Дело № 3а-109/2025

УИД 64OS0000-01-2025-000179-71

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

13 октября 2025 года город Саратов

Саратовский областной суд в составе:

председательствующего Аршиновой Е.В.,

при секретаре Сергеевой Е.С.,

с участием прокурора отдела Саратовской областной прокуратуры Мараховской О.А.,

с участием административных истцов ФИО2, ФИО10, представителя административного истца ФИО2, административного истца товарищества собственников недвижимости садоводческого некоммерческого товарищества «Багаевское» ФИО11, представителя административного ответчика Саратовской городской Думы ФИО12, представителя административного ответчика министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области ФИО13, представителя заинтересованного лица администрации муниципального образования «Город Саратов» ФИО14,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, товарищества собственников недвижимости садоводческого некоммерческого товарищества «Багаевское» к ФИО9 городской Думе, министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области об оспаривании в части нормативного правового акта, 

установил:

25 июля 2019 года решением Саратовской городской Думы № 54-397 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» (далее - Правила землепользования и застройки).

Приказом министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области от 12 августа 2024 года № 355 внесены изменения в решение Саратовской городской Думы от 25 июля 2019 № 54-397 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов».

Административные истцы обратились в суд с административным исковым, в котором, с учетом уточнения административных исковых требований, просили признать недействующими Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов», утвержденные решением Саратовской городской Думы, от 25 июля 2019 года № 54-397, в редакции изменений, внесенных приказом министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области от 12 августа 2024 года № 355, в части отнесения земельных участков, расположенных по адресу: Саратовская область, Саратовский муниципальный район, Багаевское муниципальное образование, на землях ТОО «Багаевское», с кадастровыми номерами № к территориальной зоне сельскохозяйственных угодий в населенных пунктах (СХ-1).

В обоснование заявленных требований административные истцы указывает, что им на праве общей долевой собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером №, а товариществу собственников недвижимости садоводческому некоммерческому товариществу «Багаевское» на праве собственности принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами №. Заключением о результатах общественных обсуждений от 07 июня 2024 года рекомендовано отклонить предложение административных истцов об отнесении земельных участков с кадастровыми номерами №, расположенных по адресу: 

<

адрес>, к территориальной зоне - СХ-3 (зона садоводства и огородничества). Приказом министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства от 12 августа 2024 года № 355 спорные земельные участки отнесены к территориальной зоне СХ-1 (зона сельскохозяйственного использования). 

Административные истцы полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует положениям, установленным Градостроительным кодексом Российской Федерации, Генеральному плану, утвержденному решением Саратовской городской Думы от 27 декабря 2022 года № 30-319, чем нарушено их право на использование принадлежащих им на праве собственности земельных участков (включая строительство садовых и жилых домов).

В письменных возражениях на административное исковое заявление административные ответчики и заинтересованные лица возражали против заявленных административных исковых требований, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий и компетенции органа, в надлежащей форме, в установленном порядке опубликован, не противоречит нормам, имеющим большую юридическую силу, права административных истцов не нарушает.

В судебном заседании административные истцы ФИО2, ФИО10, представитель ФИО11 поддержали заявленные требования по указанным основаниям.

Представители административных ответчиков, заинтересованных лиц -администрации муниципального образования «Город Саратов», в судебном заседании, поддержав письменные возражения, просили административные исковые требования оставить без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте рассмотрения административного дела надлежащим образом, в судебное заседание не явились, об уважительности причин неявки суду не сообщили, их явка не была признана судом обязательной.

При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьей 150, частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

Заслушав объяснения участников судебного процесса, исследовав материалы дела, учитывая заключение прокурора, полагавшего административное исковое заявление неподлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

Согласно статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации защита гражданских прав осуществляется, в том числе, путем признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно сведениями, содержащимся в Едином государственном реестре недвижимости, ФИО2, ФИО15, ФИО10, ФИО16, ФИО17, ФИО18, ФИО19, товариществу собственников недвижимости садоводческому некоммерческому товариществу «Багаевское» на праве общей долевой собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером №, товариществу собственников недвижимости садоводческому некоммерческому товариществу «Багаевское» на праве собственности принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами №. Категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, виды разрешенного использования: для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства. В связи принятием 15 декабря 2020 года Закона Саратовской области № 163-ЗСО, Генерального плана муниципального образования «Город Саратов» указанные земельные участки расположены в границах муниципального образования «Город Саратов». 

