Дело № 2а-611/2019

РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

Город Кунгур Пермский край 20 февраля 2019 года

Кунгурский городской суд Пермского края в составе:

председательствующего судьи Оборина Л.Г., 

при секретаре Мальцевой У.Н., 

с участием прокурора Лобановой И.С.,

представителя административного ответчика ФИО1, доверенность от 13.12.2018,

представителя заинтересованного лица УГХ ФИО2, доверенность от 09.01.2019,

представителя заинтересованного лица ОАО «Кунгурская автоколонна 1597» ФИО3, доверенность от 12.02.2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Кунгурского городского прокурора в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц к Администрации города Кунгура Пермского края о признании недействующим постановления.

установил:

Кунгурский городской прокурор в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском к Администрации города Кунгура Пермского края и просит признать постановление Администрации города Кунгура Пермского края от 26.06.2018 № 337-171-01-09 «Об изменении вида регулярных перевозок, осуществляемых по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Город Кунгур» недействующим со дня его принятия.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что при осуществлении надзора за исполнением законодательства об организации регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом установлено, что постановлением Администрации города Кунгура Пермского края от 26.06.2018 № 337-171-01-09 с 01.01.2019 вид регулярных перевозок осуществляемых на территории муниципального образования «Город Кунгур», с регулярных перевозок по регулируемым тарифам изменен на регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам по всем муниципальным маршрутам. Исходя из требований п.7 ч.1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ч.1 ст.14, ч.1 ст.17 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" следует, что регулярные перевозки по регулируемым тарифам являются обязательным условием обеспечения доступности транспортных услуг для населения. Установление регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам должно осуществляться наравне или дополнительно к существующим регулярным перевозкам по регулируемым тарифам.

Согласно ч.1 ст.18 Закона № 220-ФЗ изменение вида регулярных перевозок, осуществляемых по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок, допускается при условии, если данное решение предусмотрено документом планирования регулярных перевозок.

Документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа на территории муниципального образования «Город Кунгур» на 2016-2018 годы утвержден постановлением администрации города Кунгура от 13.07.2016 № 527, которым определены следующие этапы: I этап – 2016 год, II этап – 2017 год, III этап – 2018 год. В соответствии с п.9 документа планирования на I, II этапах планируется проведение исследования пассажиропотоков на маршрутах регулярных перевозок по регулируемым тарифам путем сбора и анализа информации о пассажирском спросе на маршруты регулярных перевозок по регулируемым тарифам. В соответствии с п.12 документа планирования мероприятия по разработке конкурсной документации для проведения открытых конкурсов на право получения свидетельства об осуществлении регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по маршруту регулярных перевозок; заключения муниципального контракта на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам планируется реализовать на всех этапах посредством проведения следующих мероприятий: на I этапе планируется выдача юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карты маршрута регулярных перевозок по маршрутам, в отношении которых планируется отмена маршрута или изменение вида регулярных перевозок по маршруту на срок до 31.12.2018; на II, III этапах для маршрутов, по которым установлен вид перевозок «по регулируемым тарифам», планируется проведение закупок в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; заключение муниципальных контрактов на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам; выдача на срок действия муниципального контракта, карты маршрута регулярных перевозок; на III этапе для регулярных маршрутов, по которым установлен вид перевозок «по нерегулируемым тарифам» планируется разработка документации для проведения открытых конкурсов на право получения свидетельства об осуществлении регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по маршруту регулярных перевозок; выдача свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок. Таким образом, Документом планирования предусмотрено одновременное осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам и регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по маршруту регулярных перевозок.

В ходе проверок, проведенных прокуратурой ранее, установлено, что изучение пассажиропотока частными перевозчиками не осуществлялось. Имеются лишь данные о пассажиропотоке МУП «ПАТП», доля на рынке которого составляет менее 22%. Решение об изменении вида регулярных перевозок, с регулярных перевозок по регулируемым тарифам на регулярные перевозки исключительно по нерегулируемым тарифам по отношению ко всем муниципальным маршрутам, принято без экономического обоснования и без учета требований ФЗ № 220-ФЗ об обязательном наличии регулярных перевозок по регулируемым тарифам на регулярные перевозки. Отсутствие регулярных перевозок по регулируемым тарифам на регулярные перевозки в городе Кунгуре нарушает права граждан на доступность транспортных услуг. По результатам проверки городским прокурором 21.01.2019 в адрес администрации города Кунгура внесено представление с требованием отменить оспариваемое постановление. Согласно ответа административного ответчика на представление в удовлетворении требований отказано.

В судебном заседании прокурор заявленные административные исковые требования поддержал в полном объеме по доводам, изложенным в иске, пояснил, что оспариваемое постановление является нормативным правовым актом, рассчитано на длительное использование, затрагивает интересы неопределенного круга лиц. Из уведомлений перевозчиков следует, что тарифы на перевозки для населения с 01.04.2019 вырастут, транспортные услуги будут недоступны населению. 

