемых природных территорий областного значения, управления и контроля в области охраны и использования таких территорий.

Пунктом 3 ст. 8 Закона Рязанской области от 10 мая 2006 года № 53-ОЗ «Об особо охраняемых природных территориях в Рязанской области» определено, что исполнительный орган Рязанской области, уполномоченный в сфере создания, охраны и использования особо охраняемых природных территорий областного значения направляет Губернатору Рязанской области предложения об установлении, изменении, прекращении существования охранных зон природных парков и памятников природы областного значения.

Таким образом, в Рязанской области полномочия по подготовке проектов решений Губернатора Рязанской области о создании охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения, об установлении ее границ и утверждении положения о ней возложены на Министерство природопользования Рязанской области. 

Исходя из вышеприведенных норм, в системе действующего правового регулирования предусмотрена безусловная обязанность по установлению охранных зон особо охраняемых памятников природы регионального значения, включающих поэтапную деятельность уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, результатом исполнения которой является принятие решения о создании охранных зон памятников природы регионального значения, подлежащего утверждению руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В свою очередь, отсутствие охранных зон, очевидно, создает реальную угрозу неблагоприятного антропогенного воздействия на такие объекты, и, как следствие, нарушает права неопределенного круга лиц, постоянно или временно пребывающих на особо охраняемой природной территории, на благоприятную окружающую среду, гарантированные ст. 42 Конституции Российской Федерации; а также интересы Российской Федерации, поскольку Российская Федерация осуществляет международное сотрудничество в области охраны окружающей среды в соответствии с принципами, установленными международными договорами, Российская Федерация выступает гарантом прав граждан, закрепленных в Конституции Российской Федерации и других федеральных законах, поэтому не должна допускать ухудшения состояния окружающей среды, при этом проводить единую государственную политику в области экологии, устанавливая порядок государственного учета антропогенной нагрузки хозяйственной и иной деятельности.

При таком положении дела, прокурор, реализуя свои полномочия, установленные законодательством о прокуратуре, вправе требовать от органа государственной власти устранения допущенных нарушений, как путем направления представления об их устранении, так и в судебном порядке.

Аналогичная правовая позиция неоднократно приводилась в судебной практике (Кассационное определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 8 ноября 2023 года № 88а-20123/2023 по делу № 2а-5395/2022, Кассационное определение Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 18 июля 2023 года № 88а-15440/2023, Кассационное определение Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 25 января 2023 года № 88а-757/2023, Апелляционное определение Ставропольского краевого суда от 31 мая 2022 года по делу № 33а-832/2022 и др.).

В результате прокурорской проверки установлено и подтверждается материалами дела, в том числе размещенной в общем доступе информацией и лицами, участвующими в деле по существу не оспаривалось:

В Клепиковском районе Рязанской области располагается особо охраняемая природная территория областного значения - памятник природы «Норинский лес»», созданный в соответствии с постановлением Правительства Рязанской области от дд.мм.гггг. №.

Паспорт особо охраняемой природной территории – памятника природы «Норинский лес» утвержден постановлением Министерства природопользования и экологии Рязанской области от дд.мм.гггг. №.

Сведения о границах данного памятника природы как зоны с особыми условиями использования территорий внесены в Единый государственный реестр недвижимости с учетным номером 62:05.9.6.

Однако, для указанных особо охраняемых природных территорий при их создании границы охранных зон установлены не были.

С целью устранения указанных нарушений действующего законодательства Рязанской межрайонной природоохранной прокуратурой дд.мм.гггг. министру природопользования Рязанской области было вынесено представление.

дд.мм.гггг. Министерство, не оспаривая отсутствие охранных зон памятников природы и непосредственно необходимость их установления, уведомила прокурора о том, что мероприятия по установлению границ охранных зон особо охраняемых природных территорий требуют финансирования, а также о направлении соответствующей заявки в проект областного бюджета на 2022 год и плановый период 2023 и 2024 годов, а также в проект областного бюджета на 2023 и плановый 2024 и 2025 годы.

К моменту рассмотрения дела, в рамках реализации программы Рязанской области «Развитие водохозяйственного комплекса, лесного хозяйства и улучшении экологической обстановки» (Программа утверждена постановлением Правительства Рязанской области от 30 октября 2013 года № 356) предусмотрены отдельные денежные средства на мероприятия по экологическому обследованию в целях создания охранных зон памятников природы регионального значения и паспортов памятников природы.

Однако, до настоящего времени для спорных объектов установленных охранных зон не имеется, а мероприятия по планированию их установления так и не начаты.

Таким образом, со стороны административного ответчика Министерства природопользования Рязанской области имеет место нарушение требований п. 10 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях, п.п. 21-23 Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, Положения о министерстве природопользования Рязанской области, выражающееся в бездействии, а именно в не проведении работ, направленных на установление охранных зон и определение их границ, в не направлении Губернатору Рязанской области предложения об установлении охранных зон памятников природы областного значения.