Из протокола собрания граждан (учредителей) об учреждении товарищества собственников недвижимости садоводческого некоммерческого товарищества «Багаевское» от 15 мая 2024 года следует, что ФИО2, ФИО15, ФИО20, ФИО16, ФИО21, ФИО22, ФИО19 постановили создать товарищество собственников недвижимости садоводческое некоммерческое товарищество «Багаевское» в целях освоения земельных участков с кадастровыми номерами № для ведения садоводства и огородничества.

Заключением о результатах общественных обсуждений от 07 июня 2024 года рекомендовано отклонить предложение административных истцов об отнесении земельных участков с кадастровыми номерами №, расположенных по адресу: 

<

адрес>, к территориальной зоне - СХ-3 (зона садоводства и огородничества). Приказом министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства от 12 августа 2024 года № 355 спорные земельные участки отнесены к территориальной зоне СХ-1 (зона сельскохозяйственного использования).

Таким образом, установлено, что административные истцы имеют право на обращение в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, так как оспариваемым нормативным правовым актом затрагиваются их права.

Согласно статье 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Согласно статье 23, пункту 6 части 2 статьи 24, статье 44 Устава муниципального образования «Город Саратов», принятого решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 года № 67-649, городская Дума является представительным органом города. Срок полномочий городской Думы составляет 5 лет. Городская Дума состоит из 41 депутата. Городская Дума может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов городской Думы. Заседание городской Думы считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от установленной численности депутатов городской Думы. Утверждение правил землепользования и застройки на территории муниципального образования «Город Саратов» отнесено к полномочиям городской Думы.

Городская Дума по вопросам, отнесенным к ее компетенции действующим законодательством, настоящим Уставом, принимает решения.

Решения городской Думы принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов городской Думы, если иное не установлено действующим законодательством.

Решения городской Думы, постановления председателя городской Думы, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативным правовым актом органа местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, содержащая границы территориальных зон (пункт 8 статьи 1, пункт 2 части 2 и часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 ГрК РФ.

Так, главой местной администрации принимается решение о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта, а также официально публикуется сообщение о принятии такого решения. Предусмотрена проверка проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования, направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку. Комиссия проводит Общественные обсуждения (публичные слушания) по проекту, вносит изменения в проект с учетом результатов таких слушаний и представляет его главе местной администрации, который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления. Обязательными приложениями к проектам правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний.

Постановлением главы администрации муниципального образования «Город Саратов» от 06 марта 2017 года № 338 принято решение «О подготовке проекта решения Саратовской городской Думы о внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов». Данное постановление размещено на официальном сайте администрации муниципального образования «Город Саратов» 06 марта 2017 года, что подтверждается скриншотом. В данное постановление внесены изменения постановлениями главы администрации муниципального образования «Город Саратов» от 29 мая 2017 года № 1132, от 22 октября 2018 года № 2375, от 21 марта 2019 года № 474, которые также размешены на официальном сайте администрации муниципального образования «Город Саратов».

На основании пункта 1.3 решения Саратовской городской Думы от 19 июля 2018 года № 37-289 «Об общественных обсуждениях в муниципальном образовании «Город Саратов» проект Правил землепользования и застройки, проекты изменений в них рассматриваются на общественных обсуждениях.

В соответствии с пунктом 4 статьи 5.1 ГрК РФ процедура проведения общественных обсуждений состоит из следующих этапов: 1) оповещение о начале общественных обсуждений; 2) размещение проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационных материалов к нему на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и (или) в государственной или муниципальной информационной системе, обеспечивающей проведение общественных обсуждений с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», либо на региональном портале государственных и муниципальных услуг и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; 3) проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях; 4) подготовка и оформление протокола общественных обсуждений; 5) подготовка и опубликование заключения о результатах общественных обсуждений.

Из положений части 7 статьи 9 ГрК РФ следует, что размещение проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, помимо размещения его на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», должно быть также осуществлено и (или) в государственной или муниципальной информационной системе, обеспечивающей проведение общественных обсуждений с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», либо на региональном портале государственных и муниципальных услуг.