Представитель административного ответчика в судебном заседании с иском не согласился, поддержал представленные возражения, пояснил, что законом предусмотрено, что возможно установление регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам. Документом планирования предусмотрено изменение вида регулярных перевозок. Постановление, которое является нормативным правовым актом, опубликовано в официальном бюллетене. Административным ответчиком не нарушены требования закона.

Представитель заинтересованного лица Управления городского хозяйства администрации города Кунгура Пермского края в судебном заседании с иском не согласился, поддержав позицию административного ответчика.

Представитель заинтересованного лица ОАО «Кунгурская автоколонна 1597» в судебном заседании с иском не согласился, поддержал, представленные возражения. Считает, что оспариваемое постановление является ненормативным правовым актом, срок, для обжалования которого ограничен тремя месяцами, и он истек, что является основанием для отказа в иске. Законом предусмотрено право органа местного самоуправления в связи с утвержденным документом планирования устанавливать нерегулируемые тарифы на регулярных маршрутах перевозок. Администрация должна была поменять весь вид регулярных перевозок по всем маршрутам либо часть, при этом отменить часть маршрутов. Муниципальные маршруты сложились исторически более 50 лет. Себестоимость перевозок превышает в два раза стоимость билетов, местный бюджет не предусматривает субсидий на возмещение убытков перевозчикам. В результате населения города будут не доступны перевозки.

Представители заинтересованных лиц ООО «АТП», МУП «ПАТП», заинтересованное лицо ИП ФИО4 в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом. 

Суд, заслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании, исследовав материалы административного дела, изучив и оценив представленные доказательства, находит административный иск обоснованным и подлежащим удовлетворению.

В соответствии с ч.1 ст.39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно ч.1 ст.208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Частью 4 ст.7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с п.7 ч.1 ст.16 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

На основании ч.1 ст.14 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее – Закон № 220-ФЗ) в целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления устанавливают муниципальные маршруты регулярных перевозок, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, смежные межрегиональные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам.Наряду с указанными в части 1 статьи 14 настоящего Федерального закона маршрутами регулярных перевозок уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления вправе устанавливать смежные межрегиональные маршруты регулярных перевозок, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, муниципальные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, что предусмотрено ч.1 ст.17 Закона № 220-ФЗ.

Согласно ч.1 ст.18 Закона № 220-ФЗ изменение вида регулярных перевозок, осуществляемых по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок, допускается при условии, если данное решение предусмотрено документом планирования регулярных перевозок.

В соответствии со ст.3 Закона Пермского края от 12.10.2006 N 19-КЗ "Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края" основными принципами организации транспортного обслуживания населения Пермского края являются: обеспечение безопасности при выполнении перевозок пассажиров; доступность транспортных услуг для населения; качественное транспортное обслуживание населения; сочетание государственного регулирования и рыночных отношений в сфере транспортного обслуживания; равный доступ на рынок транспортных услуг перевозчиков независимо от организационно-правовых форм и форм собственности.

В силу ч.4 ст.4 Закона Пермского края от 12.10.2006 N 19-КЗ органы местного самоуправления муниципальных образований Пермского края создают условия для предоставления транспортных услуг населению и организуют транспортное обслуживание населения в границах муниципальных образований в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации и Пермского края.

Судом установлено.

Администрацией города Кунгура Пермского края принято постановление от 26.06.2018 № 337-171-01-09 «Об изменении вида регулярных перевозок, осуществляемых по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Город Кунгур»:

1. Изменить с 01.01.2019 вид регулярных перевозок, осуществляемых на территории муниципального образования «Город Кунгур», с регулярных перевозок по регулируемым тарифам на регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам по муниципальным маршрутам, с регулярных перевозок по регулируемым тарифам изменен на регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам по всем муниципальным маршрутам: № 1 «Вокзал – п.Машзавода; № 2 «м/р Уральский – м/р Шаквинский»; № 2а «Заводская – м/р Уральский»; № 3 «Заводская – ул. Челюскинцев»; № 5 «Заводская – п. Первомайский»; № 5а «Машановская пристань – п. Первомайский»; № 6 «Заводская – Молкомбинат»; № 7 «Машановская пристань – Горбольница»; № 8 «М/р Заиренский – Горбольница»; № 8а «ул. Луговая – Горбольница»; № 9 «Заводская – т/к «Сталагмит»; № 10 «Заводская – п. Дальний».

2. Управлению городского хозяйства администрации города Кунгура Пермского края: уведомить лиц, осуществляющих регулярные перевозки по маршрутам указанным в п.1 настоящего постановления, об изменении вида регулярных перевозок в срок до 04.07.2018; провести открытый конкурс на право получения свидетельств об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам на территории муниципального образования «Город Кунгур» в срок до 02.10.2018.

3. Опубликовать постановление в Официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования «Город Кунгур» и на официальном сайте администрации города Кунгура в сети Интернет.

4. Постановление вступает в силу с момента подписания.

5. Контроль за исполнением постановления возложить на первого заместителя главы администрации города Кунгура ФИО5 (л.д.6, 11-16).

В пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Суд приходит к выводу, что оспариваемое постановление является нормативным правовым актом, которое рассчитано на неоднократное применение, направлено на изменение вида регулярных перевозок по муниципальным маршрутам, затрагивает права и законные интересы неопределенного круга лиц в сфере регулярных перевозок по муниципальным маршрутам. 