Вопреки доводам стороны Министерства об обратном, внесенные в Единый государственный реестр недвижимости сведения о границах особо охраняемых природных территорий, актуальны и обязательны для всех третьих лиц (ст. ст. 1, 5, 7 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»), а потому обязанность административного органа приступить к проведению соответствующих мероприятий фактически наступила с момента внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о границах спорных объектов, каковая дата и является отчетной для определения наличия (отсутствия) со стороны органа длящегося неправомерного бездействия.

Напротив, все исследованные судом доказательства и установленные обстоятельства свидетельствуют о том, что деятельность по реализации полномочий в области организации и функционирования охранных зон особо охраняемых природных территорий, длительное время Министерством не осуществлялось (с 2019 и 2020 года, соответственно) и не осуществляется, так как никаких мероприятий, направленных на организацию и функционирование охранных зон, до настоящего времени не выполнено.

В свою очередь, сам по себе факт недостаточности выделенного Министерству бюджетного финансирования на данные мероприятия в спорный период юридического значения для оценки правомерности его действий (бездействия) не имеет, поскольку отсутствие вины органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, в нарушении прав, свобод и законных интересов не является основанием для отказа в удовлетворении административного иска (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 года № 21).

При этом, выявленное бездействие влечет за собой неблагоприятное антропогенное воздействие на памятники природы, уникальные компоненты особо охраняемых природных территорий, создает угрозу их повреждения и уничтожения, а также уход ответственных за нарушение природоохранного законодательства лиц от ответственности, нарушение прав неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, и законных интересов Российской Федерации в этой области правоотношений.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу о наличии необходимой совокупности условий для удовлетворения административного иска с признанием незаконным обозначенного прокурором и признанного наличествующим судом бездействия Министерства.

Как разъяснено в п. 26 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 года № 21, признав оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, суд независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном исковом заявлении (заявлении), вправе указать административному ответчику (наделенным публичными полномочиями органу или лицу) на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах административного истца (заявителя) в случае, если судом при рассмотрении дела с учетом субъектного состава участвующих в нем лиц установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений (ст. 227 КАС РФ).

Для обеспечения исполнимости судебного решения, в котором указано на принятие административным ответчиком (органом или лицом, наделенным публичными полномочиями) конкретного решения, совершение определенного действия, в резолютивной части решения суда указывается разумный срок принятия решения, совершения действия.

Учитывая это, возложение на Министерство истребуемой прокурором обязанности подготовить проекты решений Губернатора Рязанской области о создании охранных зон, об установлении их границ и утверждении положения о них, а также пояснительные записки к проектам решений в соответствии с «Правилами создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон», утв. Постановлением Правительства России от 19 февраля 2015 года № 138, и направить Губернатору Рязанской области предложения об установлении охранных зон особо охраняемой природной территории областного значения, признается судом полностью обоснованным.

Вместе с тем, сроки выполнения данных обязательств находятся в зависимости от объективных обстоятельств, в том числе независящих от исполнителей, в том числе вызванных необходимостью предварительного: проведения комплексного экологического обследования, осуществляемого на основании законодательства о контрактной системе, требующего сбора полной информации о состоянии обследуемой территории, имеющего разнообразие растений и животных, мест обитания и произрастания, преимущественно в весенне-летний период; разработки именно на основании материалов комплексного экологического обследования проекта постановления Губернатора; направления данного проекта в Правительство для согласования с региональными и федеральными органами (администрации муниципальных образований, прокуратуры, заинтересованные министерства и департаменты).

Разрешая при таком положении дела вопрос об установлении срока для совершения административным ответчиком действий по устранению допущенных нарушений определенным судом способом, суд признает разумной позицию административного ответчика, аргументированную соответствующими обстоятельствами, а потому устанавливает такой срок именно до 31 декабря 2025 года включительно. 

Руководствуясь ст.ст.175, 177 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Административный иск Рязанского межрайонного природоохранного прокурора – удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Министерства природопользования Рязанской области, выразившееся в не проведении работ, направленных на установление охранных зон и определения их границ и в не направлении Губернатору Рязанской области предложений об установлении охранных зон особо охраняемых природных территорий регионального значения в отношении памятника природы «Норинский лес», расположенного на территории Клепиковского Рязанской области.

Обязать Министерство природопользования Рязанской области устранить допущенные нарушения прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц и Российской Федерации, путем подготовки проектов решений Губернатора Рязанской области о создании охранных зон, об установлении их границ и утверждения положения о них, а также пояснительных записок к проектам решений в соответствии с «Правилами создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон», утвержденных Постановлением Правительства России от дд.мм.гггг. №, и направления Губернатору Рязанской области предложений об установлении охранных зон особо охраняемых природных территорий областного значения в отношении памятника природы «Норинский лес», расположенного на территории Клепиковского района Рязанской области.

Установить Министерству природопользования Рязанской области срок до 31 декабря 2025 года включительно для исполнения решения суда и месячный срок для сообщения об исполнении решения в суд и прокурору, исчисляемый со дня исполнения решения суда.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в коллегию по административным делам Рязанского областного суда через Советский районный суд г.Рязани в течение месяца со дня изготовления решения в мотивированной форме.

Судья А.С. Эктов 

Мотивированный текст решения изготовлен 22 февраля 2024 года