Согласно пунктам 8, 9, 10 статьи 5.1 ГрК РФ оповещение о начале общественных обсуждений или публичных слушаний:

1) не позднее чем за семь дней до дня размещения на официальном сайте или в информационных системах проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, а также в случае, если это предусмотрено муниципальными правовыми актами, в иных средствах массовой информации;

2) распространяется на информационных стендах, оборудованных около здания уполномоченного на проведение общественных обсуждений или публичных слушаний органа местного самоуправления, в местах массового скопления граждан и в иных местах, расположенных на территории, в отношении которой подготовлены соответствующие проекты, и (или) в границах территориальных зон и (или) земельных участков, указанных в части 3 настоящей статьи (далее - территория, в пределах которой проводятся общественные обсуждения или публичные слушания), иными способами, обеспечивающими доступ участников общественных обсуждений или публичных слушаний к указанной информации.

В течение всего периода размещения в соответствии с пунктом 2 части 4 и пунктом 2 части 5 настоящей статьи проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, и информационных материалов к нему проводятся экспозиция или экспозиции такого проекта. В ходе работы экспозиции должны быть организованы консультирование посетителей экспозиции, распространение информационных материалов о проекте, подлежащем рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях. Консультирование посетителей экспозиции осуществляется представителями уполномоченного на проведение общественных обсуждений или публичных слушаний органа местного самоуправления или созданного им коллегиального совещательного органа (далее - организатор общественных обсуждений или публичных слушаний) и (или) разработчика проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях.

В период размещения в соответствии с пунктом 2 части 4 и пунктом 2 части 5 настоящей статьи проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, и информационных материалов к нему и проведения экспозиции или экспозиций такого проекта участники общественных обсуждений или публичных слушаний, прошедшие в соответствии с частью 12 настоящей статьи идентификацию, имеют право вносить предложения и замечания, касающиеся такого проекта:

1) посредством официального сайта или информационных систем (в случае проведения общественных обсуждений);

2) в письменной или устной форме в ходе проведения собрания или собраний участников публичных слушаний (в случае проведения публичных слушаний);

3) в письменной форме в адрес организатора общественных обсуждений или публичных слушаний;

4) посредством записи в книге (журнале) учета посетителей экспозиции проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях.

19 апреля 2019 года главой администрации муниципального образования «Город Саратов» принято постановление № 22 «О проведении общественных обсуждений», которое было размещено на официальном сайте администрации муниципального образования «Город Саратов» 22 апреля 2019 года.

Согласно пунктам 2.8, 2.9 решения Саратовской городской Думы от 19 июля 2018 года № 37-389 «Об общественных обсуждениях в муниципальном образовании «Город Саратов» в течение трех дней после публикации решения о проведении общественных обсуждений организатор общественных обсуждений размещает на официальном сайте администрации муниципального образования «Город Саратов» (www.saratovmer.ru) оповещение о начале общественных обсуждений.

Оповещения о начале общественных обсуждений по вопросам, предусмотренным подпунктами «а» - «е» пункта 1.3 Положения, распространяются на информационных стендах, оборудованных около здания функционального структурного подразделения администрации муниципального образования «Город Саратов» в сфере градостроительства и архитектуры.

Оповещение о начале общественных обсуждений размещено на официальном сайте администрации муниципального образования «Город Саратов» 22 апреля 2019 года, т.е. в течение трех дней после публикации решения об общественных обсуждениях, что подтверждается скриншотом с официального сайта администрации муниципального образования «Город Саратов». Также размещены сведения об электронном адресе (obsuzhdenia.mogorodsaratov@yandex.ru), на который следует направлять предложения и замечания по обсуждаемому проекту.

Проект решения Саратовской городской Думы «Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов», приложение графика и приложение координаты размещены на официальном сайте администрации муниципального образования «Город Саратов» 29 апреля 2019 года.

Таким образом, населению и иным лица, чьи права и свободы затрагивает оспариваемый нормативный правовой акт, была предоставлена возможность ознакомиться с проектом Правил землепользования и застройки в полном объеме (в том числе с графическими материалами) до его утверждения и предоставить предложения и замечания.