Поэтому является несостоятельным довод представителя заинтересованного лица, что оспариваемое постановление не является нормативным правовым актом. 

Следовательно, в данном случае не подлежат применению положение ч.8 ст.219 КАС РФ о пропуске административным истцом срока для обращения в суд. 

13.07.2016 Администрацией города Кунгура Пермского края постановлением № 527 утвержден документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа на территории муниципального образования «Город Кунгур» на 2016-2018 годы, с учетом изменений внесенных постановлением от 31.07.2017 № 58-171-08-09 (л.д.7-10).

В соответствии с п.12 документа планирования мероприятия по разработке конкурсной документации для проведения открытых конкурсов на право получения свидетельства об осуществлении регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по маршруту регулярных перевозок; заключения муниципального контракта на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам планируется реализовать на всех этапах посредством проведения указанных мероприятий.

Таким образом, документом планирования предусмотрено одновременное осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам и регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по маршруту регулярных перевозок.

По мнению административного истца, решение об изменении вида регулярных перевозок с регулярных перевозок по регулируемым тарифам на регулярные перевозки исключительно по нерегулируемым тарифам по отношению ко всем муниципальным маршрутам принято без экономического обоснования и без учета требований Закона № 220-ФЗ. Кроме того, отсутствие регулярных перевозок по регулируемым тарифам на регулярные перевозки в городе Кунгуре нарушает права граждан на доступность транспортных услуг.

В ходе проверок, проведенных Кунгурской городской прокуратурой ранее, установлено, что изучение пассажиропотока частными перевозчиками не осуществлялось. Имеются лишь данные о пассажиропотоке МУП «ПАТП», доля на рынке которого составляет менее 22%.

22.01.2019 Кунгурским городским прокурором в адрес администрации города Кунгура внесено представление об устранении нарушений законодательства об организации регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортном (л.д.37).

25.01.2019 администрацией города Кунгура подготовлен ответ о рассмотрении представления, в котором указывает, что оспариваемое постановление не нарушает прав граждан на доступность транспортных услуг, Закон № 220-ФЗ не содержит требования о необходимости на территории муниципального образования регулярных перевозок по регулируемым тарифам, постановление является законным и не подлежит отмене (л.д.40).

Согласно копиям уведомлений ОАО «Кунгурская автоколонна 1597», ООО «АТП», МУП «ПАТП», ИП ФИО4 уведомили администрацию города Кунгура о повышении тарифов на перевозку пассажиров по маршрутам регулярных перевозок на территории города Кунгура с 01.04.2019 от 30 до 35 рублей на одного пассажира (л.д.41-44).

Суд приходит к выводу, что постановление от 26.06.2018 № 337-171-01-09 не соответствует основным принципам транспортного обслуживания населения Пермского края, установленных ст.3 Закона Пермского края от 12.10.2006 N 19-КЗ.

Из требований ч.1 ст.14, ч.1 ст.17 Закона № 220-Фз следует, что установление регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам должно осуществляться наравне или дополнительно к существующим регулярным перевозкам по регулируемым тарифам. 

Исходя из норм действующего законодательства, обеспечение надлежащего транспортного обслуживания, а также доступности транспортных услуг для населения является первостепенной задачей уполномоченного органа. Установление регулярных перевозок по муниципальным маршрутам лишь по нерегулируемым тарифам, при отсутствии регулярных перевозок по муниципальным маршрутам по регулируемым тарифам, не обеспечит доступность транспортных услуг для населения, в том числе посредством предоставления пассажирам всех льгот на проезд, предусмотренных законом. 

Осуществление пассажирских перевозок, по нерегулируемым тарифам, что установлено в рамках данного дела, исходя из социальной значимости рассматриваемого вопроса, свидетельствует об установлении административным ответчиком ненадлежащего транспортного обслуживания населения города Кунгура.

Согласно ч.1 ст.62 КАС РФ лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, если иной порядок распределения обязанностей доказывания по административным делам не предусмотрен настоящим Кодексом.

Довод представителя заинтересованного лица о том, что действующие тарифы для перевозок являются заниженными, цена билета не окупает себестоимость проезда является не состоятельным, так как не подтвержден доказательствами. 

Решение об изменении вида регулярных перевозок с регулярных перевозок по регулируемым тарифам на регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам по отношению к муниципальным маршрутам принято административным ответчиком без экономического обоснования и в нарушение требований закона.

В соответствии с п.1 ч.2 ст.215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений: об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Таким образом, суд считает, что требования прокурора о признании постановления администрации города Кунгура Пермского края от 26.06.2018 № 337-171-01-09 недействующим со дня его принятия, следует удовлетворить.

Руководствуясь ст.175-180, 215 КАС РФ, суд

решил:

признать постановление Администрации города Кунгура Пермского края от 26.06.2018 № 337-171-01-09 «Об изменении вида регулярных перевозок, осуществляемых по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Город Кунгур» недействующим со дня его принятия.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пермский краевой суд через Кунгурский городской суд Пермского края в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Л.Г. Оборин