К проекту Правил землепользования и застройки приложены протокол общественных обсуждений № 14 от 01 июля 2019 года и заключение о результатах общественных обсуждений от 02 июля 2019 года. Заключение о результатах общественных обсуждений размещено на официальном сайте администрации муниципального образования «Город Саратов» 02 июля 2019 года.

Указанный протокол общественных обсуждений, заключение о результатах общественных обсуждений подписаны уполномоченными организатором лицами, содержат основные вопросы обсуждений.

На заседаниях комиссии по вопросам землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» были рассмотрены предложения и замечания заинтересованных лиц, принятые решения отражены в протоколах комиссии по вопросам землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» от 20 июня 2019 года № 14, от 26 июня 2019 года № 15, от 01 июля 2019 года № 17, от 28 июня 2019 года № 16, от 02 июля 2019 года № 18.

Таким образом, общественные обсуждения проходили в период с 29 апреля 2019 года по 02 июля 2019 года, т.е. в срок, установленный пунктом 2.23 решения Саратовской городской Думы от 19 июля 2018 года № 37-389 «Об общественных обсуждениях в муниципальном образовании «Город Саратов» (в редакции действующей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), продолжительность которого составляет 65 календарных дней со дня опубликования такого проекта до дня публикации заключения о результатах общественных обсуждений на официальном сайте администрации муниципального образования «Город Саратов» (www.saratovmer.ru), а также в срок, установленный частью 13 статьи 31 ГрК РФ (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), который составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта.

11 июля 2019 года главой муниципального образования «Город Саратов» принято постановление № 45 «О направлении проекта решения Саратовской городской Думы «О Правилах землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» в Саратовскую городскую Думу.

К проекту Правил землепользования и застройки были приложены протокол общественных обсуждений от 01 июля 2019 года № 14 и заключение о результатах общественных обсуждений от 02 июля 2019 года.

12 июля 2019 года в Саратовскую городскую Думу в соответствии с требованиями Регламента поступили документы: проект решения Саратовской городской Думы «О Правилах землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов»; пояснительная записка; финансово-экономическое обоснование; перечень правовых актов, отмены, изменения, приостановления или принятия которых потребует принятие решения; заключение комитета по экономике администрации муниципального образования «Город Саратов»; заключение комитета правового обеспечения администрации муниципального образования «Город Саратов»; заключение комитета по финансам администрации муниципального образования «Город Саратов», заключение комитета по управлению имуществом города Саратова, заключение комитета по градостроительству и архитектуре администрации муниципального образования «Город Саратов»; заключение комиссии по вопросам землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов»; протокол общественных обсуждений; заключение о результатах общественных обсуждений, копия постановления администрации муниципального образования «Город Саратов» от 06 марта 2017 года № 338 «О подготовке проекта решения Саратовской городской Думы «О правилах землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» (с изменениями); постановление главы муниципального образования «Город Саратов» от 11 июля 2019 года № 45 «О направлении проекта решения Саратовской городской Думы «О Правилах землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» в Саратовскую городскую Думу; копия постановления главы администрации муниципального образования «Город Саратов» от 19 апреля 2019 года № 22 «О проведении общественных обсуждений»; сведения о размещении на официальном сайте администрации муниципального образования «Город Саратов»; заключение о результатах общественных обсуждений, постановление администрации муниципального образования «Город Саратов» от 06 марта 2017 года № 338, постановления главы администрации муниципального образования «Город Саратов» от 19 апреля 2019 года № 22 и от 11 июля 2019 года № 45; выписки из протоколов заседаний комиссий по вопросам землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов».

25 июля 2019 года на пятьдесят четвертом очередном заседании Саратовской городской Думы принято решение № 54-397, которым утверждены Правила землепользования и застройки. 

Согласно протоколу заседания Саратовской городской Думы на момент голосования на заседании присутствовало 32 депутата, что составляет более двух третей установленной численности депутатов, «за» проголосовал 31 депутат, 1 депутат проголосовал «против».

В силу пункта 5 статьи 44 Устава муниципального образования «Город Саратов» (в редакции решения Саратовской городской Думы от 27 июня 2019 года № 53-389) официальным опубликованием решений городской Думы, постановлений председателя городской Думы или соглашений, заключенных между городской Думой и органами местного самоуправления, считается первая публикация их полного текста в газете «Саратовская панорама».

Для официального опубликования решений городской Думы, постановлений председателя городской Думы или соглашений, заключенных между городской Думой и органами местного самоуправления, также может быть использовано сетевое издание «Панорама Саратова», электронный адрес в сети Интернет: www.sarpan.ru, серия Эл № ФС77-74686 от 24 декабря 2018 г.

В случае опубликования (размещения) полного текста решений городской Думы, постановлений председателя городской Думы в сетевом издании «Панорама Саратова», электронный адрес в сети Интернет: www.sarpan.ru, серия Эл № ФС77-74686 от 24 декабря 2018 г., объемные графические и табличные приложения к ним в печатном издании могут не приводиться.

Решение Саратовской городской Думы от 25 июля 2019 года № 54-397 опубликовано в газете «Саратовская панорама» от 27 августа 2019 года № 78. Кроме того, оспариваемое решение Саратовской городской Думы от 25 июля 2019 года № 54-397 и графические материалы размещены 27 августа 2019 года в сетевое издании «Панорама Саратова», что подтверждается скриншотом с сайта.

Принимая во внимание, что целью опубликования, обнародования нормативного правового акта является обеспечение населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможности ознакомиться с его содержанием, суд, исходя из установленных выше обстоятельств, приходит к выводу о том, что возможность ознакомиться с содержанием решения Саратовской городской Думы от 25 июля 2019 года № 54-397 была обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, ни только в газете «Саратовская панорама» тиражом 250 экземпляров, но и посредством его размещения в сетевом издании «Панорама Саратова», электронный адрес в сети Интернет: www.sarpan.ru, серия Эл № ФС77-74686 от 24 декабря 2018 г., а также посредством его размещения в свободном доступе на сайте ФГИС ТП (14 февраля 2020 года).

Таким образом, Правила землепользования и застройки приняты Саратовской городской Думой в пределах предоставленных законом полномочий, с соблюдением предусмотренной формы и вида нормативного правового акта, установленной процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, правил введения нормативного правового акта в действие, в надлежащем порядке доведены до всеобщего сведения.

С 01 января 2023 года на основании Закона Саратовской области от 31 октября 2022 года № 118-ЗСО «О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления Саратовской области и органами государственной власти Саратовской области» утверждение правил землепользования и застройки муниципальных образований, внесение изменений в правила землепользования и застройки, а также принятие решений и совершение действий, предусмотренных статьями 31-33 ГрК РФ, относятся к полномочиям уполномоченного Правительством области исполнительного органа Саратовской области - министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области.

20 мая 2024 года министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области издан приказ № 229 о проведении общественных обсуждений по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки в период с 20 мая 2024 года по 07 июня 2024 года, которое было опубликовано на официальном сайте министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области. Оповещение о начале общественных обсуждений также было опубликовано на официальном сайте министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области.

В комиссию по подготовке проектов правил землепользования и застройки территории муниципального образования «Город Саратов» и территории муниципальных образований, входящих в состав Энгельсского муниципального района, Балаковского муниципального района в рамках общественных обсуждений по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки, проводимых на основании приказа министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области от 20 мая 2024 года № 229 поступили заявления: 29 мая 2024 года от ФИО2, ФИО23, ФИО24, ФИО16, ФИО21, ФИО22, ФИО19 о внесении изменений в Правила землепользования и застройки в части отнесения земельных участков, расположенных по адресу: 

<

адрес>, с кадастровыми номерами № к территориальной зоне садоводства и огородничества (СХ-3); 30 мая 2024 года от товарищества собственников недвижимости садоводческого некоммерческого товарищества «Багаевское» о внесении изменений в Правила землепользования и застройки в части отнесения земельного участка, расположенного по адресу: 

<

адрес>, с кадастровым номером № к территориальной зоне садоводства и огородничества (СХ-3)

Указанные замечания были рассмотрены на заседании комиссии 06 июня 2024 года. По результатам общественных обсуждений составлено заключение от 07 июня 2024 года, в котором отражены рекомендации организатора общественных обсуждений о нецелесообразности учета внесенного предложения, так как данное предложение не соответствует Генеральному плану муниципального образования «Город Саратов». Заключение опубликовано на официальном сайте министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области.

12 августа 2024 года приказом министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области № 355 внесены изменения в решение Саратовской городской Думы от 25 июля 2019 № 54-397 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов», земельные участки, принадлежащие административным истцам, отнесены к территориальной зоне СХ-1 - зона сельскохозяйственного использования. Данный приказ был опубликован на сайте сетевого издания «Новости Саратовской губернии» www.g-64.ru, 14 августа 2024 года.

Следовательно, вышеуказанный приказ принят уполномоченным органом, в пределах предоставленных законом полномочий, с соблюдением предусмотренной формы и вида нормативного правового акта, установленной процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, в надлежащем порядке доведен до всеобщего сведения.

Проверяя соответствие Правил землепользования и застройки в оспариваемой административными истцами части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 ГрК РФ).

Градостроительное зонирование ГрК РФ определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (часть 1 статьи 1 ГрК РФ).

Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются, в частности, территориальные зоны, градостроительные регламенты (пункт 8 статьи 1, часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

Зонирование территории, являясь частью процесса по развитию территории (в том числе городов и иных поселений), одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условия для устойчивого развития территорий населенных пунктов, вместе с тем призваны обеспечивать права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки (пункт 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ).

Задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки обеспечить справедливый баланс между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ, при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющему стратегию градостроительного развития территорий и содержащему в себе долгосрочные ориентиры их развития, определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).

Как следует из представленных доказательств, решением Собрания депутатов Саратовского муниципального района Саратовской области от 28 декабря 2012 года № 01-7/517 утвержден Генеральный план Багаевского муниципального образования Саратовского муниципального района Саратовской области.

Согласно Генеральному плану Багаевского муниципального образования рассматриваемая в данном административном деле территория была отнесена к функциональной зоне - зоне сельскохозяйственного использования.

Решением Собрания депутатов Саратовского муниципального района Саратовской области от 11 апреля 2013 года № 01-7/538 утверждены Правила землепользования и застройки Багаевского муниципального образования Саратовского муниципального района Саратовской области. Спорная территория входила в состав территории сельскохозяйственных угодий, регламенты не устанавливались.

Законом Саратовской области от 15 декабря 2020 года № 163-ЗСО «О преобразовании Багаевского муниципального образования, муниципального образования Красный Текстильщик Саратовского муниципального района Саратовской области, муниципального образования «Город Саратов» и внесении изменений в некоторые законодательные акты Саратовской области» Багаевское муниципальное образование, муниципальное образование Красный текстильщик Саратовского муниципального района Саратовской области преобразованы в форме объединения Багаевского муниципального образования, муниципального образования Красный Текстильщик Саратовского муниципального района Саратовской области с муниципальным образованием «Город Саратов».

До приведения в соответствие Правил землепользования и застройки, Генерального плана муниципального образования «Город Саратов», утвержденного решением Саратовской городской Думы от 31 января 2018 года № 29-223, на территориях сельских населенных пунктах: 

<

адрес> действуют Правила землепользования и застройки Багаевского муниципального образования и муниципального образования Красный Текстильщик Саратовского муниципального района Саратовской области, утвержденные решениями Собрания депутатов Саратовского муниципального района Саратовской области от 11 апреля 2013 года № 01-7/538, от 11 апреля 2013 года № 01-7/541, Генеральные планы Багаевского муниципального образования и муниципального образования Красный текстильщик Саратовского муниципального района Саратовской области, утвержденные решениями Собрания депутатов Саратовского муниципального района Саратовской области от 28 декабря 2012 года № 01-7/517, 28 декабря 2012 года № 01-7/518 (пункт 5 решения Саратовской городской Думы до 24 декабря 2020 года № 81-635).

Решением Саратовской городской Думы от 27 декабря 2022 года № 30-319 утвержден Генеральный план муниципального образования «Город Саратов».

Согласно карте функционального зонирования Генерального плана муниципального образования «Город Саратов» спорная территория отнесена к функциональной зоне - зоне сельскохозяйственного использования.

Приказом министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области от 12 августа 2024 года № 355 отменено решение Собрания депутатов Саратовского муниципального района Саратовской области от 11 апреля 2013 года № 01-7/538 «Об утверждении правил землепользования и застройки Багаевского муниципального образования Саратовского муниципального района Саратовской области».

В соответствии с картой градостроительного зонирования территории муниципального образования «Город Саратов» (решение Саратовской городской Думы от 25 июля 2019 года № 54-397 в редакции приказа министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства от 12 августа 2024 года № 355) спорная территория располагается в территориальной зоне СХ-1 - зоне сельскохозяйственного использования.

Пунктом 2.2.4.3 Генерального плана муниципального образования «Город Саратов» устанавливаются следующие виды функциональных зон, в том числе, зоны сельскохозяйственного использования: зона садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан; производственная зона сельскохозяйственных предприятий; иные зоны сельскохозяйственного назначения.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки (в редакции приказа министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства от 12 августа 2024 года № 355) выделены территориальные зоны: СХ-1 - зона сельскохозяйственного использования; СХ-2 - зона сельскохозяйственных предприятий; СХ-3 - зона садоводства, огородничества.

Земельные участка, принадлежащие административным истцам, как приведено выше, расположены в одной территориальной зоне - СХ-1 - зоне сельскохозяйственного использования. Градостроительным регламентом именно этой зоны определяется правовой режим земельных участков, что, вопреки доводам административных истцов, не создает неопределенности их правового положения. При отнесении спорной территории к территориальной зоне СХ-1 министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области учитывались сложившиеся планировка и землепользование.

Правилами землепользования и застройки прямо предусмотрено, что для территориальной зоны СХ-1 «Зона сельскохозяйственного использования», в границах которой находятся спорные земельные участки, определены основные виды разрешенного использования земельного участка: растениеводство 1.1; выращивание зерновых и иных сельскохозяйственных культур 1.2; овощеводство 1.3; выращивание тонизирующих, лекарственных, цветочных культур 1.4; садоводство 1.5; виноградарство 1.5.1; выращивание льна и конопли 1.6; научное обеспечение сельского хозяйства 1.14; ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках 1.16; питомники 1.17; сенокошение 1.19; выпас сельскохозяйственных животных 1.20; стационарное медицинское обслуживание 3.4.2; земельные участки (территории общего пользования) 12.0; улично-дорожная сеть 12.0.1; благоустройство территории 12.0.2.

Условно разрешенные виды использования земельного участка: пчеловодство 1.12; хранение и переработка сельскохозяйственной продукции 1.15; обеспечение сельскохозяйственного производства 1.18; предоставление коммунальных услуг 3.1.1; склад 6.9.

Вспомогательные виды разрешенного использования: предоставление коммунальных услуг 3.1.1; благоустройство территории 12.0.2.

Таким образом, суд приходит к выводу о соответствии территориальной зоны, установленной в отношении спорных земельных участков, принадлежащих административным истцам, положениям Генерального плана муниципального образования « Город Саратов» и функциональной зоне, в которой они находятся, что свидетельствует о соблюдении требований пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Доводы административных истцов о расположении спорных участков в непосредственной близости к земельным участкам, имеющим вид разрешенного использования «ведение гражданами садоводства или огородничество для собственных нужд», не свидетельствует о том, что территориальная зона СХ-1 определена административным ответчиком произвольно и без учета требований статьи 34 ГрК РФ, напротив, указанная зона определена в соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Росреестра от 10 ноября 2020 года № П/0412.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Одним из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности является осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (пункт 9 статьи 2 ГрК РФ).

В соответствии с частью 3 статьи 4 ГрК РФ к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды.

Согласно статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации все земли в Российской Федерации исходя из своего целевого назначения подразделяются на соответствующие категории, среди которых, в частности, выделяются земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1 пункта 1).

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением установленных федеральным законом случаев, когда границы земельных участков могут пересекать границы территориальных зон (часть 2 статьи 85 ГрК РФ).

В силу пункта 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Данные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, а именно: основные, условно-разрешенные и вспомогательные допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Установление основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства является обязательным применительно к каждой территориальной зоне, в отношении которой устанавливается градостроительный регламент (статья 37 ГрК РФ).

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков (статья 36 ГрК РФ), применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Из приведенных положений закона следует, что соблюдение градостроительных регламентов и целевого назначения земель является обязательным для собственников земельных участков.

В силу части 6 статьи 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, в обязательном порядке, в частности, указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Границы территориальных зон устанавливаются с учетом как функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, так и сложившейся планировки территории и существующего землепользования (часть 1 статьи 34 ГрК РФ).

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденных приказом Росреестра.

Земли, указанные в пункте 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно подпункту 6 пункта 1 статьи 85 Земельного кодекса и пункту 10 статьи 35 ГрК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к зонам сельскохозяйственного использования.

Земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах представляют собой земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, используемые в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки (пункт 11 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Положения статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации и часть 6 статьи 36 ГрК рФ не исключают нахождения в населенных пунктах земельных участков в составе территориальных зон сельскохозяйственного использования.

Проанализировав приведенные нормы, суд приходит к выводу о том, что в результате градостроительного зонирования зоны сельскохозяйственного использования могут быть установлены в границах населенных пунктов, следовательно, установленное территориальное зонирование в отношении земельных участков административных истцов действующему градостроительному и земельному законодательству не противоречит. В этой связи ссылка административных истцов на то, что расположение спорных земельных участков в границах населенного пункта, приводит к несоответствию территориальной зоны СХ-1 категории земельных участков является несостоятельной.

Также не принимается во внимание довод административных истцов о несоответствии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Правил землепользования и застройки ввиду того, что спорные земельные участки отнесены к территориальной зоне СХ-1 «зона сельскохозяйственного использования», в то время как административные истцы обратились в министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области с заявлением о необходимости отнесения вышеперечисленных земельных участков к территориальной зоне СХ-3 «зона садоводства и огородничества» в связи организацией товарищества собственников недвижимости садоводческого некоммерческого товарищества «Багаевское» для ведения садоводства с правом размещения садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек.

Из Правил землепользования и застройки Багаевского муниципального образования Саратовского муниципального района Саратовской области, утвержденного решением Собрания депутатов Саратовского муниципального района Саратовской области от 11 апреля 2013 года № 01-7/538, спорные земельные участки, как указано выше, входили в состав территории сельскохозяйственных угодий, регламенты не устанавливались. В оспариваемых Правилах землепользования и застройки вышеперечисленные земельные участки отнесены к территориальной зоне СХ-1 «зона сельскохозяйственного использования».

Правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 ГрК РФ) предусматривает необходимость соотнесения законных интересов лиц, основанных, в том числе на существующем землепользовании, и интересов публичных образований, возникающих в ходе принятия градостроительных решений, обеспечивающих потребности общества в целом (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Данный подход конкретизирован в части 1 статьи 34 ГрК РФ, согласно которому границы территориальных зон устанавливаются с учетом как функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, так и сложившейся планировки территории и существующего землепользования. Кроме того, должна учитываться возможность сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков.

Вместе с тем безусловного сохранения правового режима существующего землепользования для земельных участков, чей вид разрешенного использования не соответствует градостроительному регламенту, названной нормой не предусмотрено. Согласование частных и публичных интересов обеспечивается возможностью эксплуатации таких земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).

При этом оспаривание Правил землепользования и застройки в связи с их нецелесообразностью, как указано в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», не подлежит обсуждению, поскольку это относится к исключительной компетенции уполномоченных на принятие такого акта органов и в соответствии с положениями статьи 5.1 ГрК РФ обсуждение документов территориального планирования осуществляется в рамках предусмотренной законодателем процедуры общественных обсуждений, которая была проведена с соблюдением требований действующего законодательства и установленного порядка проведения.

При таких обстоятельствах оспариваемые административными истцами положения Правил землепользования и застройки (в редакции приказа министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области от 12 августа 2024 года № 355) в отношении спорной территории не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и регулирующим спорные правоотношения, а поэтому административные исковые требования являются не подлежащими удовлетворению в полном объеме.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административных исковых требований ФИО1, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, товарищества собственников недвижимости садоводческого некоммерческого товарищества «Багаевское» к Саратовской городской Думе, министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области о признании недействующими Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов», утвержденных решением Саратовской городской Думы от 25 июля 2019 года № 54-397, в редакции изменений, внесенных приказом министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области от 12 августа 2024 года № 355, в части отнесения земельных участков, расположенных по адресу: 

<

адрес>, с кадастровыми номерами № к территориальной зоне сельскохозяйственных угодий в населенных пунктах (СХ-1) отказать в полном объеме.

Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Саратовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий Е.В. Аршинова